张 玮

（1. 上海市地质调查研究院，上海 200072；2. 上海市国土资源调查研究院，上海 200072）

上海市国有建设用地价格体系信息发布机制研究

张 玮1,2

（1. 上海市地质调查研究院，上海 200072；2. 上海市国土资源调查研究院，上海 200072）

国有建设用地价格体系是地价管理工作的核心。本文综述了当前我国地价体系信息发布基本情况，分析了上海市国有建设用地价格体系信息发布情况和存在的问题，提出了健全本市国有建设用地价格体系信息发布机制的相关建议，以期为上海市提高地价管理工作水平服务。

城市土地经济；国有建设用地；地价管理；价格体系；信息发布

当前我国地价体系主要由三大部分组成，第一类主要是政府公示地价，包括基准地价和标定地价，以及在此基础上制定的协议出让最低价标准、工业用地出让最低价标准等，反映政府管理和调控需求。第二类主要是由买方、卖方或双方针对某一宗或多宗土地在交易过程中所形成的宗地价格，包括评估价格、交易（成交）价格、抵押价格、租赁价格等，反映土地市场参与各方需求。第三类主要是城市地价动态监测形成的监测地价等，反映地价的时间变化态势[1～3]。

本文从地价管理角度出发，主要讨论地价体系中政府公示地价和城市地价动态监测成果信息发布情况，以期为上海市地价管理工作提出优化建议。

1 当前我国地价体系信息发布基本情况

1.1 法律法规相关要求

针对政府公示地价和城市地价监测，我国已经建立了较为完备的信息公示制度。

《中华人民共和国城市房地产管理法》规定：“基准地价、标定地价和各类房屋的重置价格应当定期确定并公布。具体办法由国务院规定”。

国务院《关于加强国有土地资产管理的通知》（国发[2001]15号）要求：“市、县人民政府要依法定期确定、公布当地的基准地价和标定地价，切实加强地价管理”。国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）要求：“省、自治区、直辖市人民政府要依照基准地价制定并公布协议出让土地最低价标准”。国务院《关于加强土地调控有关问题的通知》（国发[2006]31号）要求：“建立工业用地出让最低价标准统一公布制度。国家根据土地等级、区域土地利用政策等，统一制订并公布各地工业用地出让最低价标准”。

国土资源部《协议出让国有土地使用权规定》明确：“省、自治区、直辖市人民政府国土资源行政主管部门应当依据本规定第五条的规定拟定协议出让最低价，报同级人民政府批准后公布，由市、县人民政府国土资源行政主管部门实施”。国土资源部《关于整顿和规范土地市场秩序的通知》（国土资发[2001]174号）要求：“建立基准地价定期更新和公布制度。各级土地行政主管部门要依照法律规定，建立和及时更新基准地价。基准地价原则上每三年更新一次，并根据市场变化，适时进行调整。基准地价的基本内容要以适当形式在指定场所或媒体上公布，并接受查询”。国土资源部《关于进一步加强城市地价动态监测工作的通知》（国土资发[2008]51号）要求：“对全国重点地区和主要城市地价水平的变动情况的实时监测，成果要按时上报并适时公布”。国土资源部《关于调整工业用地出让最低价标准实施政策的通知》（国土资发[2009]56号）要求：“各省国土资源管理部门要根据本地实际情况尽快制定公布本省的工业用地出让最低价标准”。国土资源部办公厅《关于实施＜城镇土地分等定级规程＞和＜城镇土地估价规程＞有关问题的通知》（国土资厅发[2015]12号）要求：“基准地价以及全面更新成果应由省级国土资源主管部门组织验收后报部备案，然后由市、县国土资源主管部门及时向社会公开。”

从上述各项法律法规的相关规定中可以看出，一是政府公示地价，其发布主体不同。基准地价、标定地价和协议出让最低价标准发布的责任主体应当是各省、自治区、直辖市人民政府，具体可以由市、县国土资源主管部门将成果向社会公开。工业用地出让最低价标准是由全国统一制定，具体由国土资源部发布。国土资源部同时也明确提出，各省可以在不低于《标准》的前提下，制订工业用地出让最低价标准。城市地价动态监测中，国家级地价监测成果由国土资源部、中国土地勘测规划院负责发布；各省地价监测成果由各省负责发布（见图1）。

图1 国有建设用地价格体系信息发布情况示意Fig.1 The diffusion of state-owned construction value system

二是基准地价发布可以视作协议出让最低价标准发布。按照《协议出让国有土地使用权规定》第五条规定：“有基准地价的地区，协议出让最低价不得低于出让地块所在级别基准地价的70%”。目前各主要城市均已发布了基准地价，可以视为发布了该地区的协议出让最低价标准。

1.2 当前公示地价和地价监测成果发布基本情况

（1）国内主要城市基准地价发布情况

目前，北京、广州、深圳等全国一线城市均已发布了基准地价更新。其中，北京市政府以京政发[2014]26号文《关于更新出让国有建设用地使用权基准地价的通知》，施行基准日为2014年1月1日的基准地价。北京市基准地价成果内容主要包括级别基准地价、区片基准地价、使用说明以及基准地价级别（区片）范围说明及示意图等。该成果可在北京市政府网站上下载。广州市国土资源和规划委员会以穗国房字[2015]579号文发布《关于公布广州市国有建设用地使用权基准地价的通告》，施行基准日为2015年1 月1日的基准地价。广州市基准地价成果内容主要包括土地级别范围和价格等。该成果可在广州市国土资源和房屋管理局网站上下载，并且网上还可以查阅到具体基准地价图件。深圳市目前施行基准日为2013年1月1日的基准地价。深圳市基准地价以网格价格表示，可以在深圳市规划和国土资源委员会网站上下载。

（2）标定地价发布情况

国土资源部于2012年开始探索建立标定地价公示制度，并选择在上海、长沙和唐山三个城市进行标定地价公示试点。在2014年进一步扩大了试点范围，将武汉等9个城市纳入试点范围。2015年又增加了青岛等5个城市，从而将标定地价试点城市扩大到17个。经过3年左右时间，基本建立了标定地价公示技术体系。

（3）工业用地最低价标准发布情况

2006年，国土资源部以国土资发[2006]307号文《关于发布实施＜全国工业用地出让最低价标准＞的通知》，将全国所有县级行政单位进行了土地分等，明确了各等别的工业用地出让最低价标准。2009年《关于调整工业用地出让最低价标准实施政策的通知》（国土资发[2009]56号）中，对部分地区等别进行了调整。目前，许多城市依托基准地价制定和更新，在实际工作中优化完善了本地区的工业用地出让最低价标准。

（4）城市地价动态监测发布情况

目前，国土资源部已建立了覆盖全国105个重点城市的地价监测网络和网上信息发布机制。105个重点城市通过每季度采集地价监测信息并计算地价监测指标，汇总上报后在中国地价监测网上发布。城市地价监测发布的信息主要包括地价水平值及其变化情况、地价监测网络布设情况和地价监测报告等三个方面。

地价水平值及其变化情况是核心内容，主要包括各城市的综合、商服、住宅和工业地价水平值、每季度环比的地价增长率和季度和年度地价定比指数等。地价监测网络布设情况主要包括监测区域、地价监测标准宗地和交易样点情况。地价监测报告主要包括全国、三大区域（长三角、珠三角和环渤海）和105个重点城市各用途地价情况。

2 上海国有建设用地价格体系信息发布情况

经过多年建设，上海已形成以基准地价、区段地价、标定地价和地价指数为核心，相互衔接、各有侧重的国有建设用地价格成果体系和更新机制，简称“三价格一指数”国有建设用地价格体系。

2.1 公示地价发布情况

（1）基准地价发布情况

上海于1998 年首次发布基准地价成果，随后分别于2003年、2010年和2013年对基准地价成果进行了更新。2014年1月，上海市规划和国土资源管理局以沪规土资地[2014]1号文《关于印发＜上海市2013年基准地价更新成果＞的通知》，施行基准日为2013年1月1日的基准地价。目前，上海市规划和国土资源管理局网站上发布了现行基准地价成果，主要内容是各级别的基准地价[4]。

（2）标定地价发布情况

目前，上海标定地价仍然处于技术探索与完善阶段。通过划分均质区域、设立标准宗地、开展地价评估、专家验收等步骤，初步建立了涵盖中心城区和各郊区新城，由商业、住宅、办公和工业四类用途构成的总数约600宗标定地价标准宗地的标定地价体系，并按年度实施价格更新。

2.2 城市地价动态监测成果发布情况

上海作为全国105个重点城市之一，自2001年起实施城市地价动态监测。经过多年连续工作，在全市范围内已设立了820宗地价监测标准宗地（其中，国家级监测点约300宗），建立健全覆盖全市的地价监测网络。目前，国家级监测成果按照国土资源部要求逐季度上报汇总，统一在“中国城市地价动态监测网”上发布。

2.3 国有建设用地价格体系信息发布存在的主要问题

（1）公示地价信息发布有待进一步优化

一是基准地价信息发布内容有所不足。虽然上海2013年基准地价成果已经正式发布，但是主要在土地管理工作和土地估价行业内部使用，在上海市规划和国土资源管理局网站上仅能查到各级别的基准地价，缺少级别范围描述和对应的图件。相比北京、广州和深圳等城市国有建设用地基准地价的发布内容有所不足。二是区段地价易用但法定地位缺失。区段地价虽然没有出现在现行法律法规中，但是部分城市在地价管理实践中进行了优化。如北京市在基准地价编制中融入了区段地价，形成了区片式的基准地价，细化并丰富了基准地价成果。北京市在实际使用中以区片式的基准地价代替了传统级别基准地价，实现了区段地价与基准地价的共存。这为区段地价确立法定地位指明了方向。三是标定地价应用方向不明，造成信息发布困难。上海虽然是标定地价试点城市之一，但是由于顶层设计不足，在地价管理工作中应用方向不明确，成果始终处于探索阶段，未对外发布。

（2）城市地价监测信息发布亟需完善

城市地价监测成果用途较为广泛。其中，地价监测水平值可以为各类土地出让工作提供市场价格的参考；地价增长率可以反映出区域地价变化水平，有助于研判土地市场变化态势；地价指数是土地估价工作不可或缺的参数，直接应用于评估地价的日期修正。上海城市地价监测中，中心城区地价监测成果（国家级地价监测成果）由中国土地勘测规划院统一在“中国城市地价动态监测网”上发布，而全市域地价监测成果一直未发布。

3 健全上海国有建设用地价格体系信息发布机制的建议

3.1 进一步优化上海国有建设用地价格体系

健全的国有建设用地价格体系是信息发布的前提条件。以政府公示地价为核心，按照“多层次、精细化”的原则，进一步优化上海国有建设用地价格体系。一是融合基准地价与区段地价，推动地价精细化管理。按照统一的价格内涵，以区段地价作为基准地价的延伸，整合形成区段式的基准地价，可以克服基准地价级别范围广、价格水平不精准等缺点，显著提升地价精细化管理水平。二是依托标定地价公示，引导形成正常土地市场价格。要加强顶层设计，明确标定地价应用方向，推动成果信息发布。基准地价目前已经成为上海地价管理的重要依据，基准地价和标定地价如果应用方向重合将带来地价管理的混乱。因此，面对当前土地市场波动以及土地交易量区域不均等情况，建议在中心城区等完全城市化、土地市场成交量不大的地区，均匀布设标定地价标准宗地并开展地价评估，促使标定地价的价格水平贴近正常土地市场条件下的成交价水平。通过发布标定地价并实施年度更新，逐步引导并完善土地市场价格形成机制。

3.2 进一步优化信息发布机制

一是全面公布基准地价成果。基准地价不仅是地价管理工作者和土地估价行业的工具，也是大众了解地价的重要渠道。建议参考北京市做法，在政府网站或国土资源主管部门网站上全文公布基准地价成果。二是逐步公布全市域地价监测成果。借鉴国家级地价监测成果发布方式和内容，以互联网或地价蓝皮书等形式，依托城市地价监测组织实施单位或上海市土地估价师协会，逐步发布全市地价监测信息。

References)

[1] 岑福康. 特大型城市国有建设用地价格体系理论与实践[M]. 上海:同济大学出版社, 2014. Cen F K. The theory and practice of state-owned construction land value system in megalopolis area[M]. Shanghai: Tongji University Press, 2014.

[2] 彭立勋,杨岳,刘馨. 上海地价动态更新体系建立研究[J]. 上海国土资源,2011,32(1):45-49,53. Peng L X, Yang Y, Liu X. The research of land value dynamics system in Shanghai[J]. Shanghai Land & Resource, 2011,32(1):45-49,53.

[3] 彭立勋. 上海工业地价政策研究及与新加坡和韩国比较分析[J].上海国土资源,2013,34(1):56-59. Peng L X. The comparison research of Shanghai industry land value with it in Singapore and Korea[J]. Shanghai Land & Resource, 2013,34(1):56-59.

[4] 曹玲燕. 大都市基准地价土地用途细化分类研究[J]. 上海国土资源,2013,34(2):37-40. Cao L Y. The research of classification in base land price[J]. Shanghai Land & Resource, 2013,34(2):37-40.

Researching the state-owned construction land value system and its diffusion in Shanghai

ZHANG Wei1,2
(1. Shanghai Institute of Geological Survey, Shanghai 200072, China; 2. Shanghai Institute of Land Resource Survey, Shanghai 200072, China)

s: Land value management in China is based on the state-owned construction land value system. This paper reviews the status and diffusion of this system in Shanghai and provides recommendations on improving the same.

urban land economy; state-owned construction land; land value management; land value system; information diffusion

F293.27

：A

：2095-1329(2017)02-0070-03

10.3969/j.issn.2095-1329.2017.02.017

2017-05-10

修回日期: 2017-05-31

张玮(1979-),男,博士,高级工程师,主要从事土地规划与国有建设用地价格体系等研究.

电子邮箱: zwcarlos06@126.com

联系电话: 021-56618121基金项目: 上海市规划和国土资源管理局科研项目“上海市国有土地价格动态监测

研判与地价体系更新”