王洪敏

摘 要：国有林场大部分位于江河湖泊等重要水系沿岸或源头，经过数年的发展，国有林场在水土保持、水源涵养、保护物种基因库免遭破坏等方面发挥了重要作用，有力促进了生态文明建设和经济社会发展。但同时，国有林场也存在着诸多的发展障碍，如定位不明、管理运行体制机制不顺、监管制度不完备等，严重制约了国有林场的保护和发展，亟待通过理顺管理体制、优化运行机制、创新监管制度等途径加以有效解决。

关键词：创新；国有林场；管理体制机制；研究

国有林场大部分位于江河湖泊等重要水系沿岸或源头，经过多年的发展，国有林场在水土保持、水源涵养、保护物种基因库免遭破坏等方面发挥了重要作用，有力促进了生态文明建设和经济社会发展。但同时，国有林场也存在着诸多的发展障碍，如定位不明、管理运行体制机制不顺、监管制度不完备等，严重制约了国有林场的保护和发展，亟待通过理顺管理体制、优化运行机制、创新监管制度等途径加以有效解决。据此，国有林场改革要以“有利于改善生态和民生、有利于增强林业发展活力”为原则，优化管理体制和运行机制，切实解决国有林场“定性定编”和“定责定保障”问题，建立定性定位清晰、管理科学高效、监管措施到位的新时期国有林场发展体制机制。

一、理顺管理体制，强化国有林场生态保护功能定位

计划经济体制下，国有林场作为重要木材战略储备基地，主要被定位为以木材生产为主要任务的林业生产经营单位，实行"事业单位、企业管理"的体制模式，林场职工身份既不是纯粹的事业单位工作人员，也不是企业员工，同时又享受不到当地农民的优惠政策；林场管理既不能完全按照事业单位管理，也不能完全按照企业管理，管理体制不顺，经常会出现无法可依、无章可循的现象。随着国有林场改革的深入推进，林场发展模式发生转变，这种"不工、不农、不事、不企"的定位，使得林场在发展过程中定位不清、职责不明、管理不顺、经营不活，难以发挥其生态建设主力军的重要作用，亟待衔接国有林场改革调整理顺。

1.回归国有林场生态公益属性。《中共中央 国务院关于印发<国有林场改革方案>和<国有林区改革指导意见>的通知》（中发〔2015〕6号）（以下简称“《国有林场改革方案》”）已明确国有林场要实现政事分开、事企分开。林业行政主管部门要通过推进职能转变，创新管理方式，减少对国有林场的微观管理和直接管理，加强发展战略、规划、 政策、标准等制定和实施。通过推进国有林场事企分开改革，国有林场将进一步回归公益属性，一方面，有利于国有林场回归生态导向、保护优先的功能定位；另一方面，随着国有林场从一般性经营领域推出，可释放出较大的林业市场发展空间，反过来也为森林旅游、林业特色产业等林业现代服务业发展让渡红利。通过大力推进国有林场政事分开、事企分开，有利于国有林场集中精力发展生态林业，强化国有林场公益属性。

2.科学核定国有林场编制。根据国家林业局测算统计，全国现有48万名国有林场在职职工中，预计22万名管理人员、专业技术人员和骨干林业技能人员将纳入事业编制，14万人采取购买服务方式从事森林管护抚育，7万人从事林业特色产业，并逐步过渡到退休，另有5万人通过职业技能培训引导转岗就业〔3〕。此次国有林场改革，精简编制不是目标，而是要通过实现人员的精简高效，提高林场的管理运作效能。

3.推进国有林场分离办社会。根据《国有林场改革方案》，"要加快分离各类国有林场的办社会职能，逐步将林场所办学校、医疗机构等移交属地管理。积极探索林场所办医疗机构的转型或改制。根据当地实际，逐步理顺国有林场与代管乡镇、村的关系"。在计划经济体制下，通过国有林场办社会，对改善职工生产生活条件和支持国有林场发展发挥了重要的历史作用。随着国有林场改革的深入推进，林场发展模式发生转变，由依赖木材收入为主到提供生态服务为主，由砍伐森林为主到保护森林为主，由经营性林场转为生态性林场，由经营性林场转为生态性林场，国有林场办社会职能亟待进一步调整理顺，确保国有林场脱掉包袱，轻装上阵。其中对学校、医院等要加快分离，移交属地管理；对国有林场代管的乡镇、村，要根据当地实际，进一步理顺关系，在不影响国有林场林地范围稳定前提下，能分离就分离，暂不宜分离的妥善确定林场与当地政府权责关系，逐步分离到位。

二、优化运行机制，提升国有林场管理效能

长期以来，有些国有林场人浮于事，管理运作效能低，不利于有效发挥其生态保护的功能和作用。推进国有林场改革，就是要按照精简效能统一原则，进一步优化内部管理运作机制，提升管理运作效能。

1.优化国有林场机构设置。根据《国有林场改革方案》，要综合考虑区位、规模和生态建设需要等因素，合理优化国有林场管理层级。对同一行政区域内规模过小、分布零散的国有林场，根据机构精简和规模经营原则整合为较大林场。以广东省为例，从目前林场改革方案批复的情况看，通过国有林场改革，肇庆、清远、韶关等市根据地区的具体情况和工作需要，国有林场实现了机构精简和规模经营，由改革前的47个整合为改革后的22个，充分实现了精简效能的原则。

同时，随着国有林场改革的深入推进，国有林场人员编制将更加精干，要根据“精干高效”的原则，结合国有林场工作实际需要，科学合理设置国有林场机构。原则上，国有林场应严格控制设立办公室、计划财务、人事管理等行政辅助机构，同时可根据林场所处区域、林地分布情况、物种保护种类、资源管护难易程度和生态建设需要等因素，科学设置必要的管护站点和生态监测站点。

2.强化国有林场人力资源管理。应根据国有林场自身的特点，有选择、有重点地加强对职工教育管理。首先，要提高国有林场管理人员工作能力和综合素质。通过领导干部培训、继续教育培训、工作会议培训、定期检查考核等多种形式，提升国有林场管理人员的业务能力；其次，要提高国有林场专业技术人员的业务能力和专业素质，通过参加职工培训、职工技能大赛、林场间互访学习等多种方式，开阔职工眼界，转变思想观念，创新工作思路和工作方式；第三，要全方位、多渠道引进综合性人才。适当放宽偏远地区国有林场人才引进的学历学位标准，从实际情况出发，要从“培养人才就要留住人才”的角度出发，一场一策，不能将引进人才标准进行整齐划一；第四，适当扩大专业技术人员比例，由于林业部门工作的特殊性，以户外作业为主，林场职工又以40-50岁的中年职工为主，在计算机和英语等方面有所短板，适当放宽艰苦地区国有林场职工的职称评聘条件，有利于提高职工的工作积极性和引進人才。国有林场要把人的全面发展和人力资源开发放在重要位置，建设和谐的林场环境，建立合理的国有林场薪酬机制，为员工提供公平的晋升和发展机会，尽量减少不良人情、关系的影响，营造良好和谐的人际关系。

3.规范国有林场内部管理制度。国有林场管理机构要履行好管理职责，加强对国有林场的监督管理，首先，根据实际情况，指导国有林场制定林场内部规范制度，一场一制度，不整齐划一，从职工入职条件、薪酬待遇、森林保护与经营、森林防火、日常工作要求、职工代表大会制度等方面加以规范，确保林场工作有序开展。其次，国有林场管理机构要加强对下属国有林场的日常监管，采取定期检查、不定时抽查及年终检查等方式进行管理，确保国有林场履行好保护森林资源、维护生态安全的重要职责。

三、创新监管制度，引导国有林场健康发展

根据《国有林场改革方案》，林业行政主管部门要紧跟时代需求，创新监管理念和监管方式，加强对国有林场的宏观管理和业务指导，赋予国有林场充分的法人自主权。在落实国有林场法人自主权过程中，要强化引导作用，避免“一放就乱、一放就没”的现象发生。

1.推进国有林场法制化管理。从国家层面来看，目前规范国有林场管理的唯一法律依据就是国家林业局于2011年11月11日印发的《国有林场管理办法》，而办法仅属于部门规章，法律位阶较低，在林场改革的大背景下，林场的职责任务和功能定位都发生了重大变化，亟需修改现行的《办法》或颁布较高位阶的《国有林场管理条例》来加以规范，真正形成国有森林资源国家所有、所有权人明晰、分级管理的体制，对森林资源进行动态管理，落实权责清单，并实行严格的问责制，形成国有林场管理更加科学化、法制化、规范化的制度体系。从地方层面来看，目前也仅有山东省、甘肃省、湖北省、湖南省颁布了各自的地方性法规、地方政府规章来规范国有林场管理，但仍有些省份在国有林场管理方面一直存在地方立法空白，处于无章可循、无法可依的状态，国有林场职能定位不清、体制机制不顺、合法权益受损等问题无法得到有效解决。

2.推进国有林场绩效评估和信息公开。 探索建立新型的国有林场绩效评估制度，实行国有林场管理机构、高校专家学者、林场内部管理人员、社会公众、媒体中介等多方参与的综合性绩效评估体系，一方面督促林场不断自我完善、积极进取、创新进步；另一方面也将林场在维护国土生态安全、培育保护森林资源、推动生态文明建设方面的“绿色形象”加以宣传，让林场充分发挥其在保护野生动植物资源、提升人民生态福祉方面的重要作用。

3.加强国有林场国有资产监管。国有林场的国有资产是所有权属于国家、使用权属于林场的固定资产和流动资产。国有林场不可以将其误认为林场所有的资产，滥用使用权，不得贪污国有资产、不得对国有资产进行瓜分、不得变卖或损坏国有资产。加强国有林场的国有资产监管，确保国有林场资金使用规范、安全和有效，是国有林场管理机构的重要职责，要重点加强国有林场贫困林场资金、林业公路建設资金，生态公益林补偿等方面的资金监管，实行预算管理、绩效考核、全程监督、控制成本、提高效益。

参考文献：

[1]中共中央国务院《中共中央国务院关于印发<国有林场改革方案>和<国有林区改革指导意见>的通知》（中发〔2015〕6号），2015年2月.

[2]《海南省国有林场改革实施方案正式批准实施》。http：//haxcco.forestry.gov.cn/30922/30924/251209.html.

[3]耿国彪.《国有林场林区改革撑起生态和民生的双桅船》〔J〕.绿色中国A版，2015，（05）.