王 珂，李 明，陈金宏，杨 钧，李晓雪，郝昱文，赵 喆，郑静晨

• 专题论述| MONOGRAPH DISCUSSION •

基于美日经验构建我国灾害医学救援模式

王 珂1，李 明2，陈金宏2，杨 钧3，李晓雪4，郝昱文4，赵 喆4，郑静晨4

美国、日本在长期的灾害医学救援实践中积累了宝贵的经验，已形成较为完备的灾害医学救援模式。本研究基于对美日经验的借鉴，结合我国国情及灾害医学救援现状，依托对比分析，提出构建我国灾害医学救援模式的建议。研究提出，我国应加快建立现场投送、快速转运、立体救援、军民融合的灾害医学救援模式。

灾害救援；模式；美国；日本

作为发展中国家，我国是世界上受灾害影响最严重的国家之一。植根于全球化的背景下，灾害事件造成的经济性、社会性影响逐步加大，这种影响是长远的，且涉及多方面的[1]。灾害医学救援模式是指对突发灾害性事件在医学维度进行有效地应对、控制和处理的理论、方法和技术体系。灾害医学救援模式分为管理体制、救援力量、保障体系三大要素[1]。有效灾害医学救援模式的建立对于降低死伤率，维护社会稳定具有重要意义[2]。灾害医学救援具有伤情复杂、时效性强、协同困难等特点，因此其管理面临诸多挑战[3]。如何在复杂、情境变幻的外部环境中，提升灾害救援技术水平，对优化我国灾害医学救援模式具有重要意义。目前，世界各国均投入大量人力物力研究灾害医学救援。伴随研究的深入，美国、日本已建立起较为完善的灾害医学救援模式。笔者通过对美日灾害医学救援模式的研究与中国灾害医学救援模式进行对比分析，以期对我国灾害医学救援模式发展提出建议。

1 美日灾害医学救援模式及其特点

1.1 美国灾害医学救援模式 1979年4月，美国成立国家紧急事务管理局（Federal Emergency Management Agency，FEMA），联合联邦27个相关机构，推进了灾害救援综合体系与模式的形成与发展。2003年3月，FEMA并入国土安全部，成为其四大主要分支机构之一，负责美国灾害救援的领导、整合、促进与协调[4]。作为美国应急管理的核心管理机构，其基于全方位、多层次、协调有致的灾害救援管理，带领做好防灾、减灾、救灾及灾后重建等相关工作。基于该框架，灾害医学救援模式将灾害分为一般灾害和严重灾害两个等级，相应地，灾害救援管理机构就分为州级和国家级。一般灾害发生时，州成为灾害发生地区的第一责任人，超越地方灾害救援能力的严重灾害发生时，再请求国家紧急支援[5]。联邦疾病控制与预防中心综合整合公共卫生信息，以进一步支持灾害医学救援[6]。

如表1所示，纵向视角下，美国灾害管理分为以下几个阶段；横向视角下，美国灾害救援管理模式管理范围较为广泛，并不仅仅局限于传统意义的自然灾害，也包括各类社会安全事件、公共卫生事件及事故灾难。

表1 美国灾害应急管理模式阶段化特点

1.2 日本灾害医学救援模式 日本以厚生劳动省与消防厅为主体，中央、都道府县及市町村各级政府配合联动，涵盖警察、消防、自卫队和医疗机构等部门，统一协调的立体化、网络化救援模式。以2011年日本本州岛海域地震为例，其行动指挥权高度集于紧急灾害对策本部，协同国内外救援力量，精准指挥，高效救援[7]。日本灾害医学救援模式隶属于日本国家危机管理体系，其组成分为现场紧急救护体系与灾害医疗救治体系。日本灾害救援责任机构及职能，见表2。

表2 日本灾害救援责任机构及职能

在应急预案体系的建设上，日本以防灾会议为依托，建立“防灾计划”体系，在该体系中涵盖防灾减灾的组织体制及规划预案，体现出其灾害救援中“预防为主”的核心制度精神。体制维度上，分为中央防灾会议和地方防灾会议；相应地，在组织体系维度上，分为中央防灾计划与地方防灾计划。

1995年阪神大地震后，日本进一步完善了灾害救援体系，逐步建立了现代化灾害医学救援体系。其中，日本着重建立了灾害医疗救援队（Disaster Medical Assistance Team，DMAT）和紧急医疗信息系统（Emergency Medical Information System，EMIS）。DMAT由专业化的医师、护士、业务职员组成，在灾难现场根据伤员伤情进行评估与分类，给予紧急医疗救助，提供快速高效的服务。EMIS网络覆盖全部灾害指定医院，医院间可共享信息灾害转运情况，优化资源配置。

1.3 美日灾害医学救援模式的特点

1.3.1 先进的管理体制 美日形成了自上而下、分级响应、层次清晰、责任分明的一体化管理模式：统一领导，三级管理，分工明确。在灾害发生时，启动相应层级的指挥管理系统，并有效促进资源调度、利用与整合。各职能部门间联动机制明确高效，便于救援管理。高度重视灾害救援法制建设，以立法的形式为灾害管理提供外部法律保障。

1.3.2 专业化的救援队伍及装备 基于完善的培训体系，美日各自拥有训练有素的救援队伍，并通过日常救灾演习，充分提升实战能力，亦体现出“平战结合”的思想。在长期的救援实践中，不断推进新型装备与救援工具的研发和创新，从而推进了装备体系的完善。

1.3.3 标准化的救灾保障 美日致力于标准化的应急救援系统的发展，推进保障体系的科学化与规范化。基于现代物流与供应链理论，建立完整的救灾保障预案，合理高效的物资储备与完善的保障体系。随着救援实践经验积累，不断推进救灾保障体系精细化发展。

1.3.4 充裕的救援资金 美日灾害救援资金为分级管理模式，从中央到地方各级政府都有较为充裕的救援资金储备及预算，责任清晰明确，各担其责。地方政府除有正常的灾害救援资金储备之外，遇到严重灾害时还可请求紧急救援资金。

1.3.5 以社区为基础的灾害管理模式 以社区为基础的灾害防御与救援模式是城市灾害应急救援的重要前提和基础。分布广泛，专业的志愿者组织推行灾害救援宣教，致力于在社区水平上推广普及综合减灾救灾实用技术，增进了民众的危机意识和防灾意识。据FEMA统计，美国每年约750万参加社区灾害管理社区活动；日本资料显示，每年约400万人参与上述活动[8]。

1.3.6 立体救援模式发展较为成熟 立体救援模式兼具有效性与及时性，实现了资源投送-综合搜救-伤员后送-精准治疗的无缝衔接。美日在长期的灾害实践中注重应急装备与医疗救援体系的协调发展，建立了较为完善的陆路-水上-空中灾害救援体系。灾害事件发生时，分属不同部门的立体救援装备可及时应召投入灾害救援行动，行动权责及人员分工清晰明确。

2 中国模式与美日模式的比较分析

我国与美国均属于国土面积辽阔国家，但前者人口众多，人口密度远大于后者；且属于发展中国家，发展水平远低于后者，装备水平、技术发展有限，管理水平与响应机制建设不足。我国与日本人口密度均较大，尽管我国国土面积辽阔，但自救能力、灾害管理水平发展、灾害预警体系构建、基础设施建设、物资储备与物流体系远不如日本。三国灾害医学救援模式及特点对比,见表3。

3 美日灾害医学救援模式可供我国借鉴的经验

完善的灾害管理模式对于灾害管理具有重要意义，美日模式为我国构建适合我国发展、行之有效的灾害医学救援模式提供了可借鉴经验，具体分述如下。

3.1 提升自救能力，完善以社区为本的灾害管理 以社区为本，加强促进公众参与，提升社区成员自救能力，构建“防灾型及抗灾型社区”。重视应急科普宣教工作，多形式提升公众危机意识，拓展急救知识及自救本领，从而逐步将灾害管理重心下移，提升社区及社区成员灾害意识，增强防灾减灾能力，由客体变主体。

3.2 发展区域应急医学救援，推进建设区域性灾害医疗救治基地 区域应急医学救援能力建设对于灾害医学救援模式的完善具有重要意义。突发事件发生时，当地所属区域于第一时间协调整合当地医疗卫生资源，进而开展紧急医疗救护等工作。根据地方实际，划分为若干区域性灾害医疗救治基地[10]，依托于该基地，承担检伤分类、紧急医学处置和安全快速转运的任务。

3.3 促进完善灾害预警机制 灾害预警机制的完善，依托于信息化建设，逐步实现一体化预警、信息同步、资源共享、统一指挥及快速联动。基于灾害救援经验不断完善灾害应急预案。注重以社区为本的灾害预警与应急管理，针对不同的灾害类型，进行相应的预警机制建设。致力于军地一体化信息平台建设，快速分析整合各类信息，实现实时监测预警[11]。

3.4 研发应急救援装备，提升应急灾害救援装备水平我国灾害救援装备与美国、日本仍存在较大差距，主要表现为研发能力不足、集成化程度低、系统体积大、便携性不足，同时能耗大，不便于现场使用。我国列装的灾害救援装备研制时间早，入役时间长，我国应致力于装备进一步发展，使其具备更加广泛、先进的能力，逐步实现装备标准化、便携化，注重设备的机动灵活性、性能稳定性、操作简易性。

3.5 推进应急救援产业化发展，发展应急救援产品体系 围绕灾害医学救援模式与管理这一中心，从装备、技术、工程与服务四类产品出发，推进供应商展开各类应急救援产品的研发、生产与商业化。整合灾害救援相关社会需求与相关资源，发展我国应急灾害救援产品体系与目录。从救援力量建设、救援物资与设备投入、工程技术与通信保障发展，促进产业链一体化。健全救援产业相关法律法规建设，运用正向政策性措施，引入社会资本，积极探索市场化运营模式。

4 构建立体灾害医学救援模式

我国应整合应急救援力量，建设一体化的立体灾害医学救援模式，集中协调管理，实现我国灾害医学救援模式的效能。基于我国灾害医学救援模式的发展现状，总结分析已有救援模式的经验与问题，汲取美日模式的优点，最终建立“现场投送、快速转运、立体救援、军民融合”的灾害医学救援模式。

4.1 现场投送 由于灾害现场自救力量不足，救援力量的现场投送对于灾害救援有重要意义。要逐步促进灾害救援装备与专业化救援工具的发明、创新、研制，促进医疗功能模块化与整合化。伴随着智能拓展车载方舱医院的研发，逐步实现“第一时间把医院送到灾区一线”，全面提升救治能力。

4.2 快速转运 基于现有通航力量，逐步建立完善直升机救援体系，并加强水上、陆路救援体系建设，推进立体灾害医学救援模式的发展。现阶段我国空中力量的发展与需求不相适应，通用航空及临时起降点数量装备发展水平有限，与美日等国家还存在较大差距。应促进通用型航空医学救援装备研发，建立国家航空应急救援指挥中心，逐步形成航空应急救援长效机制。

表3 灾害医学救援模式国内外对比

4.3 立体救援 立体救援是在陆、水和空中三维空间，整合优化陆、海（水）、空中救援，实现资源投送-综合搜救-伤员后送-精准治疗的无缝衔接。综合利用海陆空交通工具，最短时间、最大限度为灾区提供优质医疗保障，即突破时空限制，实现资源整合、三维协同、优势互补、综合高效，达到空中、水面和轨道交通等全面覆盖。

4.4 军民融合 军民融合是从技术、产业和体制上实现军民一体化，并达到资源优化配置，富国强兵的目的。国家灾害医学救援模式的建立、健全单凭军队力量或是地方力量都是行不通的，必须要依托于长远、深层次的融合[12,13]，逐步建立长效的机制，实现高度的市场化，为灾害医学救援模式发展注入活力。从国家安全战略高度出发，以保护人民群众生命健康安全为根本，以提高突发事件紧急医学救援能力与水平为重点，着力弥补薄弱环节，解决突出问题，加快构建科学高效、可持续发展的突发事件灾害医学救援模式[14,15]。

综上所述，美日模式为我国构建适合国情、行之有效的灾害医学救援模式提供了可借鉴经验，我国应加快构建“现场投送、快速转运、立体救援、军民融合”的灾害医学救援模式。

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（2017-03-31收稿 2017-06-05修回）

（本文编辑 罗发菊）

Construction of China's disaster medical relief mothodology based on U.S-Japan's experience

WANG Ke1, LI Ming2, CHEN Jinhong2, YANG Jun3, LI Xiaoxue4, HAO Yuwen4, ZHAO Zhe4, and ZHENG Jingchen4. 1. Speciality of Public Management, Tsinghua University, Beijing 100084, China; 2. Department of Medical Administration, 3. Department of Critical Care Medicine, 4. Institute of Disaster Medicine, General Hospital of Chinese People's Armed Police Force, Beijing 100039, China

ZHENG Jingchen, E-mail: zhengjingchen@126.com

The United States of America and Japan have accumulated valuable experience from many years of response, and gradually developed a complete disaster relief methodology. Taking the current situation of China into consideration, the author compared the disaster rescue methodology of United States and Japan with China in order to provide reference for the further development of China's disaster rescue mode. Based on this research, the author summarized the main points of development focus for China, including an accelerated development of a three-dimensional disaster medical rescue system based on on-site delivery, rapid transport and civilmilitary integration.

disaster rescue; mode; United Sates; Japan

R129

10.13919/j.issn.2095-6274.2017.07.010

国家卫生行业科研专项项目（201302003）；2015年国家科技支撑计划项目（2015BAI11B01）

1. 100084 北京，清华大学公共管理专业；100039 北京，武警总医院：2. 医务部，3. 重症医学科，4. 灾害救援医学研究所

郑静晨，E-mail: zhengjingchen@126.com