袁 政 刘金栋 周惠亮 周立群

(天津国际工程咨询公司，天津 300072)

以PPP模式推动环保项目实施的研究

袁 政 刘金栋 周惠亮 周立群

(天津国际工程咨询公司，天津 300072)

中共中央、国务院、环境保护部等多个部门发文，要求以PPP模式推动环保项目建设。在环保领域推广PPP模式有利于减轻财政资金压力、发挥社会资本的优势，有利于实现国家治理体系和治理能力的现代化。环保项目具有专业技术性强、长期性、公益性、边界难确定、产权难确定、需依托自然资源等特点，在社会资本选择上应注重实施运营能力，合作模式上应重点应用政府购买服务模式。

PPP；环保；项目特征；操作模式；政府购买服务

中共中央、国务院、发改委、财政部、环境保护部等多个部门发文，要求以PPP模式推动环保项目建设，并重点提出了完善制度规范，优化机制设计，转变供给方式，改进管理模式，推进水污染防治，提高水环境质量的总体目标，和存量为主、因地制宜、突出重点三大原则。要求水污染防治领域推广运用PPP模式，以费价机制透明合理、现金流支撑能力相对较强的存量项目为主，适当兼顾部分新建项目，充分考虑不同地区、不同流域和湖泊、不同领域项目特点，对纳入国家重点支持江河湖泊动态名录或水污染防治专项资金等相关资金支持的地区，采取差异化的合作模式与推进策略，率先推进PPP模式。

在环保领域推广PPP模式有利于减轻财政资金压力、发挥社会资本的优势，有利于实现国家治理体系和治理能力的现代化。环保项目具有专业技术性强、长期性、公益性、边界难确定、产权难确定、需依托自然资源等特点，在社会资本选择上应注重实施运营能力，合作模式上应重点应用政府购买服务模式。

1 何谓PPP模式

PPP(Public-Private-Partnership，政府和社会资本合作)，是政府和社会资本建立的一种合作关系，在该合作关系下，基础设施和公共不服不再由政府直接提供，而是由社会资本提供，或是政府与社会资本合作提供。政府的身份由直接提供者变成规划引导者、监督者、绩效考核者、费用支付者。社会资本通过向使用者收费、经营性资源或政府购买服务等方式获得投资回报。

适合采取PPP模式的环保项目主要有水污染治理、大气污染治理、固体废物治理、危险废物治理、土壤污染治理，湖泊、森林、海洋等生态建设、修复及保护项目，环境监测与突发环境事件应急处置等。

2 以PPP模式推动环保项目的意义

2.1 政策依据

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，发展环保市场，建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制，推行环境污染第三方治理。《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发[2014]60号)提出，创新生态环保投资运营机制，推进生态建设主体多元化、环境污染治理市场化。鼓励社会资本积极参与生态建设和保护。在电力、钢铁等重点行业以及开发区(工业园区)污染治理等领域，大力推行环境污染第三方治理。稳妥推进政府向社会购买环境监测服务。这两个文件为在环保领域推动PPP模式做了整体部署。

财政部、环境保护部《关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见》(财建[2015]90号)对水污染防治领域推广PPP做了具体要求。国家发改委《关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》(发改投资[2016]1744号)提出的推动PPP的七个重点领域即包括环境保护领域。

2.2 现实需求

生态环境是维持人类生存、支撑经济发展资源供应和环境容量的重要措施。长期以来，环保工程以政府投资、建设、管理为主，较好的实现了保护生态环境的目标。但也出现了一些困难：一是长期依靠政府投资，资金需求巨大，财政资金难以持续；二是重建设轻管理，管理措施落后，依靠传统行政管理模式难以满足项目管理要求；三是缺乏专业的技术人才，技术管理不到位，生态效果难以达到预期目标；四是缺少社会投资，大量社会资本难以与环境保护需求融合，未能发挥社会资本在项目建设、管理方面的优势；五是经营性资源开发不足。

在环保领域推广PPP模式，能够充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，引入社会资本投资生态保护工程；实现投资主体多元化，减轻财政资金压力；发挥社会资本在项目建设、管理、运营等方面的优势，提高生态保护效果；实现政府职能转变，更好的发挥政府在规划引导、监督管理等方面的作用。

3 环保项目特征

3.1 专业技术性强

环保项目涉及到的土壤修复、水体治理、湖泊、森林、海洋等生态建设等技术，技术难度大、专业性强，对设备、工艺要求较高，一般由专业单位、专业技术人员才能完成。

3.2 保护的长期性、持续性

环境容易遭到破坏，但进行治理却需要长期投入，保护工作需要长期、持续进行。小范围土壤修复、水体治理、废弃物处理一般需要几个月到几年的时间。流域性水污染治理、区域性大气污染治理需要几年甚至十多年的时间。湿地、湖泊、森林、海洋等生态建设则需要几十年的长期坚持。

3.3 公益性

良好的生态环境是人类赖以生存的条件。保护环境、治理污染，其受益范围远远超过从事环保工作的人员，该区域的所有人都将从中受益。

3.4 项目边界难以确定

生态环境，在空间上难以进行明确隔离。如空气污染治理、水污染治理，被治理的空气和水体往往来源于其他地区，治理后良好的空气和水又将向周围空间扩散。由此导致项目的责任边界、权益边界难以确定。

3.5 产权难以确定

由于生态环境在空间上难以进行明确隔离、保护效果难以实现排他性，因此项目的产权难以确定。

3.6 部分项目具有可依托的自然资源

部分环保项目需要以河流、土地、森林、海洋等自然资源为依托，如水污染治理项目、土壤污染治理项目以及湖泊、森林、海洋等生态建设、修复及保护项目。在环境保护的同时，可进行项目周边土地开发、林下经济、休闲农业、生态旅游等配套项目资源的开发利用，这为项目开展经营活动提供了可能。

图1 环保项目特征

4 水利项目PPP操作方案

4.1 潜在的社会资本

从社会资本参与项目的方式，可分为技术提供方、施工方、设备供应方、财务投资方及整体实施方。

4.1.1 技术提供方

拥有适用于项目的技术，主要参与环保实施工作，提供优质的环保服务，并获得政府或客户支付的费用。对于需要特殊技术的环保项目，适合引入此类社会资本，以提高项目环保效果、降低成本。

4.1.2 施工方

参与项目工程内容的施工，主要目的是获得工程款收益。这类投资者一般具有自己的施工队伍、融资渠道，施工经验丰富、能力较强。对于污水处理厂等具有工程建设内容的项目，可引入施工单位作为社会资本，以提高工程质量、降低财政支付成本。但由于环保项目成功与否的关键在实施运营过程，而施工方往往缺少环保技术、运营经验，因此需慎重引入施工方作为社会资本。

4.1.3 设备供应方

为项目提供设备及安装服务，主要通过设备货款获得收益。这类投资者一般具有设备设计、生产、安装、维护能力，以设备生产、销售企业为主。对于设备投资较高、运营维护难度大的项目可考虑与设备供应商合作。

4.1.4 财务投资者

投资项目的主要目的是获得资金收益，以银行、保险、基金等金融机构为主。对于投资规模较大、资金缺口较大的项目，可考虑引入财务投资者作为社会资本。但这些机构普遍缺少技术、施工、运营能力，且具有短期套利的冲动，对项目建设质量、运营稳定、实施效果构成较大威胁，也不利于降低成本，更无助于提高质量，且过多的引入这类资金容易造成较重的财政负担。因此，需高度慎重引入财务投资者作为社会资本方。

4.1.5 整体实施方

对项目进行整体设计、投资、建设、运营，或以前述四种方式中的多种方式参与项目。这类社会资本具有较强的技术实力、融资能力和运营管理能力，是最理想的社会资本。

4.2 可选的模式

PPP模式在环境保护中的运用，根据社会投资者与政府的职责划分及项目经营方式，可以划分以下几种合作模式：

4.2.1 政府购买服务

对于新建项目，可采取“政府购买服务”等模式操作。社会资本负责环境的治理与保护，政府根据治理效果、养护成果等购买服务。如土壤治理拟建项目，政府根据土壤治理量购买服务，相关的资源可由社会资本获得收益。

4.2.2 委托运营或股权转让+政府购买服务

对于已建成的项目，可采用“委托运营、股权转让+政府购买服务”模式操作。由政府将项目委托或转让给社会资本经营，社会资本对项目进行运营管理，政府根据治理效果、养护成果等购买服务。

4.2.3 特许经营+自负盈亏或政府可行性缺口补助

对于具有自然资源依托的环保项目，在不改变项目性质、不损害生态环境和不违法国家法律规定的前提下，积极发掘水污染防治相关周边土地开发、供水、生态渔业、生态旅游等收益创造能力较强的配套项目资源，政府一并授予社会资本或项目公司特许经营权。社会投资者按市场化模式运作，经营项目并自负盈亏，政府可给予可行性缺口补助。特许经营期满后，续约或将项目移交政府。

5 保障措施

政府和环境保护部门要加大评价及监管力度，要加强组织实施，积极统筹协调，研究建立议事协调及联审机制，有力有序推进，形成对PPP项目的实施监督机制；并从市场环境建设、资金支持、融资支持、配套措施等方面建立完备的PPP运作模式的保障机制。

5.1 应构建投资回报机制

回报机制要综合采用使用者付费、政府可行性缺口补助、政府付费等方式，分类支持经营性、准公益性和公益性项目。完善政府补贴与补偿机制，尤其在一些收费不能弥补成本和收益的情况下，能够由政府通过部门预算和专项资金的形式进行补贴，同时健全政府购买环保服务的机制。

5.2 完善环境保护专项资金的使用机制

优化专项资金分配机制，资金分配与环保项目实施绩效挂钩，实现奖优罚劣。同时，鼓励社会资本建立环境保护基金。

5.3 加强监管和责任落实

有别于市政、水利等基础设施项目，环境保护领域PPP项目需要强有力的监管措施方可保障环境效益发挥。着力构建基于绩效的付费机制，定期开展PPP项目绩效评价，根据污染防治效果或环境效益进行付费，确保项目实施的环境效果。

5.4 加强合作方案咨询论证

在PPP模式下，政府和社会资本建立的是一种长期合作的关系，为保障合作的顺利实施，需进行充分的咨询论证，编制PPP实施方案。实施方案主要包括合作范围、期限，工程方案、工艺方案、绩效考核标准，融资方案、投资方案，财务分析，财政支付标准、支付方式，风险识别和责任划分，监管方案，社会资本招标方案，合同条款等。涉及到的专业有工程、工艺、法律、造价、财务、金融、项目管理、行政等多个专业。为保障实施方案的质量，应该邀请专业咨询公司提供咨询服务。选择咨询公司时，需重点考察其人员配备、业务资质、理论研究基础、项目经验等。

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Research on Promoting Environmental Protection Project Implementation by PPP Mode

YUAN Zheng LIU Jindong ZHOU Huiliang ZHOU Liqun

(Tianjin international engineering consultants corporation，Tianjin 300072)

The CPC Central Committee，the State Council，a number of departments such as the Ministry of environmental protection issued a document required to promote the construction of environmental protection projects in PPP mode.Promoting PPP mode in the environmental protection will help reduce the financial pressure，play the advantages of social capital，is conducive to realizing modernization of national governance systems and governance capacity.Environmental protection project has many characteristics.It is professional，long-term，public welfare，difficult to determine the boundary，difficult to determine property and relying on natural resources.We should pay attention to the implement and operation capacity in the choice of social capital.Besides，we should focus on the application of government purchase service mode in cooperative mode.

PPP；environmental protection；project characteristics；mode of operation；government purchase service

袁政，PPP中心主任助理，从业于天津国际工程咨询公司

文献格式：袁 政 等.以PPP模式推动环保项目实施的研究[J].环境与可持续发展，2017，42(4)：55-57.

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A

1673-288X(2017)04-0055-03