摘 要：十八届三中全会提出进一步深化改革，并指出经济体制改革是全面深化改革的重点。与此同时，国有企业的管理创新与体制机制改革势在必行，然而由于法律法规的制定要滞后于经济的发展，故国有企业要改革、要创新势必困难重重、问题不断。因此，结合国有企业改革创新的举措，针对相应法律问题提出意见和建议显得颇为重要。

关键词：国有企业；创新；法律问题

在我国国有企业的经营和管理过程中，政府主导性经营很明显，同时，由于国有企业管理层没有独立的法人资格，其管理缺乏活力，市场竞争力不足，致使其技術和管理均落后的状况。党的十八大以来，国有企业创新发展渐有起色，并取得一些成绩。但其发展成果与国家要求相去甚远。与此同时，其实施创新发展所引发的法律问题逐渐暴露出来。

一、国有企业在国家创新体系中的地位和作用

国有企业在推动国家创新战略，构建国家创新体系中起带头作用，居主体地位。但其又不同于一般企业，国有企业肩负更为特殊的使命，其有自己独特的地位和作用。

（一）国有企业是重大科技创新任务的承担者

首先，国有企业是社会主义经济制度的基础，承担着引领经济发展方式转变、建设创新型国家的重任。国有企业主要分布在关系国计民生的重要领域，掌控着国家安全和国民经济命脉的关键行业，其可以通过改良技术、追求创新保障地区经济发展，通过推动高新技术层面革新引领国家进步，同时还能弥补市场失灵、辅助国家实施宏观调控。因此，国有企业的发展水平尤其是创新能力，具有一定的战略性和全局意义，体现着国家的综合实力。

其次，国有企业承担更多的社会责任和义务。与民营经济主体相比，国有企业肩负着特殊的社会职能，第一，其不仅肩负着政治使命，同时还承担着发展经济、践行法律、开展慈善等社会责任。第二，其在创造利润的同时更要侧重社会公共利益，针对有关国计民生且投资多、周期长、风险高、难度大的项目担负起责任。

（二）国有企业是技术创新的引领者

国有企业的行业特性和分布领域决定了其在创新体系中的主体地位。其分布领域主要集中在：一是通讯、交通、水电等为民众提供公共服务的行业。该类行业前期投资巨大，民营企业很少有足够实力承担该类项目，且其关系国计民生，故更应由国有企业主导并集聚社会力量进行技术创新改革。二是关系国家安全和国民经济命脉的行业，如军需、能源等。上述行业因其具有垄断性，民众对其依赖性较高，故国有企业必须掌握控制权。这是保证国家经济安全的需要，也是保证民众基本生活的需要。三是涉及国家技术安全，占领未来经济发展战略高地以及赢得未来发展空间的行业，如新兴战略性产业、高新技术产业等，

这类行业的国有企业在国民经济中的地位举足轻重。在国家不断深化对外开放的状态下，为保证国家经济安全及市场健康发展，应始终秉承国有企业的主导地位。另外，由于国有经济所控制行业包括关系国计民生的基础行业，又包括事关国家安全的支柱行业，故国有企业实施创新能从上到下带动整个经济形势。同时国有企业又掌握着雄厚的资金及技术资源，其有实力有能力引领企业实施创新。

（三）国有企业更容易利用国家创新体系

国有企业特别是像交通、通讯、教育等龙头行业，其不仅技术先进、设备优良、资金雄厚，而且具有较为完备的研发体系，其占领了相关领域科技创新的制高点。故，国有企业是现阶段技术创新的领军人物。目前，一大批国有企业在参与惠及民生、参与国际竞争方面凸显出自身的主体地位。其在国家的创新体系中可以与依靠政府财政支持的大学和科研机构合作，充分利用教育机构的人才，同时又能给有能力的人才提供施展创新才华的平台。另外，与其他类型企业相比，国有企业更容易从国外创新市场获得创新资源，更方便利用国家现有创新体系，国家在有关政策及资源配置方面也对国有企业实施创新给予更多照顾。十三五期间国家计划实施100个重大工程及项目，它们涉及科技、装备制造、农业、环保、交通、能源、人才、文化和教育等领域，这些重大项目不仅投资巨大，更需要多方面协调配合，仅依赖企业自身力量，项目不可能良好运转。因此国有企业凭借其在市场中的优势地位以及国家支持、社会参与很容易建立起“政——学——研”的创新体系，即通过与政府、民营企业、高校、科研机构等各方主体开展合作而建立起的创新网络体系。

二、国有企业自主创新现状

（一）国有企业创新体系日趋完善

一方面，国有企业为降低自身创新经营风险、分担研发成本，其与高等院校、科研院所等开展合作，积极推动科研创新步伐，提高效率，缩短创新周期，实现国有企业自主创新的协同效应及科研创新的规模效应。该创新联动过程中，企业充分了解市场并提供资金支持，科研教育机构提供实验场所，并结合自身学术建设优势为企业创新提供师资。国有企业、高等院校、科研院所等之间的协调配合实现了资源的有效整合，信息互通，弥补了国有企业在其他方面的不足，促进各方共同发展。另一方面，国有企业内部之间相互配合、深化合作。国有企业本身资金充沛、实力雄厚，通过由上到下、由企业顶层到底部的联动配合，发挥不同层级之间企业的突出优势，尽量形成产业链，提高创新效率。此外，国有企业还积极发挥其自身优势，更多与国内外先进技术交流合作，相互研讨学习，充分利用其企业属性优势。

（二）国有企业自主创新模式正在初步形成

过去，国有企业因循守旧，很少有自己的创新成果。目前，其开拓创新，一些较为成熟的创新模式逐渐形成。但是与其他先进企业相比，其在创新技术及创新文化方面仍存在一定差距。某些核心技术、关键设备等尚需依靠进口，原始创新能力落后，缺乏自主创新成果，具有自主产权的核心创新成果相对较少。例如，在医疗卫生领域，目前我国市场上销售130中罕见病用药全部依靠进口，而像癌症、心脏病等常发病也有部分药品长期来自进口。这表明，当前我国创新体系及自主创新模式虽初步形成，但创新技术仍需继续提高。

三、国有企业创新过程中存在的主要法律问题

（一）政企难分与两权分离

政企难分是政府干预经济的结果，是计划经济体制遗留作风，该问题导致企业无独立法律人格、所有权和行政权有由政府掌管等诸多诟病。而两权则是国有企业的财产所有权和经营权。根据我国相关法律，财产所有权是指所有权人依法对自己所有的财产享有占有、使用、收益和处分的权利；国有企业经营权，是指国家授予企业对其经营管理的财产享有占有、使用和依法处分的权利。目前我国是在国家行政权主体之下设立所有权，这无疑更加彰显政府主导的性质，使企业法人人格独立仅停留在形式层面，并未做到国家所有权与企业经营权分離的目的。而两权分离只能是“扬汤止沸”的做法，事实上它们无法分离。所有权是“本”，经营权是“末”，经营权的产生是要为所有权服务，无所有权便无经营权。针对我国的国有企业，不论是国家经营，还是企业经营，只是经营方式发生变革，其所有权始终掌握在国家手中，该种舍本逐末的变革方式当然无法实现国企改革创新的目的。

（二）缺乏经营者个人责任制

在民营企业中，由于所有者的利益驱动，经营者必须竭尽全力为企业创造利润，若管理不好就让你走人，这便是责任制的作用，所以在民营企业中很少出现贪污浪费的现象。在国有企业体制内，由于其财产没有明晰的所有者主体，故就不存在所有权人为自身利益、为企业利益驱动经营者尽职尽责。因此，由于国企长期以来的经营体制问题，要想使其职务人员在履行职责、实施决议时全心全意以国有企业为出发点相当困难。但目前我国相关立法对企业经营者的约束明显较弱，致使国有资产严重流失。故为改善类似情况发生，必须建立经营者个人责任制，实行任务分管、责任到人，严格落实责任，确保各类角色扮演者尽职尽责、勤勉忠诚的守护国有财产、为国家创造财富。

（三）缺乏促进国有企业改革创新的相应立法

国有企业主要依靠政府的行政领导，其资源配置及市场划分在一定程度上脱离了市场经济模式，提高了交易成本，降低了资源配置的效率。而且国有企业改制时间晚，有些方法及经验尚不成熟，经营者虽有心为企业创造利润，为职工谋福利，但苦于没有法律为自己实施改革作保障，没有制度为自己买单，经营者当然不敢大刀阔斧进行创新，达到“法无禁止即可为”的程度。故为给能作为的经营者提供制度保障，让其能够在法律法规政策的范围内对国有企业进行创新，为企业经营做出贡献，国家应在法律方面为其保驾护航。

四、进一步推进国有企业改革创新的对策

（一）深化行政体制改革，转变政府职能

要改革，首先，必须弱化政府对企业的掌控，调整政府对企业的管理权限，减小政府对具体事务干预程度，为企业提供更畅通的发展渠道。政府切实履行好服务职能，不再干预企业的经营活动，真正做到政企职责彻底分开。其次，各级政府按照权责统一的要求，尽量精简调整政府管理部门的权限，克服多头管理，政出多门的弊端。为提高政府的服务质量、服务效率和服务水平，政府部门要加强行政体系的法制建设，实现政府机构、职能、工作程序的法制化，做到依法可以、违法必究。最后，要改革现行的人事管理制度，建立高素质的专业化的行政管理队伍，以适应新形势下政府管理企业工作的新要求。

（二）优化企业职能和人才选用，加强企业法制建设

为使法律工作有序进行，首先要优化国有企业各种职能，加强法律服务意识，健全法制机构以及重视国有企业法制建设，努力实现法制工作全面化。用法律为企业创新提供保障，使企业做到依法运营和科学决定，同时企业又能在法律及政策范围内活动，接受法律监督，使企业的各项权益得到有效维护，及时回避市场风险造成的危机。其次，建立法制化企业，选用精通法律和熟悉企业运营的人员，严格把控国有企业人才录用通道，选用法律人才不仅要考虑业务素质，还要考虑政治素质。坚决从源头上减少企业蛀虫的出现。此外，对推行国有企业法治创新建设有功的人员实施相应奖励，让其有动力不断提升自己工作水平和业务能力，积极献身国有企业改革创新事业。最后，为提升国有企业法治创新管理理念，企业可聘请有关法律专家来担任法律顾问，使企业及时有效防范和降低市场运营的风险。

（三）加强国有企业的外部监督制度建设

完善的外部监督制度对于提升国有企业经营质量同样重要。目前我国对国有企业的外部监督主要集中于政府的一些职能部门和政府授权的某些公司，笔者认为，应积极的发挥立法、司法和行政三种权力的协同监督作用。在实践中，应充分利用国家权力机关——人民代表大会和国家司法机关——人民法院和检察院在国有企业运营中的积极作用，并以健全的法律制度明确规定各主体的监督权限，将这种外部监督机制纳入规范化和法制化的轨道。另外，企业自身应定期公开相应信息，自觉接受人民群众及媒体的有效监督。努力使国有企业在改革创新的过程中既能创造成绩又能问题的出现。

（四）加强国有企业创新文化建设

企业要创新便离不开创新文化。2014年9月，国务院总理在夏季达沃斯论坛上提出要形成“大众创业”“人人创业”的新浪潮，而在2015年的政府工作报告中李克强总理又提出“大众创业，万众创新”，在国家创新文化的号召下，各种社会主体均在开展创新。国有企业要改革创新就要构建自己的创新新文化。国有企业和私营企业不同，其没有所有者利益的驱动，国有企业的管理者都有行政级别，其领导是国家干部，在其内部缺乏平等思想。因此，国有企业创新文化应着重向为民谋福利、以人为本的方向深化，将企业文化定位于创新发展与员工激励方面，营造群众性创新的文化氛围，积极推动创新思想、灵感转化为创新技术、成果，保证国有企业创新改革不断有新突破、新成果。

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作者简介：

卜晓慧，女，满族，辽宁省鞍山市人，研究方向：法学理论。

注：本文系作者参与的辽宁省软科学计划项目《辽宁省创新驱动保障的政策法规研究》（项目编号2015401040）的结题成果之一。