◎ 廖鸿

解决民政工作困难要突出做好“加”“减”法—辽宁蹲点归来几点体会

◎ 廖鸿

按照习总书记“扑下身子，狠抓落实”和加强基层基础工作重要讲话精神以及部党组加强基层民政工作实施方案相关部署，第11工作组先后两次赴辽宁省开展蹲点调研工作。召开15次工作座谈会，实地察看20家相关机构，走访10多个乡镇村社区，入户调查数十户民政服务对象，较好完成了阶段性任务。

一、调研方式方法上做到“五结合”

辽宁的情况有些特殊，就其经济总量、发展程度和人民生活水平而言，总体处于全国中等偏上状态。但国有企业比重偏高，经济结构比较单一，计划经济痕迹较浓；城镇化、工业化水平较高，退休人员多，老龄化程度高；财政收入普遍困难，个别地区出现断崖式下降。例如，辽宁省财政收入2013年3342亿元，2016年只有2199亿元，下降34%。针对辽宁情况，根据部里“联系省、抓住县、蹲点乡”的总要求，工作组在调研工作方式方法上做到“五结合”，即基层蹲点调研与“两学一做”学习教育相结合，重点专项调研与民政整体调研相结合，点上实地考察与面上系统了解相结合，系统纵向调研与相关部门横向调研相结合，基层调研分析与省部高层政策研判相结合。

总之，通过蹲点调研，工作组一方面将党中央、国务院以及民政部党组、黄部长的要求带到了基层，送去了政策、信息和信心；另一方面初步摸清了基层民政工作基本情况、存在问题和所思所想，特别是对普通群众最期盼解决的问题是什么，基层民政工作最突出困难是什么等等，有了一定掌握，便于下情上达。

二、辽宁民政工作存在的困难与薄弱环节

近几年，辽宁省民政工作与其他地方一样，在党中央国务院及辽宁省委省政府正确领导下，各项事业有了很大发展，各级民政干部付出了很大努力。例如辽宁民政事业经费十年前是57亿元，2016年则是189亿，十年增长了将近4倍。各项民政福利、救助、优抚设施建设有了长足进步，群众受益面与获得感显著增加。但物换星移，随着时间变迁，民政工作领域在加宽，服务对象在增多，标准要求在提高，工作难度在加大，各项政策在基层执行过程中仍然存在许多薄弱环节。这些薄弱环节不仅存在于民政各项业务工作之中，更多的还存在于对民政事业发展起至关重要作用的保障方面，即领导保障、经费保障、人员保障、设施保障、体制机制保障、法规政策保障、宣传信息化保障等。正确认识薄弱环节，及时解决薄弱问题，是加快民政事业发展的治本之策。

从调研情况看，辽宁民政工作存在的困难与薄弱环节是：

一是基层民政工作力量薄弱成为政策执行的难点。近年来，民政事业快速发展，工作内容成倍增加。城乡低保、医疗救助、临时救助、退役安置维稳、社区治理等等，工作任务重，要求标准高，与工作量的迅速增加相比，乡镇机构综合体制改革后，许多地方基层民政机构建设非但没有加强，反而被大大削弱。有的地方“民政所”变成“社会事务办”；有的民政助理还兼乡镇劳动保障事务所所长、文化站长等职；有的参加乡镇中心工作，包村驻点，抓维稳、搞拆迁；还有的基层民政工作人员待遇相对较低，办公环境相对简陋，人员更换频繁，这种状况导致基层民政工作任务重与人员少的矛盾更加尖锐，可以说不堪重负。由此造成一些地方数据收集失准、政策执行走样、管理方式粗放、有的惠民政策落实不够到位。

二是社会救助政策阳光运行成为群众关注的热点。改善民生、保障民生，建设阳光救助体系是人民群众最关心、最直接、最现实的问题。目前辽宁省社会救助资金数、受益面居各项民政工作之首，工作量在区县层面一般占比30-40%，乡镇街道层面有的高达70%以上，但也存在一些问题。首先，救助规模偏小，门槛偏高。辽宁全省有城乡低保对象136.5万人，仅占全省总人口4300万人的3.17%。其次，保障标准偏低。2016年辽宁全年累计发放城乡低保金53亿元，人均月补差323元，在当前物价高涨、生活水平普遍提高情况下救助水平偏低。再次，保障对象尤其农户收入难以准确核对。尽管严格落实程序，实行个人申报、民主评议、乡村初审、张榜公示、入户调查，联网核查等措施，但错保漏保依然存在，基层社会救助政策规范与监督尚需进一步完善。

三是养老机构服务质量不高成为亟待解决的焦点。

辽宁人口老龄化问题较为突出。2015年全省有60周岁以上户籍老年人879万，占总人口20.6%；65周岁以上户籍老年人567.2万，占总人口13.3%。80周岁以上老年人占老年人口13.2%，已进入深度老龄化和高龄化社会阶段，满足老年人群需求的社会服务体系和养老服务设施亟待建立。在这个问题上，党委政府很重视，民政部门积极努力，但也存在一些问题。养老机构结构性矛盾突显。一方面养老床位总数不达标，另一方面现有养老床位利用率偏低。鼓励扶持政策还不够吸引人，社会资本参与养老服务业的积极性未被完全释放。养老服务人才队伍短缺，养老机构安全问题亟待解决。当前养老机构服务质量不高，除了受传统观念影响、床位建设过于超前之外，养老机构布局不合理，医疗、交通、消防等配套设施不完善，服务和管理水平不均衡，养老模式陈旧，价格偏高等，都是形成的重要因素。

四是退役士兵因各种原因上访聚集产生的不稳定因素成为当前迫在眉睫的痛点。部分退役士兵合理的诉求与不合理要求交集，对多数人的优待关爱与对极少数人的管控处理并存。各地维稳压力很大，怨言较多。长此以往，后果堪忧。

还有“三社联动”作为基层社会治理创新的重要抓手，在基层的重视程度、运行状况、工作实效还不理想，要成为未来民政工作新的增长点尚有诸多问题需要加以解决。

三、解决基层民政工作困难，当前要突出做好“加”“减”法

应对上述问题，各地努力开拓，基层有许多创新，也涌现不少好的做法、典型和经验，但问题的解决仍需各级政府与民政部门共同努力。基层寄希望民政部能通过这次蹲点调研，统筹研究，顶层设计，加快解决步伐。综合基层同志意见，工作组认为当前民政工作要突出做好“加法”与“减法”两方面工作。

一方面，上级民政部门要认真回应基层呼声，抓紧做好“加法”。

一是在加强领导，党委政府支持重视上要做好加法。

现在各级政府需要落实的工作太多，都很重要。基层反映“工作重不重要，就看领导重视不重视”。近几年部里召开的会议，国务院领导较少到场讲话。很多工作本来应该是政府牵头的，却变成了民政部门安排部署，这样上行下效，民政工作就变成了下级民政部门落实上级民政部门的工作，而不是下级政府落实上级政府的工作。一些乡镇对民政工作“说起来重要，做起来次要，忙起来不要”。所以加强民政工作，首先要在领导力量上加强，在党委、政府强力协调、办实事、抓落实、解难题上加强，抓弱势群体工作必须有强势领导。

二是在夯实基础，加强民政队伍建设上要做好加法。加强乡镇街道民政组织建设，配强配齐民政干部特别是低保管理员，尽量保持相对稳定，尽量减少兼职，切实解决民政工作有人办事、民政干部有时间办民政的事的问题。解决待遇偏低问题，参照有关部门做法加发岗位津贴。加强思想教育与正面引导，培养民政工作者所需综合素质和职业道德，解决做好民政工作的“爱心”“忠心”“操心”“耐心”“细心”“净心”等“六心”问题。

三是在突出重点，加快解决民生经费保障上要做好加法。进一步完善城乡低保救助、灾害救助、临时性救助、流浪乞讨救助，改进优抚安置政策，实现各类政策阳光公平。特别要解决好基层缺乏工作经费难题。调研中了解到，2016年抚顺市工作经费仅18万元。本溪市2016的财政拨付工作经费1076万元，实际支出1310万元，缺口比例17.9%。该市南芬区民政局去年工作经费甚至零预算。工作经费短缺已严重制约民政工作贯彻落实。

四是在拓宽渠道，加快民政事业社会化上要做好加法。民政部门一定要破除包办的思维模式，推进民政事业社会化，特别是养老服务要社会化、社区服务要社会化、老龄产业要社会化。采取民办公助、公建民营、政府补贴等多种途径，支持和鼓励社会力量兴办养老服务业、社区服务业，不断满足老年人和社区居民日益增长的社会化服务需求。

五是在创新方法，加快民政信息化建设上要做好加法。与民政工作量的迅速增加相比，民政信息化建设明显滞后。目前乡镇民政还没有一套好用的信息化办公软件。开发一套全国统一、中心突出、功能强大、操作简单的民政办公软件，建立低保对象、五保对象、残障群体、优抚对象、特困群众等群体的电子档案与数据库系统，整合业务、优化管理、实现协同、完成共享，是实现工作快速高效的有力手段，是实现公正公平的有力保证，也是基层民政工作者的强烈期盼。

六是在接地气察民情，增进与群众感情上要做好加法。做好民政这一门“菩萨”事业，就要增强对群众的感情，最大程度地帮助群众解决实际困难。将“思想上尊重群众、感情上贴近群众、行动上为了群众”的要求内化于心、外化于行。中央机关要有眼睛向下的习惯，放下架子，走进基层，要深入基层宣讲政策、征求意见，在查摆问题、改进作风、加强自身建设上做加法。民政人要习惯“在玻璃房里工作和生活”，将自己置于群众的监督之下，以虚怀若谷的心态欢迎社会各界对民政工作的“挑刺”和“拍砖”，使群众监督变成查找自身瑕疵的“镜子”、改进工作的“鞭子”。

另一方面要贯彻党的实事求是的原则，立足职能，聚焦主业，收紧拳头，审时度势适度做好“减法”。

一是养老服务机构床位建设要实事求是，适度做好减法。按照有关要求，到“十二五”末期（2015年底），各地的养老床位要达到每千名老人30张，到2020年每千名老人拥有35-40张床位。但沈阳市仅为24张，本溪市24.7张，距离国家要求的指标缺口较大。另一方面，现有养老床位利用率偏低。沈阳市作为省会城市，养老机构平均床位利用率仅有66%，农村敬老院床位利用率39%。其他市县利用率更低。这一问题具有普遍性，我们认为要根据中国国情，适度调减指标，或者改为预测性、指导性指标，床位数更多应由市场调节。

二是农村社区养老服务机构和设施建设要实事求是，适度做好减法。目前，辽宁省共建设为农村空巢老人提供互助式日间照料服务--农村幸福院2625个，其中沈阳有216个。但据反映，绝大多数已建成的设施处于闲置状态，利用率不到15%，甚至关门停摆，未能充分发挥作用。主要原因有：第一，农村老年人口居住分散、远离养老服务场所；第二，老年人的身体原因，由于行动不便，也不便于到社区养老服务站活动；第三，广大老年人文化程度、爱好等原因，难以形成固定模式的集体活动；第四，老年人往往担负着家中的日常生活照料、土地耕种养护及看护子女等重任，没有时间到养老服务站参加活动；第五，互助式的模式运作过程中，冬季取暖、服务人员来源、管理费用等问题，使机构运营难以为继。

三是“一门受理，协同办理”的范围要实事求是，适度做好减法。住房救助、教育救助、就业援助等，国务院都有文件法规规定，各有各的申请标准，大部分在基层也设立了窗口，如果乡镇、街道统一设立窗口，各部门协同办理是好的。但民政部门没有必要越俎代庖，普遍推行所谓的一门受理、协同办理，有时反而让群众多跑腿。基层也反映民政部门搞协调，“小马拉大车”，吃力不讨好，各部门并不买账。

四是民政部门在社区建设与社区服务的定位要实事求是，适度做好减法。厘清民政部门与其他部门职责，政府与市场边界，群众自治与政府指导关系，放手让部门、市场和居民发挥作用。民政部门开展社区服务要吸取前些年“星光计划”“慈善超市”的经验教训，紧扣居民需求，稳妥稳步开展。

五是对民政部门在服务群众、保障民生和社会治理中的职能作用要实事求是，不能过分夸大。一些地方超越“三定职能”向“不管部”扩张的做法要慎重，承接新职能要有手段，创新工作要做可行性分析，基层典型经验推广要从实际出发因地制宜，民政设施建设既要重视数量更要重视质量。 （作者系民政部社会组织管理局副局长）