房莉杰

★房莉杰：中国社会科学院社会学所副研究员

在中国21世纪以前的传统观念中，所谓“社会福利”只是社会保障的一个组成部分，它只是针对经济有困难的老年人、残疾人以及孤儿等特殊群体的一种“补缺型”的福利服务（郑功成，2000）。这跟国际公认的“社会福利”（Social Welfare）的概念是完全不同的，后者关注的是“人们活得好不好”（迪安，2009）。福利是能使人生活幸福的各种条件（钱宁，2006），它是一个非常广义的概念。正如葛延风在一次学术研讨会上所言，社会福利可以分为社会保障、社会服务以及社会管理（或者说社会治理）三大部分。目前无论学界、政策制定者还是社会大众，都在越来越多地从广义的角度理解“社会福利”。这反映了随着经济社会的发展，一方面，人们对于生活水平的预期提高，福利不再只是保障最低限度的生存，而是追求一定水平的生活质量；另一方面，也反映了普遍的福利权意识的出现。

与这种现实需求相关，进入21世纪，在政策实践领域，国家发展战略从强调经济增长向注重经济与社会的平衡发展转变，“社会建设”、“民生事业”、“社会福利”等词汇出现的频率越来越高。本文主要结合相关理论、福利国家的改革趋势以及一些国际组织的主要战略等，对我国未来的福利体系进行理论和模式的探讨。

一、从供需的角度看西方福利模式变迁

福利需要是福利制度存在的基础，人的需要是多元的和分层次的，既有生物性，亦有社会性。正因如此，景天魁（2010）曾将福利从低到高分为三个层次：获得基本物质生活资料、提高全体成员的生活质量以及在前两者基础上实现社会成员的幸福与满足。而彭华民（2008：8）对这些福利需要理论进行了综述，认为与经济学的“经济人”假设不同，社会福利研究的前提是“社会人”假设。个人的行为是嵌入在社会环境中的，所以人们的需要被具体的环境形塑，而且其内容和结构随环境的变化而变化。尽管个体的需要都有主观性的成分，但是“在个体社会成员的需要聚集成为一种同一社会文化背景的社会群体成员具有的需要时，个体的需要就变成了社会的需要。” （彭华民，2009：32）所以社会人的需要在不同的社会发展阶段上、在不同的文化背景中、在不同的地域和社会人自身扮演的角色上都会有不同的表现方式（周健林、王卓祺，1999）。因此，这种在特定的历史条件和文化背景下，以“社会性”和“客观性”为特征的宏观的社会需要结构是社会福利制度的出发点。正是因为福利需要是嵌入在社会环境中的，因此在不同的社会发展阶段，表现出来的社会需要结构必然不同，所以福利制度的具体内容也不同，表现为随经济社会发展而产生的福利变迁。

有需要自然就有供给，政府和市场是福利供给的两个主体，福利供给同样是嵌入在社会环境中的。自资本主义国家建立以来，福利提供一直摇摆在政府和市场的彼此消长中。由于各国历史文化不同，因此发展出不同的福利体制，埃斯平-安德森（2010a）将其归纳为自由主义、保守主义、社会民主主义三种体制，而分类的基础即是国家与个人、政府与市场的二元关系。

然而福利提供主体并不只有政府和市场，罗斯（1986）最早提出了“福利三角”的理论，他认为福利的提供不仅仅来源于政府，而应该是政府、市场、家庭三方的总和。在此基础上，约翰逊（1987）加入了“志愿组织”，形成了政府、商业部门、志愿组织、非正规部门共同提供社会福利的“多元主义”观点。由于这类理论是对西方1970年以来的福利国家困境的一种回应，因此受到学界的重视和发展，很多相关理论应运而生。而不同的福利理论有不同的福利多元组合内容，或者在福利多元组合中对不同的部门予以强调。比如伊瓦思（1988）在罗斯的“福利三角”理论的基础上进一步分析指出，市场的价值是选择和自主，国家的价值是平等和保障，家庭的价值是团结和共有。进一步理解伊瓦思的观点，首先，福利提供者各自的特点不同，因此在福利提供中承担不同的角色。其次，福利提供者的发展情况不仅直接导向福利需要的满足，还间接影响社会发展，如自由、平等、团结。

福利需要和多元供给构成了福利制度的供需两个方面，而这两者都是嵌入在经济社会环境中的，因此通过西方社会福利制度的变迁可以看到“经济社会环境—社会福利需要和多元供给—社会福利模式”之间的互动。

尽管福利国家有不同体制，但是纵观西方发展历史，福利国家的发展阶段是类似的，迄今为止可以分为下述三个发展阶段。

一是19世纪下半期到第二次世界大战以前，是国家责任初步介入的 “劳动保障”阶段。在传统的农业社会，社会分工并不发达，个人面对风险时能力较弱，因此主要靠家庭内部的合作抵御风险。然而，工业化的到来伴随着生存风险的增加和家庭保障能力的削弱。与此同时，产业工人成为主要社会阶级之一，形成统一的阶级意识，但是全民性的“社会权”意识尚未形成，因此这时候表现出来的福利需要主要是低水平的生存保障和产业工人的劳动保障。为应对这些需要，19世纪70年代，德国俾斯麦政府率先推出面向产业工人的社会保险制度，之后其他欧洲国家纷纷效仿，到20世纪初，劳动保障覆盖整个欧洲。在福利提供方面，受自由主义思潮的影响，市场的自由竞争力量在迅速增强。与此相伴随的是家庭、社区等传统社会支持的衰落。同时，政府开始提供福利，但是其主要目的在于推动经济发展和维护社会稳定，因此只是被动地从属于市场，而并未从社会平等的角度规划社会福利。因此，这一阶段社会福利关注的“主要不是人类福祉的提升，而是工业资本主义的需求”（迪安，2009）。

二是二战后到20世纪70年代，是以“社会保障”为核心的“国家福利阶段”。20世纪30年代以后，全球经济危机和二战带来了经济停滞、大量失业人口以及社会动荡，权利运动进一步高涨。随着经济社会发展，人们对社会福利的需要内容改变，需要层次提高。在国家政策层面，“凯恩斯主义”成为主流观点，认为社会福利的支出对经济发展有促进作用，因此扩大社会福利支出成为促进经济发展的“社会需要”。第二次世界大战后，英国著名的《贝弗里奇报告——社会保险和相关服务》就是在这一背景下出现的，报告规划了覆盖全民的全面的社会保障制度，这被认为是欧洲“福利国家”建设的开端。这一阶段的特点是以“社会保障”为核心内容的“国家福利”由济贫和“劳动保障”上升为全面的保障，由面向少数群体扩大到面向全体社会成员，福利水平由生存保障上升到维持一定质量的生活水准。政府的角色得到极大强化，社会成员的平等性大大提高。与此同时，市场和社会的作用在福利领域相应削弱。

三是20世纪70年代至今，以“整合服务”和“多元福利”为核心的反思。20世纪70年代以来，西方国家陷入福利危机，最直观的表现是经济停滞，财政无法支持日益增加的福利支出。因此福利国家普遍向“右”转，压缩政府提供的福利，但是这又进一步导致了贫富分化和民众的不满，福利国家因此陷入两难困境。除了财政的不可持续外，从满足福利需要的角度看福利国家的危机，吉登斯（2009）认为，后工业社会的全球化、信息化等特征使得福利需求的内容和结构产生根本性变化，形成于工业社会的福利模式已经不再适用，因此应该从根本上进行反思。这一时期出现的福利多元主义、投资型福利（埃斯平-安德森，2010；吉登斯，2000）、积极福利（吉登斯，2000）、发展型社会福利（米奇利，2009）等都包含了对这一问题的回应。从政策实践看，欧盟提出的“社会投资型国家”战略、世界卫生组织提出的“积极老龄化”政策框架等正是对上述积极社会政策理念的实践（详见表1）。

上述变迁如表1所示。

表1 西方国家的社会福利变迁

综上所言，在西方，从工业社会初期到成熟期，再到后工业社会时期，福利需要的内容和层次也经历着变化——从单纯的物质和经济需要向包括心理和社会需要在内的综合需要转变。从最基本的生活保障，转向维持一定水平的生活质量，最终追求幸福与自我发展。这些变化直接导向核心福利内容的变迁——从劳动保障到社会保障，再到社会服务。由于政府、市场、社会等福利提供主体的特点和作用不同，因此在不同的福利内容下，各自的地位不同——劳动保障以市场作为福利提供的主要方式，政府从属于市场。社会保障强调的是社会平等，因此政府居于主导性地位。但是在社会服务提供方面，政府和公立机构显然存在效率低下等劣势，而市场和社会则有各自优势。

尽管迄今为止，任何一个福利国家、任何一种福利理论都没有找到走出福利困境的有效方案，但是福利多元主义、投资型福利国家等理论流派也达成了高度一致的共识，那就是，适用于工业社会的“国家被动保障”模式已经不适合后工业社会的发展，单纯依靠国家无法满足福利需要，也无法实现福利体系的可持续发展，多元部门的合作是必然的。应该积极提升福利对象的能力，福利资源应该发挥“投资”作用。也就是说，在后工业社会的需求结构下，福利内容应该是“积极”的，福利的提供与参与应该是“多元”的。或者说，从理念和视角转换来看，积极社会政策在经济发展和社会发展的关系中找到了一个使二者相结合的支点（林闽钢，2016）。

从供需的角度理解福利国家的变迁可以看出，一个特定时期的经济社会环境决定了当时的福利需求和供给，进而形塑了特定的福利模式。而中国改革开放以来的情况亦可用上述福利供需的视角进行理解。

二、从供需的角度理解我国改革开放以来的社会福利变迁

福利国家过去一百多年的发展是一个循序渐进的缓慢过程，社会福利需要随着经济社会发展而变化，依次经历劳动保障、普惠式的国家保障、社会服务与能力建设。从我国的发展情况来看，福利模式也经历了较大变化，这些变化与发达国家相比既有共性也有个性。

改革开放以来，随着“单位”和“集体”的瓦解，原有的福利也就逐渐消解。在2000年以前，我国实行的是“以经济建设为中心”的战略，即经济发展自发带动社会发展，从而改善社会成员生活。一方面，由于传统福利制度的消解是一个过程，并不是在某个时间点迅速瓦解；另一方面，随着经济的迅速增长，社会各个阶层成员的收入都有明显提高，对于福利消解的主观感受并不强烈。这种情况持续到90年代中期，随着国有企业改革的全面展开，城市劳动者面临的市场风险加大，因此面对城市职工的失业保险、社会型养老保险、医疗保险逐步建立。但是农村的福利制度和面向全民的社会救助、社会服务等并没有发生实质性变化。①尽管“城市最低生活保障制度”从1994年开始实施，但在1994年到2002年之间发展有限。因此，这个时期可以被认为类似于发达国家的“劳动保障”阶段。

2002年以来，随着市场化改革的深入，由此带来的经济风险向各个领域渗透，最为显著的一个标志是，教育、医疗、住房被认为是已经威胁社会成员生存的新的“三座大山”，而单纯面向城市职工的“劳动保障”显然无法应对这种全民性的风险。与此同时，在经济学家看来，用于“改善民生”的财政支出被认为是扩大内需的有效手段（类似于凯恩斯主义指导下的福利国家实践）。因此，无论从社会成员的个体需求出发，还是从社会发展的整体需求出发，建立“普惠”式的社会保障都获得了较高的共识。随着“和谐社会”的提出，社会保障由针对城市职工扩大到农村居民和城市普通居民，民政部也在2006年前后提出了“适度普惠型社会福利”的概念，这意味着国家开始建设覆盖全民的社会福利体系。主要的制度标志是2002年最低生活保障实现城市全覆盖，随后农村最低生活保障制度开始推行，最低生活保障制度实现城乡全覆盖。2003年开始试点新型农村合作医疗，2006年开始试点城市居民医疗保险，2008年覆盖全民的医疗保障制度框架建立，2009年开始实施覆盖全部农村人口的农村养老保险。也就是说从2002年到2009年间，由政府承担主要筹资责任、覆盖全民的社会保障制度得到很大发展，尽管保障水平跟发达国家相比有很大差距，但是从性质上看，我国已经从“劳动保障”模式向“国家保障”模式发展。

伴随着社会保障和社会福利体系的完善，纵观过去十五年，尤其是最近十年，我们可以看到社会领域的一些新的变化趋势：

首先，随着我国老龄化程度的加剧，单纯的经济保障已经不足以满足人们的福利需要，而如何将资金转化为有效的服务，尤其是满足养老和医疗服务需求，才是福利体系的核心。因此，社会福利的关注点正在从经济保障向社会服务转变，医疗服务和养老服务等社会服务正在受到越来越多重视。

其次，对社会服务的需求和关注度的提高，又进一步与产业结构调整结合在一起。在过去十年间，服务业发展迅速，相应的，社会服务资源大幅增长。特别是过去几年都有重要文件强调引入社会资本发展医疗产业和养老产业，各类专业型社会组织得到很大发展，投入服务业的社会资本也在迅速上升。与此同时，政府也在社会服务领域承担越来越多的责任，既包括服务筹资，也包括通过公立机构直接提供服务，更包括对服务市场的监管。因此，“多元服务”的格局开始呈现。

最后，恰是因为对社会服务的重视，以及多元服务格局的出现，福利不再是一个被动保障的概念，而跟社会治理密切结合在一起。公共资源和社会福利资源如何分配，本身就是社会治理的核心问题之一。在多元服务的格局下，如何提高服务效率，监管服务市场，也是社会治理的重要内容。因此在很多地区，我们既看到各种服务规范和行业标准的出台，也看到将福利资源下沉到社区，推动社区自我管理和自我服务相结合的实践。

表2 改革开放以来我国的社会福利发展

上述几个趋势是密切联系在一起的，这里面虽然有政府推动的因素，更多的则是植根于中国当前经济社会环境的自发趋势。这些趋势在过去几年间已经清晰展现出来，很多情况跟十年前相比已经发生了很大变化，这背后隐含着福利理念的变化。

三、对我国福利模式的理论探讨

中国究竟采用什么样的社会福利模式，是最近几年中国社会政策研究界关注和讨论的一个重大议题。社会福利模式直接触及到经济发展成果的分享这一核心问题。中央在这个问题上的态度是相当明确的，那就是让全社会分享改革开放和经济发展的成果。

民政部早在2006年就提出，中国将推进社会福利由“补缺型”向“适度普惠型”转变，加快社会福利事业发展。关于“适度普惠型”福利模式的内涵，不同的学者从各个方面进行了解读。彭华民（2011）认为，社会福利有两对重要的理念类型：补缺型和制度型，选择型和普惠型。前者以社会福利的政府责任为划分原则，后者以社会福利提供方式为划分原则，中国社会福利不是简单地从“补缺型”转型到“普惠型”，因此她提出了“组合式普惠型社会福利”这一新概念，即以普惠型福利为主，选择型福利为辅，适度普惠。熊跃根（2010）主要从风险社会和我国现阶段的特点入手，认为在新形势下建立和发展适度普惠型社会福利体制, 可以从三个方面来思考重塑社会基础的问题: 第一, 建立和发展新型福利体制的责任共担的模式；第二, 通过风险管理确立国家、非营利部门与家庭的福利三角关系； 第三, 建立和发展新型社会契约下的公民权利保障机制。

景天魁在提出“底线公平”的福利观后，一直在持续发展和完善这一思路。景天魁和毕天云（2011）将社会福利背后的“社会公正”的价值观具体化为“底线公平”，他们认为，所谓“底线”是指社会成员基本需要中的“基础性需求”，主要包括解决温饱的需求(生存需求)、基础教育的需求(发展需求)和公共卫生和医疗保障的需求(健康需求)，“底线”划分了社会成员权利的一致性和差异性，所有公民在这条“底线”面前所具有的权利一致性就是“底线公平”。景天魁（2012）认为“底线公平”的福利模式具有四个特点和优势: 教育为基，劳动为本，服务为重，健康为要。它充分发挥中国优秀文化和社会结构优势，把发展性要素内置于福利模式之中，可以实现社会福利的内外平衡，为社会安全奠定基础，因此是适合我国国情的福利模式。

景天魁等（2011）还提出了“大福利”构想。所谓“大福利”就是覆盖范围更大、内容更丰富、主体更加多元、方式更加多样的福利制度，除了“小福利”的被动保障功能外，它具有更强的防范和抵御风险的功能。它可以具体化为“大就业”、“大教育”、“大保障”、“大服务”、“大金融”五大部分。景天魁认为（2010），“大福利”可以形成社会团结的广泛基础，有助于建立东方型福利模式，以此作为亚洲崛起的社会基础。

彭华民（2010）从西方的福利需要理论出发，认为中国在从国家重建、经济建设、“文化大革命”到改革开放阶段均以国家为本作为社会福利的目标定位，形成了补缺型社会福利。在中国转型到经济发展与社会发展并重的过程中，社会福利目标定位应该从国家为本转向“需要为本”。

钱宁和陈立周（2011）梳理了从吉登斯（Anthony Giddens）的“第三条道路”到米奇利（James Midgley）的“发展型社会政策”，再到谢诺登（Michael Sherraden）的“资产为本的社会政策”，认为20 世纪90 年代以来，国际社会政策研究的重要变化是“发展型社会政策”作为一种新的社会政策范式受到理论界和实务界的重视，引发社会政策研究的“范式革命”。这一新范式的主要贡献是将社会政策从一种社会再分配的手段发展成为一种社会投资，从而彻底改变了经济政策唱主角、社会政策当配角的传统观念，在价值理念、实施策略及社会目标三方面完成对传统社会政策的超越。

同样针对“第三条道路”等理论以及福利国家的改革实践，国内学者围绕“福利国家”和“福利社会”两个概念展开了讨论。林卡（2010）认为，福利社会可以理解为人们追求的一种理想的社会状态目标，从社会政策模式的角度讲，它将目标设定在如何提升市民社会组织的自我运作、自我依靠、自我保障能力上。林卡认为如果作为价值理念来倡导“福利社会”,从而形成一种关注福利事务、注重解决民生问题的意识导向和气氛，将有助于我们把以往追求经济成长的导向转向更为广泛的民生问题上。但如果作为政策模式，在缺乏国家或政府推动力的作用下，“福利社会”这一模式是很难有大的成效的。因此，作为政策模式，中国应慎用“福利社会”这一理念。而关信平（2010）认为“福利国家”和“福利社会”并不矛盾，后者是建构社会福利体系的目标和基础，它强调公民和社会组织的参与，但也并没有排斥国家的主体责任。前者强调国家在构建福利社会中的主导作用，是实现福利社会目标的重要方式。因此关信平提出了“新福利国家”的概念，以强调政府在社会福利发展中的责任，而它与传统的“福利国家”概念的区别在于更强调国家主导下的社会参与。韩克庆（2012）认为，“福利国家”与“福利社会”的概念大同小异，“福利社会”的概念更多强调在社会福利中国家、市场和社会的多元参与，而“福利国家”概念则更多强调国家的主体责任，强调应该建立一个“有活力的福利社会”。从三者的论述中可以看出，他们彼此之间并不矛盾，都认为“福利社会”是一种理想的社会状态，而这一目标的实现一定是以政府的支持甚至主导为基础的，否则很容易走向新自由主义市场国家的变体。

从上述学者对于我国福利理念的论述中可以看出，这些论述基本上可以划分为两条路径：一是在传统的主流领域强调普惠、公正以及对基本权利的维护；二是面对新的社会风险和社会需求，主张采取更加多元和积极的战略。这实际上反映的是我国处于迅速变迁的经济社会环境中的情况——我国过去三十多年经历的是福利国家近两百年经历的历程，在我国“社会保障”体系尚未健全的情况下，与西方国家目前类似的后工业化社会的需求亦凸显，目前的福利需求既有完善社会保障制度、提高社会保障水平在内的工业社会的需求，同时又有增加服务供给、提高服务效率等后工业社会的需求，因此我国的福利体系建设需要在这两方面同时努力。

四、总结：我国社会福利的发展方向

与西方的发展历程进行对比可以进一步发现，中国正在经历西方国家近两个世纪的福利发展历程，而这个历程给我们的应对时间却不到三十年。这是因为尽管我国各地情况差异很大，各地福利需要的具体内容会有很大不同，但是从全国范围来看，各地的经济社会发展背景有一些共性：一是计生政策的实施和人均寿命的提高使得所有地区都进入老龄化社会，且老龄化程度快速加深，这不仅使得养老和医疗保障的需求激增，对于服务的需求同样快速增加。因此面临如何提供符合需求的服务，以及如何同时节约资源的双重压力。这就要求多元角色参与服务，以提高服务效率。并且注重失能和疾病的预防，而不是单纯强调事后的治疗和保障；二是尽管各地的经济发展水平和产业结构不同，但都处于快速转型期，多个社会形态同时存在；三是面临共同的全球化和信息化背景，即或多或少都受到后工业化的影响。

由此可以判断，福利需要的复杂性是各地的共性。也就是说，尽管目前阶段我国的经济发展水平仍远低于发达国家，但是面临的老龄化、全球化、信息化、人口大规模流动等经济社会环境却是高度相似的，这就决定了单纯靠“国家保障”的完善并不足以满足社会需求。因此结合发达国家的福利理论和我国的现实情况，我国在目前完善“国家保障”制度框架的同时，也应该将重点转向“社会服务和能力建设”。

综合上述，对于我国福利模式的讨论可以发现，传统的对于社会福利的讨论聚焦于被动的保障，强调国家责任，主要关注社会公平和需要的满足这些传统的社会政策议题，比如景天魁的“底线公平”和彭华民对于普惠型社会福利的解读和“需求为本”的社会福利等，而“适度普惠型福利”也是在之前“补缺型”福利的背景下提出的。正如上文所述，这些属于“国家保障”范畴之内的社会保障制度在过去十年间已有很大发展，覆盖全民的社会保障制度框架已经初步建立。而针对过去十年来出现的趋势，学界的讨论也在“与时俱进”，越来越多的研究者结合国际社会的理论前沿和政策实践，将社会福利的内涵扩大。综合钱宁等的“发展型社会福利”、景天魁等的“大福利”构想、林卡的“福利社会”、关信平的“新福利国家”、熊跃根的“风险社会管理”等观点，我们可以发现，尽管这些分析的切入视角和分析逻辑不尽相同，但是已经在三个方面达成共识：一是福利不只是从属于经济政策的被动保障，还应该具备积极的防范风险的功能，同时也是积极的社会投资；二是福利不应只是国家责任，而应该是家庭、社会组织、居民、社会多方参与的，尤其应该强调福利对象的权利和主体性、能动性；三是尽管强调积极和多元，但是其前提是“政府主导”，即政府从过去被动保障者的角色变为支持者和监督者。