欧洁梅

摘 要：广东自贸区立足于粤港澳深度融合，行业协会的制度创新是助推广东自贸区深化改革的动力。现行体制和法律政策中广东自贸区行业协会建设存在诸多制度障碍。针对这些障碍，广东自贸区行业协会建设的制度创新重点在于探索保障行业协会发展的新途径，理顺广东自贸区行业协会与政府关系，促进粤港澳行业协会协同发展。

关键词：广东自贸区；行业协会；制度创新

中图分类号：F74

文献标识码：A

doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2017.16.024

十八届三中全会提出“发挥市场资源配置的决定性作用”为重点的全面深化改革中，行业协会在市场、政府及社会三方互动的体制机制建设中具有关键性的地位和作用。相较于其他试验区，广东自贸区毗邻港澳，具有互动发展的张力及多元化的区位优势。香港、澳门的行业协会发达，在促进社会发展、经济繁荣中扮演了重要角色。是以，为落实自贸区总体方案的目标，推动广东自贸区行业协会建设及制度创新应立足于深化粤港澳协同，以便更好地推进广东自贸区经济社会的发展。

1 行业协会制度创新的意义

按照《民法通则》的法人类型界分，行业协会属于社团法人，由民政部门主管。市场经济发展过程中，行业协会促进经济领域各类互益性活动，提供公共服务，参与社会治理，是维护市场秩序、构建行业秩序和重塑社会秩序的重要民商事主体。下面是加强广东自贸区行业协会建设和制度创新的主要意义。

1.1 加速粤港澳深度融合

港澳地区行业协会组织十分发达，如香港形成了以香港总商会等四大商会为代表而构筑起来的有序竞争的庞大商圈。澳门则形成以“中华总商会”为代表的高密度行业协会组织。发达的行业协会可以通过“权利分配方式的创新”来促进和保障市场经济的自由运行。因此广东自贸区推进投资、服务贸易、金融开放等领域的粤港澳深度合作需要同步培育和发展行业协会，以形成宽松、公平的市场环境。

1.2 承接政府部分职能

发达国家行业协会往往作为社会福利事务的第一载体。从行业协会相较于政府机构的比较优势来看，前者具有整合社会资源、集聚专业人才、机制灵活、反应迅速等不可替代的组织优势和制度优势，可成长为政府提供公共服务的重要平台。如香港潮州商会参与救济“温黛风灾”灾民、捐助西区福利会福利经费等扶危济困善举，在某种程度上弥补了政府社会福利制度的缺失，充当了社会稳定器，保障分配效率与社会公平并举。

1.3 提升自贸区社会治理能力

在港澳社會治理的框架中，行业协会已经成为与政府、企业并存的第三种力量，在维护市场秩序乃至维持社会正常运作的过程中发挥着重要的功能与作用。按照治理的理论与实践，这是区别于传统政府的新社会控制“范式”，如香港工业总会在香港工业及科技发展局、贸易发展局、劳工顾问委员会、职业训练局等多个重要政策咨询机构中派有代表，可以就各种影响香港工业的事项向政府提供意见，并推动了“香港管理专业协会”、“香港标准及检定有限公司”、“香港贸发局”等机构的成立。

2 广东自贸区行业协会创新发展的制度障碍

2.1 保障和激励立法缺失

近十年来全国行业协会发展迅猛，但以“野蛮生长”为主，行业协会发展的激励与约束机制始终不够明确。广东在行业协会立法方面制度创新走在全国前列。无论是1999年深圳市颁布的国内最早的《深圳经济特区行业协会条例》行业协会地方性法规，还是2006年广东省出台的《关于发挥行业协会商会作用的决定》及《广东省行业协会条例》，都是先行先试的制度贡献。然而进一步保障和激励的法规仍然滞后于自贸区发展的需要。由于《行业协会法》始终未能出台，致使其法律地位、财产关系、纠纷处理等缺乏制度保障。与行业协会密切相关的许多问题，如资金募集、志愿服务、社会保障职能定位等至今未得到解决；行业协会的公共性需要税法的激励，亦即税法的配合和支持，然而，向行业协会捐赠的税收问题，尽管财政部和国家税务总局多次发文，要求改革公益捐赠资格认定和税收优惠制度，但至今没有立法。

与此相比较，港澳对行业协会的规制呈现宽松的态势，相应的配套制度及激励机制更为完善。如澳门行业协会法律地位的取得遵循的是“自由结社原则”。与国内“营利法人”和“非营利法人”的两分法不同，澳门行业协会设立由民法在“社团法人”而不是“财团法人”中进行规定。按照《澳门民法典》规定，社团法人的设立无须由有权限机构事先审查及批准，只要符合法律规定，就可以成立。另外根据澳门相关法令，行业协会一旦具备资格成为行政公益法人，可以享受免除印花税、物业税、营业税等优惠。

2.2 约束机制立法薄弱

目前涉及行业协会规范条文中有关法律责任规定的内容并不多见。如《广东行业协会条例》仅对行业协会超越活动范围、违反财务规定的责任以及行业协会负责人违反诚信义务和忠实义务的法律责任进行了简要规定，但责任具体形式并不明确。如证券法对证券评级只有简略规定，现有对证券行业信用评级中评级机构职责的规定更为详尽地出现在证券业协会的自治行规中。换句话说，在多数情况下国家立法难以有针对性地对个别行业进行约束，在广东自贸区深化市场经济体制改革的背景下，行业协会自我约束与国家监管机制的结合是理论界与实务界争议的焦点。相较之下，澳门行业协会的治理模式可以被借鉴。如澳门对政府与市场的边界采用了更为宽松的做法，法律允许未经登记的社团即非法人社团的存在，行业组织哪怕没有登记亦可正常活动。合法与非法的边界由司法机关判定，而不是政府机关。换言之，行业协会只要在法律许可的范围内活动，政府不必特意监管；反之，如果协会行为超越了法律边界，与其他社会主体发生利益冲突，由法院——而不是政府——来判定其最终的合法性，及考虑是否需要对其行为予以约束。

2.3 粤港澳行业协会协同立法空白

在深化粤港澳合作的过程中，境外行业协会的法律地位问题尚无法律依据，因此，政府购买社会服务是否可以引入港澳行业协会参与等问题悬而未决；如何促进三地行业协会交流亦未见规范性指引，因此，三地合作模式主要依赖于行业协会自发创新。如香港工业总会有超过九成的会员在内地特别是珠江三角洲一带投资建厂，以此为基础，其牵头与中国国际贸易促进委员会、香港总商会等两地行业协会召开商会联席会议并签署协议，建立内地与香港行业协会组织间联席对话机制。在行业协会协调立法缺位的情况下，粤港澳行业协会的合作缺乏明確的衔接规则，只能通过行业协会沟通协调，花费高额的交易成本，其协作发展必然缓慢，难以满足广东自贸区建设的需要。

3 广东自贸区行业协会制度创新对策

广东自贸区从设立之初就强调“不是政策优惠的洼地，而是制度创新的高地”。按照诺斯等新制度经济学家的观点，通过制度创新解决在经济发展中资源稀缺矛盾发挥了决定性作用。制度是一种通过对权利义务明确界定，提供相对稳定、透明、开放、公平的规则体系，从而降低交易成本，使外部收益内部化，提高经济效率。针对广东自贸区行业协会建设存在的上述法律制度障碍，广东自贸区行业协会建设的制度创新重点在于以下几个方面：

3.1 探索保障广东自贸区行业协会发展的制度途径

按照市场经济改革指引，行业协会创新发展的基本思路是发挥市场作用，减少不必要的行政审批和行政干预，给行业协会更大的自治发展空间。基本要点在于：一方面要放宽行业协会设立的准入限制。比如，在有关行业协会的地方性法规中，可以参考国际惯例或港澳的实践设定行业协会的职责和功能，按照《民法总则（草案）》第三章对“营利法人与非营利法人”的分类标准，把行业协会归属非营利法人的范畴。另一方面，划分政府与行业协会的权力边界，保障行业协会独立的独立权利，尤其是独立财产权利；对纳入非营利法人范畴的行业协会，尤其是从事慈善、扶危济贫的行业协会，给予财政、税收上的支持，通过服务平台和资源共享平台建设，提供便利登记、优惠用地、信用信息共享等多项服务；同时明确行业协会的相应法律责任，形成权利——义务——责任完整的法律框架，培育行业协会自治自律发展。

3.2 理顺广东自贸区行业协会与政府关系

在确保行业协会主体独立性基础上，广东自贸区对行业协会与政府关系梳理的制度创新的核心是扩大政府与行业协会共治的范围，赋予其更多社会事务参与权和行业管理权。具体要点如下：（1）政府与运作规范、有公信力的行业协会合作，将行业标准、行业立项等交由行业协会负责，实现共治共享。如对于深港通的推出，除了政府监管部门的推动，离不开两地证券业协会的参与合作。（2）规范政府购买社会服务行为。政府将原来提供的公共产品通过招标或拍卖的方式转交给行业协会，政府再通过支付服务费方式进行购买，可以有效降低政府行政成本，提高社会福利。（3）加强行业自治降低社会治理成本。如政府倡导或授权行业协会自主制定行业行为规范，建立与维护行业信用体系，部分行业的公共专用设施可以由行业协会进行管理等。（4）反不正当竞争、反垄断、反倾销的调查与协调可由政府移转相关行业协会承担。行业协会可通过建立相应的预警机制、协调机制、惩处机制，对行业的竞争环境进行自我监管，自我调节和自我救济，以便更加快速便捷应对市场变化所带来的影响。当然也要防止行业协会滥用这项权利，成为实施反不正当竞争、反垄断和反倾销的对象。

3.3 促进粤港澳行业协会协同发展

在区域开放与合作的态势下，广东自贸区行业协会的制度创新不是地区性的，而必须立足于区域合作，以地区利益驱动为基础，通过政府间制度安排达成。具体包括：（1）成立自贸区、港澳一体化合作的由省工商联协助管理的制度性组织协调机构。该机构是行业组织的总协调机构，建立三地行业利益冲突管理机制。对各行业中可能产生的利益冲突进行识别、评估和管理，消除可能的制度障碍，清理相互冲突和矛盾的法律法规。对已存在利益冲突的行业活动进行调解，由该机构采取限制措施。其调解职能可以通过建立调解工作系统，受理并解决行业协会之间因准入、退出及运作过程中的产生的矛盾。（2）完善三地行业协会管理的内控机制，防范因人员流动或业务交集可能产生的利益冲突。避免行业协会大量涌入带来的竞争失序，也避免区域制度差异造成的摩擦及高额交易成本。（3）粤港澳应将行业协会的培育和发展纳入经济合作和社会发展规划，加强地方性行业协会法规的制定和监督。更广泛地开展多学科、多层次的策略研究，就区域与城市规划、产业政策、重大基础设施布局、市场体系、生态保护和资源开发等方面，提出发展动议，并通过合作出版刊物，举办区域性专题论坛等方式，动员非政府组织和企业组织代表和市民共同参与，增强区域的认同感。（4）粤港澳三地行业协会拟定指导性自律约束力的规则，条件成熟的情况下，制定有强制性自律约束力的自律规则，并可包含对违反自律规则行为可采取的自律惩戒措施规定，以此促进三地行业商事自治规则接轨，降低因制度差异造成的成本消耗，加快粤港澳市场化合作进程。

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