王涵+赵世杰

摘 要：随着我国经济增速的放缓，地方政府的债务问题逐渐受到各界的关注，2015年1月1日开始实施的新《预算法》对规范地方政府的债务管理行为起了重要的作用。基于新《预算法》实施后对地方政府债务管理的影响，阐述了地方政府债务的现状，分析了存在的问题，最后提出了相应的可规范地方政府债务管理的对策与建议。

关键词：新《预算法》；地方政府债务管理；地方政府债务

中图分类号：D9

文献标识码：A

doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2017.16.058

近来，国务院办公厅发布了《地方政府性债务风险应急处置预案》，作为新《预算法》的延伸，《预案》对地方政府债务风险应急处置进行了全面部署和系统安排。如我国将建立地方债务风险评级机制；中央政府对地方政府债务实行非救济原则等。财政部有关负责人表示，《预案》的发布是落实新《预算法》规定，进一步增强地方政府债务管理，也是防备财政金融风险的关键政策储备。这些文件一方面预防和控制了地方债务风险，指出了发展规则和方向。另一方面，也对地方政府如何结合国家债务新规定建立债务风险预防和控制机制提出了挑战。

1 地方政府债务现状

2013年之前，我国没有系统公布过全国的地方政府债务情况，因此，对我国地方债务数额没有统一的认识。2013年12月30日，国家审计署发布了《全国政府性债务审计结果》公告，对地方债务的数据统计才有了详尽的数据和可靠来源。我国地方政府债务约为17.8万亿元，从区域上来看，东部地区占比47.5%，占据地方债务总额的半壁江山，其中以江苏为首。从债务层级上来看，地方政府债务市级占比最大约44%，其次是县级，省级。除2013年详细的《全国政府性债务审计结果》外，根据财政部披露的数据显示，截至2015年末，我国地方政府债务约为16万亿元，如果以债务率（债务余额/综合财力）为衡量标准，2015年地方政府债务率为89.2%，低于国际通行的警戒标准。

虽然从总体上来看，中国地方债务总体风险可控，但仍有相关问题使人担忧，如局部地区存在风险；地方政府负债层级降低，管理松散，难度大；各地方政府负债类型差别大，难以统一管理等。地方政府负债问题，如果不引起重视并及时采取措施，可能对我国地方经济发展产生非常负面的影响。

2 新预算法对地方债务管理的影响

自2015年1月1日起，经过十多年的不断讨论和修订的新预算法开始生效。新预算法被称为“经济宪法”，必将对地方政府债务管理产生一定的影响。

2.1 对地方政府举债的影响

2016年5月全面实施“营改增”，地方政府主要收入的营业税被全部改为增值税，我国大量税收由中央政府控制，加剧了地方短期内的财政困难，由于省级以下的地方政府发债途径比较多，国家对其进行债务管理较困难，为避免省級及以下地方政府随意举债，在新预算法中对举债主体进行了限制，只允许省级政府统一进行发债。举债规模也需要经过全国人民代表大会或全国人大常委会批准，在规定的限额内，并及时纳入预算调整方案中。政府部门所列预算及资产负债表要及时向公众公开，以便接受各级人民代表大会，舆论媒体和普通民众的监督。若地方政府债务的相关负责人违反新《预算法》的规定，中央政府将依法论处。

2.2 新预算法对地方政府偿债的影响

以负债率为标准，地方政府债务情况和趋势如下。

从图中可以看出，东部地区负债率较低。西部地区偿债能力较弱，负债率较高。贵州负债率在2013年6月底，为67.45%，而到2015年底已上升到86.98%，远远超过国际上规定的负债率60%的“红线”。云南、宁夏等西部地区的负债率也位居前列。新预算法要求，举借的债务要有偿还计划和稳定偿还资金的来源。政府还应坚持开源节流与还债建设并行，逐步减少债务存量，严格控制债务新增，逐步降低偿债率和负债率。

2.3 新预算法对地方政府债务危机处理的影响

新预算法规定，地方政府必须建立债务风险预警评估系统和相应的应急响应机制。

而沿袭了新《预算法》精神的《预案》更进一步要求各级政府将与其他主体签署的关于财政资金支付的事项，纳入监测范围。如若政府债务风险事件发生，及时启动责任追究机制，对地方政府相关责任人进行行政问责和追究法律责任。

3 新预算法下地方政府债务治理存在的问题

现行的新《预算法》涉及预算披露，预算审议等多个方面，对地方政府进行债务管理提出了新挑战，地方政府在实施过程中与新《预算法》的规定有一定差距，其主要问题在于以下几点。

3.1 信息和数据不够透明

一个旨在推动各国政府预算公开的非政府组织——国际预算伙伴，发布的2012全球财政预算透明指数中，中国在满分100分的情况下以11分的得分位居第85位，远远低于平均水平。这充分说明我国信息和数据不够透明。虽然近年来，地方政府大力提高政府信息和数据的透明度，但，由于地方政府债务数据的特殊性和敏感性，债务数据和信息的透明度仍有一些限制。如只公布公共预算收支和基金预算收支的总体数据和部分主要税种的数据，不提及地方政府债务收支情况；相关决算表公布时间滞后；审计署发布的公告只有汇总数据，没有局部地区债务情况。这些不透明的信息和数据给各方分析和研究地方政府债务问题带来极大的不便，也不利于对地方政府债务加强管理。

3.2 地方政府债务预算管理存在不足

地方政府性债务预算管理涉及多个机构及部门，如财政部门、行政机构、预算管理机构以及社会公众。所进行的债务建设项目一般都具有建设周期长、影响大、涉及面广等特点，并且政府债务支出渠道多，既有国库办理的支出，也有商业银行办理的支出等，数据实行各自管理，无法进行及时的统一规划与管理。这些都充分说明，债务预算管理是一个复杂且繁琐的系统工程，它必须由多机构部门协同配合，需要更加完善的制度体系作为保障。而现如今，地方政府对债务预算管理存在着缺乏总体规划，规则松散的情况

3.3 推动PPP模式存在的问题

推动PPP模式的发展对于解决地方政府未来融资的问题具有重要意义。但存在一些需要注意的问题，如风险分配机制不完善；一些省份在编制方案时容易忽略风险防范措施的相关规定；对PPP项目，有的省份有规定但十分简单，缺乏详细的描述；参与PPP的社会资本目的是追求利润，而在政府债务严控的情况下，有些政府无法平衡利益与公共福利；还存在一些地方造假包装PPP项目的问题。

3.4 地方政府债券发行中市场化程度不够

近些年来，虽然一直强调地方政府债券发行市场化，但仍有地方政府利用其影响力和商业银行实现“场外协议”。原因主要是政府债券发行市场有“定价权”的是商业银行，而商业银行为了获得更好的商业环境，地方政府为了获得稳定的财务存款等，两者通常能够达成一个场外协议。

4 新预算法下地方政府债务治理对策

4.1 大数据助力财政透明

2004年广东省迈出“阳光财政”第一步，公开细化省政府预算；2005年上海徐汇区预算执行要进行网上评估，政府在一步步提高财政透明度。而随着云时代的到来，大数据将在财政透明的进程中担当重任。国务院于2015出台的《促进大数据发展行动纲要》中明确指出，要用“数据说话”。运用大数据不仅数据大，且多维，多源的优点，对每一个政府收入项目都会准确对应到具体的企业、组织或个人的支出项目。同樣，对每一个政府支出项目也都准确追寻到对应的企业、组织或个人的项目，排除一切干扰在保障国家机密的情况下克隆出一份透明的财政预决算报表。

当然，大数据的完美运行需要制度的配合，建立相应的约束评价机制，和政府问责追责机制，最重要的是社会监督机制，随着智能手机的普及，信息传播速度快而广，普通民众对政府的监督意识也越来越高，每一个民众都成了监督者。运用大数据之网将权利置于透明的玻璃箱内。

4.2 加强预算管理总体规划

新《预算法》要求各级政府编制预算收入与支出时，要以地方政府性债务管理和风险防范目标为导向，确立与经济，社会发展水平及国家财政政策相一致的地方政府性债务预算管理总目标。地方政府债务收入和支出应纳入国库管理，在国库建立专门账户计算地方政府债务还本付息支出，所有支出与还款必须通过国库办理，提高对地方政府债务收入和支出的总体监管，提高安全性，加强规范的管理。强化绩效管理与绩效评价，加大预算评审力度，加强财政支出项目与预算的对接，各个机构部门之间要加强交流，理顺关系，增进配合，落实预算管理的总体规划。

4.3 完善PPP模式，减轻地方政府融资压力

PPP模式是解决地方政府融资的好办法，但需要进一步完善。首先，要转变观念，不能不重视PPP模式，或简单地将PPP项目作为融资手段，在今后PPP模式为控制地方政府举债规模，同时又促进我国基础设施建设发展扮演着重要作用。其次，要完善法律法规和风险分配机制，做好社会资本的“合作者”和“监管者”的角色。第三，增强合同意识，不能流于形式的建立框架性条款，要根据实际情况进行条款制定。最后，建立专业化的工作机构，培养熟悉PPP模式专业人才。

4.4 规范地方政府债券发行，推动债券发行的市场化

配合财政专户的改革，将政府所有资金纳入国库管理，切断财政与商业银行之间的不良利益关系，减少场外因素对招投标价格和行为的影响。监管层强化信息披露，严格事后追责，从替市场把关，转变为让市场把关。实现债券发行实质上的市场化，而不简简单单是形式上的。

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