巩 固 陈 瑶

(浙江大学 光华法学院,浙江 杭州 310008)

以禁令制度弥补环境公益诉讼民事责任之不足
——美国经验的启示与借鉴

巩 固 陈 瑶

(浙江大学 光华法学院,浙江 杭州 310008)

我国环境民事公益诉讼责任制度存在名实不副、合法性欠缺、保障机制不足、执行责任乏力等问题，不利于诉讼追求的公益目的的最终实现。美国公民诉讼中的禁令制度类型丰富、范围广泛，内容灵活，便于操作，并有良好的监督机制和严格的执行责任保障，效果良好。我国应借鉴美国经验，在环境公益诉讼领域探索禁令制度，弥补现行制度之不足。

环境公益诉讼;民事责任;禁令;美国

自2015年新《环境保护法》及最高院配套司法解释生效以来，我国环境民事公益诉讼获得法律确认和规范指引，受案数量大幅攀升，成为近年环境法治领域的瞩目亮点之一。然而，案件的受理与审判都只是过程。环境民事公益诉讼追求的公益目的要想真正实现，离不开良好责任制度的保障。而在此方面，现行法对传统民事责任的简单模仿不适应环境案件的自身特征，在很大程度上降低了环境公益诉讼的实际价值和实践功能，需要变革与突破。对此，有必要借鉴美国公民诉讼中普遍适用的禁令制度加以补充、完善。对此，本文试析之。

一、我国环境民事公益诉讼责任现状及其不足

根据《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《解释》)第十八至二十一条之规定，我国环境民事公益诉讼中的法律责任形式与传统民事责任严格对应，具体如下图所示：

环境民事公益诉讼责任承担方式

续表

乍看起来，环境公益诉讼的责任形式与民事责任严格对应，有法有理，且根据环境案件内容特点有所创新，颇为完备，但细究之下，便会发现诸多问题：

(一)责任性质、内容与民事责任差异甚大，名不副实

首先，行为责任与财产责任混杂。在传统民事责任中，无论停止侵害、排除妨碍、消除危险，还是恢复原状，都是典型的行为责任，或者说“非财产”责任。而《解释》在这些责任名目下，都同时规定了具有财产内容的责任，虽符合环境案件的实际需要——如当事人不积极消除环境危险时，他人或相关部门为消除危险代为处置的费用当然有赔偿必要，但显然突破了传统民事责任的应有范畴，造成性质、内容和理解适用上的混乱。

其次，“停止侵害”突破“不作为”范畴。停止侵害是环境诉讼的首选责任方式。在传统民事责任中，“责令停止侵害，实际上是要求侵害人不实施某种侵害行为，即不作为”[1]。但环境公益诉讼中的停止侵害往往非简单的“不作为”即可做到，而必须要求被告积极作为。以笔者对2015年案件的实证分析为例，法院作出的有关“停止侵害”的具体内容就包括实现达标排放、拆除养殖设施、拆除栈道、采取遗址保护措施、采取“适当”措施保护濒危植物、重新规划地区等需要被告积极作为的方式[2]。有些判决甚至要求“重新进行环境影响评价，未经批复和环境保护设施未经验收，不得生产”*重庆市第二中级人民法院(2016)渝02民终772号民事判决。。

再次，“生态修复”与“恢复原状”纠缠不清。生态修复是环境司法之“恢复性”理念的重要体现，在环境公益诉讼中受到普遍适用。然而，生态修复具有诸多特性，不能简单等同于“恢复原状”[3]。传统民法中的“恢复原状”主要针对人身权、财产权等私人权益的救济，指使当事人双方之间的利益关系回复到物理状态下的原状，或者回复到价值层面上的原状[4]。其适用需要具备诸多条件，包括原物存在、具有可恢复性、具有经济性等[5]。而生态修复是针对具有公共性、共享性、生态性的环境公共利益的救济，在适用条件上也与恢复原状存在诸多差异：一是“生态环境”并非作为民事权利客体的特定的物；二是对生态环境的原有状态、是否有完全恢复性都是难以判断的，而且要恢复的范围不仅仅是将生态环境恢复到被侵害前的原有状态，还包括对因生态环境损害所导致的生态系统服务价值与功能丧失的恢复；三是对生态环境的修复是必须的，不会因具有不经济性就否定生态修复责任。事实上，在很多案件中，高额的生态修复费用正是许多环境公益诉讼借以“威慑”和惩罚被告，凸显公益诉讼之威力的关键。

最后，生态损害赔偿与传统损害赔偿也存在很大差异。《解释》第二十三条规定可要求被告“赔偿生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能损失”，“所谓服务功能损失，依据环境保护部制定的《环境损害鉴定评估推荐办法》，是指受损害的生态环境服务于人类或者服务于其他生态环境的功能损失，即环境使用价值的损失”[6]。而民事责任中的“赔偿损失”是指行为人因违反合同或侵权行为而给他人造成损害的，应以其财产赔偿受害人所受的损害[7]。二者存在本质差异。故赔偿损失在环境民事公益诉讼中能否适用及如何适用向来不无争议[8]。另外，根据《解释》第二十四条的规定，以弥补生态服务功能损失名义获得的赔偿“应当用于修复被损害的生态环境”，从而又与原本置于“恢复原状”之下的“生态修复”相重合。

以上种种差异，显示《解释》规定的环境责任方式与传统民事责任的对应只是表面上的，有“挂羊头卖狗肉”之嫌。这种名不副实，不仅在理论上产生逻辑矛盾，影响理论认识的科学性与统一性，而且也不利于对这些责任实践的指导和规范——譬如，传统的恢复原状相关原理和规则如何能够运用于指导生态修复？实践中只能由法官个人把握，留下过多裁量空间，从而导致了下文讨论的第二个问题——过度创新。

(二)创新履行方式性质不明，合法性欠缺

从保护对象上看，环境侵权具有私益、公益兼备的“二元性”[9]，传统民事责任对“环境侵权行为造成的传统损害外(民事侵权法调整范围之外)的公共环境利益损害救济则无能为力”[10]。从案件类型上看，环境公益诉讼案件情形复杂，涉及水、大气、海洋、土壤、植被破坏、濒危植物保护、文化遗产保护等不同领域，所要求法律救济的具体内容各异。为适应具体情形，实现对公益的充分救济，实践中法院往往不得不根据实际情况对责任履行方式进行变通创新，这也成为环境公益诉讼的一大亮点。

譬如，有法院提出的“异地修复”。2014年中华环保联合会诉无锡市蠡湖惠山景区管理委员会环境污染责任纠纷案中，由于植被损害地区已建设有其他建筑，无法“恢复原状”，故法院认可了被告提出的“异地补植”方案*参见江苏省无锡市滨湖区人民法院(2012)锡滨环民初字第0002号民事判决。。还有法院提出“劳役代偿”，除判决被告赔偿环境损害外，还判决其2年内提供总计960小时的环境公益劳动(每月至少6次，每次不低于6小时)，以弥补其环境损害赔偿金的不足部分*参见江苏省连云港市中级人民法院(2014)连环公民初字第00001号民事判决。。此外，还有设立“生态修复基地”[11]“环境公益诉讼林”[12]等。在引起广泛关注的“泰州1.6亿天价赔偿案”中，法院试图通过抵扣赔偿的方式引导和鼓励企业主动开展环保技术改造。“判决生效之日起1年内，如常隆等6家公司能够通过技术改造对副产酸进行循环利用，明显降低环境风险，且1年内没有因环境违法行为受到处罚的，其已支付的技术改造费用可以凭环保行政主管部门出具的企业环境守法情况证明、项目竣工环保验收意见和具有法定资质的中介机构出具的技术改造投入资金审计报告，向泰州市中级人民法院申请在延期支付的40%额度内抵扣”*参见江苏省高级人民法院(2014)苏环公民终字第00001号民事判决。。又如2014年重庆市绿色志愿者联合会诉湖北恩施自治州建始磺厂坪矿业有限责任公司水库污染民事公益诉讼案[13]，被告矿业公司未修改可行性研究报告并申请补充环评，违法生产并排放污水污染饮用水源，该案判决“创新民事责任承担方式，将停止侵害的具体履行方式进一步明确为重新申请环境影响评价，未经环境保护行政主管部门批复和环境保护设施未经验收的不得生产”。

对于这些责任“创新”，学界褒贬不一。肯定者认为“符合环境法预防为主、防治结合的原则和理念，考虑到了司法效果、社会效果与环境效果的统一，具有一定的积极意义，可视为对环境侵权责任履行的一种创新性探索，较好地体现了法官的司法智慧”[14]；“这种将诉讼请求予以具体化的原告主张方式和法院判决思路，是值得后续相应案例予以思考和借鉴的，其能够较好地实现司法权与行政权的衔接、配合，使判决更加具有可执行性”[15]。疑虑者则认为这种判决方式“显然突破了环境民事公益诉讼所规定的责任形式，清晰地体现了司法权的强化和扩张倾向”[16]。无论如何，这些既无明确规范加以约束，又无成熟理论可以指引的创新，不乏司法“任性”之忧，其合法性犹待加强。

另一方面，对于多数天然趋向保守的法官而言，与传统民事责任的差异更容易导致其对合理请求或必要措施的拒绝。因此，“当环境方面的损害没有波及特定受害人的具体权益时，以环境为对象的利益主张能否获得法院的接受与支持，处在一种极不确定的状态”[17]。譬如，在有“雾霾诉讼第一案”之称的2015年中华环保联合会诉德州晶华集团振华有限公司大气污染案中，法院认为被告“放水停产，停止使用原厂区”等即已实现“停止侵害”，而以“不属于环境民事公益诉讼司法解释规定的承担责任的方式中的任何一种”为由拒绝了原告有关“增设大气污染防治设施，经环境保护行政主管部门验收合格并投入使用后方可进行生产经营活动”的诉讼请求*参见山东省德州市中级人民法院(2015)德中环公民初字第1号民事判决。。

(三)保障机制不足

环境民事公益诉讼案件情形复杂，判决内容必须具体明确方才具有可操作性，否则极易落空。在当前环境民事公益诉讼框架下，救济方式主要是“停止侵害”或“恢复原状”。然而，如前所述，许多情形下环境案件的停止侵害并非仅消极不作为即可实现，对此，判决书中如果没有具体要求甚至详细操作方案，仅简单地要求“停止侵害”行为并无操作性。“恢复原状”也面临同样问题，并且更为复杂。“即使在某些案件中判决了恢复原状，由于未明确修复标准、修复手段等缘故，导致判决很难执行，达不到使生态回复到受损之前状态的目的。”[18]一些案件仅判决支付环境修复费用，而对具体修复内容、手段等却未涉及，判决虽作出，如何操作实施却不明确*参见广东省广州市中级人民法院(2016)粤01民初51号民事判决、山东省德州市中级人民法院(2015)德中环公民初字第1号民事判决、江苏省常州市中级人民法院(2014)常环公民初字第2号民事判决、泰州市中级人民法院(2014)泰中环公民初字第00001号民事判决。。

另一方面，对于内容复杂的环境责任方式，即使判决内容明确、具体也还不够，其还需要具体相应执行、监督机制的保障。如前面提到的“异地补植”“劳役代偿”等，需要法院对执行情况长期监督，必要时须根据实际情况对履行内容进行调整而要求建设污染处理设施、实现达标排放等，需要环境行政管理部门的监督和验收；要求采取遗址保护措施、采取“适当”措施保护濒危植物、重新规划地区的责任等，更离不开其他部门的认可和配合，甚至需要当地政府及相关部门的共同执行与监督。因此，环境民事公益诉讼并非“一判了之”，更需要明确执行主体，制定具体实施方案，并明确监督单位定期不定期监督。若无相应执行监督机制，将很难保证环境责任经一纸判决就得到有效落实。

(四)执行责任乏力

环境民事公益诉讼责任往往关乎生产经营而对被告关系重大，即使一些看似简单的要求，如停止污染或建设、停止超标排污等，也往往需要被告付出较高成本才能解决，被抵触或拖延的可能性很大。由此，强力的执行责任的保障对判决的实现具有重要意义，但此点在现行法中也不容乐观。

由于几乎未对执行责任做任何强化规定或特殊设计*《解释》第三十二条仅规定“发生法律效力的环境民事公益诉讼案件的裁判，需要采取强制执行措施的，应当移送执行”。，我国司法领域众所周知的“执行难”现象在环境公益诉讼领域并未得到扭转。缺乏强力责任的保障，消耗巨大司法资源所最终获得的裁判仍难免不成一纸空文。譬如，在昆明市中级人民法院审理的云南首例环境公益诉讼中，法院判决被告“三农”公司和羊甫公司立即停止对环境污染的侵害，两被告并不买账，在判决生效后仍然继续排污，法院也束手无策[19]。更有甚者，环境民事公益诉讼中的被告多数都是在起诉前就属“屡禁不止”、多次受到环保处罚而无悔改的“老赖”，而环境民事公益诉讼责任的具体要求很多与环保处罚在实质上是一致的，如最普遍的“停止超标排污”“实现达标排放”等[20]，这些内容，按照我国非诉执行相关规定，本来就是可以由作出处罚的行政机构直接申请法院强制执行的。如果环境公益诉讼只不过是把同样的内容从行政处罚书上机械复制到民事判决书中而在执行责任方面没有任何加强，则很难保证其不会获得与行政处罚同样的命运，也让人质疑通过公益诉讼重走一遍程序的价值和必要。

综合以上来看，责任制度的不足已成为当前我国环境公益诉讼领域的突出软肋，这一问题如不得到有效解决，将使得环境民事公益诉讼的实际价值和功能大打折扣，陷入“雷声大、雨点小”的尴尬状态，必须完善、加强。而对此，美国公民诉讼中的“禁令”制度颇为成功，可为我国制度完善提供参考。

二、美国环保禁令的成功经验与特色之处

美国环境公民诉讼中，禁令(injunction)和民事罚金(penalty)是最主要的两种责任方式，而禁令适用更为广泛，其原因在于：第一，民事罚金的运用在美国环境公益诉讼中受到了较大的限制，通常情形下普通民众提起的环境公益诉讼(Citizen Suit)不允许提出民事罚金的请求[21]，并且即使提起罚金请求，最后也是上缴国库，原告无法得到直接救济。第二，只有在污染者的“违法行为”可能被巨额金钱罚款“惩罚”的情况下，民事罚金才成立[22]。但“环境损害天然地几乎不能通过足够的金钱救济补偿，并且经常是永久或至少会持续很长时间，也就是说，不可弥补。如果原被告损害相当，那么利益衡量通常会为了保护环境而偏向禁令裁定”*Amoco,480 U.S.at 545,107 S.Ct.at 1404.。

禁令本是一种衡平救济方式，被称为衡平法的“铁臂”(strong arm)[23]，本是依法官自由裁量要求被告承担的责任方式。由于在环境领域的作用显著，逐渐被以法律形式固定，如《清洁空气法》*《清洁空气法》第7413条第2款规定：“署长应该在适当的情况下，向受影响污染源、主要排放设施，或者主要固定污染源的所有者或运营者，以及任何其他法人因违反排放许可或标准等行为提起民事诉讼，要求处以永久或暂时禁止令，或者要求为每天的违规行为判定并收取不多于25000美元的民事处罚，或两者兼有。”中华人民共和国全国人民代表大会环境与资源保护委员会：《世界环境法汇编·美国卷》，中国档案出版社2007年版，第920-922页。《清洁水法》*《清洁水法》第1319条第2款关于民事诉讼规定：“局长被授权可对其依本条第1款发布命令的违法情况，提起民事诉讼以寻求适当救济，包括永久禁止令、临时禁止令。”同上注，第486-487页。均规定了法定禁令，特别是美国环境法律体系中的公民诉讼条款均明确规定，法院有权对环境公民诉讼作出禁令裁判。禁令诉请可由公民或行政机关提起，但其内容和适用标准与原告是一般公民还是政府执行机构无关[24]。环保禁令以启动时间划分为预备禁令(Temporary Restraining Oder，简称TRO)、临时禁令(Preliminary Injunction)、永久禁令(Permanent Injunction)。预备禁令是在提起诉讼之前的紧急情况下为防止不能恢复原状的侵害而采取的救济手段*Hobson v.Pow,434 F.Supp.362,364 (N.D.Ala.1977)。临时禁令是在诉讼程序启动后判决前的紧急情况下作出的临时救济[25]。一般来说，若临时禁令得到维持，就具有了终局性，在法院判决后转化为永久禁令。永久禁令是“作为解决案件实体问题的裁判，禁止被告为一定行为或者命令被告为一定行为”[26]，在实际效果上已等同于独立责任。

禁令的广泛运用是美国公民诉讼的一大特色，从某种意义上说，公民诉讼就是禁令诉讼，而这也正是公民诉讼运行较为成功的重要原因。之所以如此，与禁令制度自身的特点和优势是分不开的，概括来看，主要有以下四点。

(一)类型丰富，可广泛适用

按命令的内容划分，环保禁令包括禁止性禁令、预防性禁令、纠正性禁令和替代性禁令。禁止性禁令是禁止被告继续从事对环境有害的行为或者经营活动；预防性禁令是阻止被告实施可能危害、污染环境的行为；纠正性禁令要求被告采取相应的措施以清除环境损害；替代性禁令是在损害已经无法避免并将持续下去时强制要求被告购买原告的权利以替代对被告颁布禁止性禁令[27]。由此，禁令既可以预防未来侵害，也可以修复已然损害，还可以是简单的禁止形式、积极作为的命令、禁止和要求组合的形式。

按责任对象划分，环保禁令既可针对违法企业，也可针对行政机关。对普通企业提起，如Tennessee Valley Authority v.Hill*Tenn.Valley Auth.v.Hill,437 U.S.153 (1978)(以下简称TVA案)是环保组织依据《濒危物种保护法》诉田纳西流域管理局要求永久禁止大坝建成以及禁止蓄水以保护濒危物种栖息地；对行政机关或政府提起，如Amoco Production Co.v.Village of Gambell*Amoco Prod.Co.v.Vill.of Gambell,480 U.S.531 (1987).(以下简称Amoco案)是阿拉斯加州土著居民根据《阿拉斯加州土地保护法》起诉要求禁止内务部出售石油和天然气资源，认为出售行为将影响他们在大陆架外缘狩猎捕鱼的原始权利。

在适用范围上，禁令可广泛运用于环境领域的各类具体情形，无论是污染还是野生动植物保护、资源开发利用等。如Weinberger v.Romero-Barcelo(以下简称Weinberger案)是环保组织根据《联邦水污染控制法》的公民诉讼条款对海军的未经许可排放污水行为提起诉讼要求禁令*Weinberger v.Romero-Barcelo,456 U.S.305 (1982).。而Winter v.Natural Res.Def.Council,Inc(以下简称Winter案)则是针对破坏生物栖息地等生态破坏行为提起的*Winter v.Natural Res.Def.Council,Inc.,555 U.S.7 (2008).。

(二)内容具体、明确，既严厉又灵活，便于操作

一项禁令必须包括具体的禁止或要求：“每一个适用禁令的命令，必须说明适用的原因；说明禁令的具体名称；详细描述细节——并不是指诉请或其他记录——而是禁止或要求做的行为。”相比其他僵化严苛的法庭判令，环保禁令特别之处在于，与其字面意思(“禁止”)传达的信息不同，禁令并不会全都要求立即关闭设备，如果中止生产并不会减轻环境损害*在O’Leary v.Moyer’s Landfill,Inc.案中，虽然垃圾填埋厂继续开工会违反《清洁水法》和《美国资源保护与回收法》，但法院并未要求立即停工，因为就算停工垃圾沥出物还是会产生。取而代之，法院要求垃圾填埋厂制定方案将垃圾沥出物控制在一定范围内。根据被告的建议，垃圾填埋厂继续开工是解决已造成的环境损害的唯一方法。，或者需要给被告额外的时间纠正违反行为*这些案件通常会涉及毒性很强的人工合成物二恶英、有致癌威胁的石棉等。如果给被告额外的时间修建处理装置设备，那相比立即停产毫无疑问将是另一番情况。，或者立即停止比继续生产会造成更大的环境损害，又或者不可能实现，甚至在所要求的救济远没有必要关闭的情况下，法院也可能拒绝适用会让被告破产的救济方式。

如McCarty v.Natural Carbonic Gas Company案*McCarty v.Natural Carbonic Gas Co.,189 N.Y.40(1907).，该案涉及一个排放二氧化硫的公司。在本案中，法庭的确认为不论被告遵守的成本有多高，禁止性救济是有正当理由的。但是，这个禁令并没有要求被告承担不合理义务，而是认为“这不是一个被告不侵害周围居民的权利就无法营业的案子，所有的损害都可以通过利用无烟煤而避免，正如同该工厂在相同地区从事相同业务的其他竞争对手所做的那样，或者也可能通过利用现代设备如烟雾处理机等设备加以解决；尽管无论哪种方式都会增加开支。然而，减低一点利润总好过强迫房屋所有者放弃自己的家园——尤其当他并不是‘迎向妨害’而是之前就住在那里”。又如Strobel v.Kerr Salt Company案*Strobel v.Kerr Salt Company，164 N.Y.303(1900).，本案涉及一条遭受制盐商严重污染的小溪。但是，本案的救济方式依旧不是一道让工厂关门的命令：“本庭要求被告在小溪的上游建立水库以备缺水之用，进而抵消因产盐所减少的水源。本庭还要求，在类似的情况下，被告要提高对盐水以及盐类物质泄漏的预防措施，正如其在案件进行中试图操作的那样，进而预防或者减少污染。”上述两个案例判决都是要求被告使用“最佳可得技术”(best available techniques,BAT)来解决问题，而不是关闭工厂。不过，在要求原告遵守法律规定已经没有意义的情况下，法院绝不会心慈手软*在Bicknell v.City of Boston案中，州法院要求关闭违反《清洁空气法》的焚烧炉，因为它已经不可能达到法律要求，排出物会造成环境损害，而且有其他可行的垃圾处理替代方案。。

此外，原告还可以诉请法院颁发禁令要求被告采取相应的措施对受损环境进行修复。例如被告抽取地下水或者采矿引起地表的下沉，原告通常对此类环境损害无能为力，由被告采取回填措施能够更好的恢复地表、防止地表的下沉，法院往往会颁布纠正性禁令，责令被告在一定的期限内采取相关行动来恢复已遭受损害的环境[28]。

(三)良好的监督机制

环保禁令普遍适用于需要对当事人进行持续引导监督的情形，环保禁令内容越具体，法院在监督过程中越容易判断是否违反禁令。此外，法院有很多信息渠道来发现是否违反禁令。法院还可以要求被禁止当事人持续记录并报告被禁止或要求行为的进展情况[29]。不过，禁令是一种很大程度上强行介入的救济方式，因为它需要法院持续监督违法者的行为，这对法院和违法者来说都是很大的负担*See City of Mesquite,455 U.S.,at 289,102 S.Ct.1070.。为解决监督负担问题，很多法院会指定监督者、接管者或者管理者来确定救济的细节，以保证禁令救济的完成。法院可以任命监督者来监督被禁止当事人的行为或者任命一个管理者接管，接管的情况一般是被告为过错方且没有物理、技术或经济上的障碍，被告屡教不改、行为严重并且坚决拒绝遵守规定。这种接管制度正好可以避免法院深陷需要持续监管的复杂的技术问题中[30]。

环保禁令可以修订或解除，“针对将来事件的持续禁令总是根据事件需要进行调整”*United States v.Swift & Co.,286 U.S.106,114 (1932).。可以进行修订或解除的功能很重要，当法院适用面向将来的禁令救济，对未来的发展趋势未知，但如果授予禁令，修订的可能性使得法院有宽泛的备选方案，法院根据需要选择不太详细或者非常详细的禁令：如果不够详细可以添加条款，反之可以减除条款。即使在禁令适用后，因为欺诈、错误、不公正等，法庭仍然保有修订禁令的管辖权*See Corbin v.Texaco,Inc.,690 F.2d 104,105 (6th Cir.1982);SeaLand Service,Inc.v.Int’l Longshoremen’s Ass’n,625 F.2d 38 (5th Cir.1980);Daubert v.Schmidt,498 F.Supp.1344,1346-47 (E.D.Wis.1980).。实际上，法院可以任何正当理由行使其衡平权力，来修正或撤销禁令。

(四)严格的执行责任

对违反所有类型禁令的行为，法院都可能适用“藐视法庭”处理，包括民事藐视(civil contempt)和刑事藐视(criminal contempt)。民事藐视的处罚是救济性的，是为了弥补损失；而刑事藐视的处罚是惩罚性的，是为了维护法庭权威。诚然，监禁处罚本身是具有救济性的，惩罚性处罚也不例外；而且许多民事藐视不仅要求缴纳罚金以弥补受害人，也可能将被告送进监狱。但是，民事藐视的监禁处罚是因为被告拒绝实施法庭命令所要求的特定行为，这些特定行为不管在实质上还是形式上都具有强制性特征。此时的监禁本意不在处罚，而是强制被告完成他拒绝完成的行为。此时被告站在“犯罪边缘”，除非他完成法庭命令所要求的特定行为。比如被告拒绝禁令所要求的修建环保设施，他就有可能犯罪，直到遵守法庭命令。这种情形下的监禁并不是为了维护法律权威，而是救济性的，旨在强迫被告完成为解决纠纷的法庭命令。如果被判监禁，那么“他手握自己监狱的钥匙”，只要完成他之前拒绝的行为，他将随时结束监禁并回归自由。另一方面，如果被告实施了禁止的行为，如禁令要求其停止排放废水废渣，而其仍继续排放，则违反的是已实施的事。监禁已不能弥补或者救济已实施的行为，并且损害赔偿也弥补不了因违反要求所造成的金钱损失。若被告被判一段时间的监禁，那他手里则不再握有自救的钥匙，他也不能通过承诺不再犯而缩短监禁期限。此时的监禁已不再是本身具有救济性的措施，而仅仅是对已实施的违法行为的惩罚[31]。

譬如，在American Rivers v.U.S.Army Corps of Engineers*274 F.Supp.2d 62.案中，法院认为藐视程序有三个阶段：(1)法庭发布命令要求当事人为或不为一定行为；(2)如果有违背这个命令的行为，法庭必须发布条件指令找到藐视法庭的当事人并警告将采取特定的处罚，除非藐视法庭当事人遵守了之前的“命令”，从而得以“洗罪”；(3)如果仍不遵守，法院将执行警告过的处罚。只有当当事人证明确实没有能力遵守法庭规则，法庭才能认定藐视法庭不成立。此案中，为了洗清自己藐视法庭的罪责，被告应该采取相应的行动遵照法院之前发布的禁令规定，也就是在一定日期前减少对密西西比河的废水排放；如果被告仍不遵守该禁令，法院将对其不遵守禁令的行为每日罚款50万美元，上缴法院；如果被告1个月后继续不遵守该禁令，法院会考虑施加更严厉的藐视法庭救济措施。

三、美国经验的启发与借鉴

(一)美国经验的启发

环境损害的间接性、长期性、复杂性，决定了环境民事公益诉讼责任方式非简单的“停止侵害”“恢复原状”所能承担。美国环保禁令给我们的基本启发是，应根据每个案件具体情况命令被告停止污染、破坏，拆除损害环境设施等具体行为，采取修建环保设施、重新规划等积极行动，并且明确需要达到的目标，如实现达标排放、经过监督组织验收等。在此过程中，被告要向法院或监督组织汇报行动情况，法院也可根据禁令实施进展对禁令内容进行调整，并有强制责任保障。因此，在美国环境执法行动中，尽管环保部门通常会先采取行政行动，根据法律的条款对违法者发布行政命令并要求违法者执行命令，但也会视情形选择司法程序。虽然民事诉讼一般需要花费更长时间和更多费用，但还是受到青睐，因为相对于行政法法官而言，地区法院的法官们可以选择的民事执行措施更为广泛，如要求执行详细具体内容的环保禁令，且在大多数情况下可以判处更重的处罚，以藐视法庭处罚违反禁令的行为[32]，从而比一般法律责任有更强的威慑力，可以确保得到良好实施。

(二)中国借鉴的必要性

前文已指出我国环境民事公益诉讼在法律责任方面存在的诸多问题。这些问题，不易通过现有制度的修补、完善得到解决。因为民事责任有其固有范围与边界，虽然部分内容经过扩大解释或者“调适”或可勉强适用于环境公益诉讼，如把“停止排污”或“达标排放”理解为“停止侵害”，但难以应对需要积极作为的复杂情形。从根本上说，民事责任主要是对在很大程度上可由当事人自决的私人利益的救济，而环境公益诉讼主要体现为需要借助公法和公权机关的公益救济，所涉主体关系也更为复杂，二者质的差异甚至冲突难以通过简单的条文修补得以解决。以作为环境诉讼之核心责任的修复为例，有学者指出，“环境修复是一个系统工程，一般在行政主导下进行，它可以贯穿于环境管制的整个过程，在环境保护机构的监督管理下，在环境技术机构的指导下，按照一定的标准和要求进行，进入司法程序的环境保护行为也需要符合这些要求，只是这一履行过程多了司法权和司法强制力的介入”[33]。

从公权主体进行环境管制的角度看，环保职能部门是采用统一“一刀切”的环境标准进行批量环境执法，并无针对个案的特殊管制方式，司法权和司法强制力的介入体现为：第一，针对不同领域的环境案件确定灵活的责任方式，将环境监管目标细化为个案中可操作可监管的强制履行要求。第二，对不履行司法判决的行为适用比行政处罚更严厉的惩罚，保障责任的落实。第三，在要求环境违法者履行环境责任的同时，督促环保职能部门履行环境监管职责。从环境民事公益诉讼司法程序的角度看，公权主体、公共机构的介入主要体现为：第一，具体责任履行方式带有“行政处理”特征，如要求达标排放、进行环境影响评价。第二，对履行情况的监督，司法机关毕竟不是环境保护的监督管理机构，没有环境监测、监督能力，缺乏环境专业人员和环保技术机构支撑。因而在环境民事公益诉讼案件中，应该有专门代表环境公共利益、行使环保职能机构的介入及监督。如镇江市生态环境公益保护协会诉唐长海环境污染侵权赔偿纠纷案，法院在判决中要求被告承担污染清理费用，并表示由环境保护局委托有资质的清理单位对污染的土壤进行无害化填埋处置，环境保护局应监督有关清理工作并将清理结果书面告知法院*江苏省镇江市中级人民法院(2015)镇民公初字第00002号民事判决。。这种涉及“司法—被告—行政”三方关系的责任方式在通常仅为两方关系的传统民事责任制度框架下能有多大突破，可想而知。

环境民事公益诉讼的诸多内容都是传统民事责任难以顾及的，与其在责任制度上修修补补、左支右绌，不如“另起炉灶”，针对环境公益诉讼的特点，单独开辟区别于私人利益的公共利益衡量机制和保护机制，以更好地融合环境案件的复杂多元、法官的积极能动、责任内容的具体明确和责任保障方式的特别严厉等内在要求。故而，有必要抛开传统民事责任，构建以司法命令为核心的相对独立的环保禁令制度。

(三)中国借鉴的可行性

1.国家环境政策支持。为从源头上扭转生态环境恶化趋势，建设美丽中国，实现中华民族的永续发展，党的十八大确立了包括生态文明建设在内的五位一体的总体发展思路，十八届三中全会、四中全会决定进一步强调要用严格的法律制度保护生态环境[34]。为适用责任明确、处罚严厉的环保禁令提供了政策支持。譬如，在具体责任方式上，相关政策文件也为环境民事公益诉讼创新能够有效实现“维护环境公共利益、修复生态环境”的责任方式提供了依据。最高人民法院2016年6月发布的《关于充分发挥审判职能作用为推进生态文明建设与绿色发展提供司法服务和保障的意见》明确提出要树立修复为主的现代环境资源司法理念。2016年7月发布的《中国环境资源审判》白皮书指出：“各级法院以尽可能将受到损害的生态环境修复到损害发生之前的状态和功能作为环境资源审判的最终目标，落实以生态环境修复为中心的损害救济制度，促使责任人积极履行生态环境修复义务。”*参见最高人民法院《中国环境资源审判》白皮书(2016年7月)。

2.实践中已有探索经验。环境民事公益诉讼实践中创新责任方式的出现表明以环保禁令作为环境公益诉讼责任方式是可行的，也是必须的。可以立法将这些创新责任履行方式的成功经验以环保禁令的形式加以固定，除要求具体详细的执行内容(如建造环保设施、修复方案)外，还有具体的监督计划(如监理方案、验收方案)等。最高院发布的环境公益诉讼典型案例也对执行监督予以了认可，如中华环保联合会诉江苏江阴长泾梁平生猪专业合作社等养殖污染民事公益诉讼案[35]，涉及畜禽养殖污染，在诉讼期间排污者就已停止污染行为，关键问题落到了生态修复上，法院委托专家出具了修复方案、监理方案，并委托环保部门进行验收，专家点评认为：“法院对案件的审判没有停留在判断是非和法益归属上，而是延伸到了执行的监督。该案的判决，不但判令被告负责修复环境，而且对修复过程中的监理、修复后的验收作出安排。因此可以说这是一份十分负责的判决，为今后此类环境公益诉讼案件的审判提供了范例。”[36]

在执行监督上，实践中也有较为成功的模式。如贵阳环保法庭执行*2012年《贵阳市中级人民法院环境保护审判庭、清镇市人民法院环境保护法庭环保司法诉前禁令试行办法》“八、环保司法诉前禁制令由人民法院环境保护法庭负责执行”。参见王立主编：《环保法庭案例选编(二)》，法律出版社2014年版，第213-214页。并对执行情况进行回访*贵阳环境保护法庭环保案件回访制度“案件执行情况回访”，刑事案件回访内容主要是附带民事判决部分或非刑罚处罚部分的执行情况，如判决植树的义务是否履行、成活率等；民事案件回访内容主要是判决义务是否履行，法院判决后是否对污染进行治理、整改，之后是否又产生新的污染，当事人双方是否又产生新的污染等；行政案件及行政非诉执行案件回访内容主要是相对人是否又有新的违法排污行为，行政机关是否对行政处罚程序进行有效改进等。参见王立主编：《环保法庭案例选编》，法律出版社2012年版，第237-238页。，或者委托行政机关监管或行政机关协助执行监督，因为公安机关、司法局、环境保护局等本身是负有环境保护监督职责的行政主体，可根据法院委托，对生态环境损害者实施的生态修复过程进行监督，对在修复过程中拒不履行修复责任、生态修复尚未达到相应的修复标准等行为，向法院提出监督意见，并定期汇报实施进展及具体情况*如2011年昆明市中级人民法院、昆明市公安局印发《公安机关协助人民法院执行环保禁止令的若干意见(试行)》第二条“环保禁止令由人民法院执行，公安机关负责协助”。参见王立主编：《环保法庭案例选编》，法律出版社2012年版，第301页。。

还有类似美国环保禁令接管人制度的第三方监管机制。“在生态修复性司法中引入第三方对生态环境损害者的修复行为进行监督，可以减轻司法机关在监督层面的压力，也能确保生态环境损害者的生态修复行为取得实效。”[37]如2014年贵州三家瓷砖生产企业违法排放污水、堆放生产垃圾，贵阳公众环境教育中心提起环境民事公益诉讼，“为了促使三被告能够按照治理方案进行整改，清镇市人民法院生态保护法庭通过引入第三方监督机制，即由原告、三被告及贵州省贵阳市生态文明基金会签订《环境保护第三方监督协议》，由第三方贵州省贵阳市生态文明基金会对三被告的整治情况进行为期一年的监督，为督促第三方能够监督到位，不流于形式，三被告支付的监督费用也暂时交由生态保护法庭保管，再视第三方的监督情况由生态保护法庭拨付监督费给第三方”[38]。

3.现实可行性。禁令制度虽然高效，但也有适用条件严苛的特点，一般在法定救济方式(特别是金钱赔偿)无法对损害进行弥补的情况下才可适用，不得轻易启用。此外，禁令内容灵活具体，履行过程需要司法机关和行政机关的共同作用，履行过程周期长，实施和监督的成本都较高，在我国司法资源总量有限的情况下，在一般领域普遍推广的现实可能性不大，而应在问题严重、实施必要性迫切，同时实施的总成本又较低，不会占用过多司法资源的领域率先探索。环境民事公益诉讼正好满足这两点要求。一方面，环境损害本来就是影响较大，危害广泛且不可逆，需要大力救济而传统责任形式无力应对，迫切需要创新责任的领域。另一方面，环境民事公益诉讼也仅限于损害社会公共利益的重大情形，案件数量总体有限，故制度运行总成本并不太高，正好可先行先试，作为日后向其他领域扩展的样本。尤其是，随着环境司法专门化的推进，我国目前已经建立了几百家环保法庭，拥有一批相对专业的环境法官，也为环保禁令制度的探索提供了必要的人力基础。

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[12]王雪玲.昆明东川区“环境公益诉讼林”落成[EB/OL].http://society.yunnan.cn/html/2016-10/08/content_4563987.htm，最后访问时间2017年3月24日。

[13][15]新华网.2017年3月7日最高院发布环境公益诉讼典型案例之四[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/legal/2017-03/07/c_129503217.htm,2017-03-07.

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[35][36]新华网.2017年3月7日最高院发布环境公益诉讼典型案例之五[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/legal/2017-03/07/c_129503217.htm,2017-03-07.

[38]王立.环保法庭案例选编(三)[M].北京：法律出版社，2016.85.

责任编辑：李嵩誉

Making up the Deficiencies of Civil Liabilities in Environmental Public Interest Litigation by Injunctions——Enlightenment and Reference of American Experience

Gong Gu Chen Yao

(GuanghuaLawSchool,ZhejiangUniversity,HangzhouZhejiang310008)

China’s environmental civil public interest litigation liability system is facing the problems of inconsistence with the name,lacking of legitimacy,lacking of security mechanisms,fatigue of the implementation of the responsibility,which are not conducive to the pursuit of the ultimate goal of public interest.Injunctions in citizen suits of the United States share the advantages of multiple types,wide variety,flexible content,easy operation,a good monitoring mechanism and strict penalty to protect implementation of the responsibility.It’s necessary for China to learn from the United States to explore the injunction system in the field of environmental public interests litigation to make up for the deficiencies of current system.

Environmental Public Interest Litigation; civil liabilities; injunction; the United States

2017-03-16

本文系国家“2011计划”司法文明协同创新中心研究成果，受中央高校基本科研业务费专项资金资助。

巩固，男，浙江大学光华法学院副教授，博士生导师，研究方向为：环境资源法；陈瑶，浙江大学光华法学院博士研究生。

D922.69

A

2095-3275(2017)04-0046-11