用法治“利刃”破解“蝇贪”难题

2017-07-04周新娥

生活文摘 2017年1期

周新娥

摘要：全面从严治党，不仅要把目光聚焦在党政机关、国企等领域，更要关注农村这个最易被忽视的领域。本文从村官贪腐形式、特点和原因入手，探索破解村官贪腐的关键在于用好法治“利刃”。加强普法教育，营造农村法治氛围；激活监督主体，打造全方位监督体；健全法律法规，扎牢制度监督之网；规范村务监督，严查违规违法案件。坚持用法治“利刃”破解“蝇贪”难题，巩固党的统治基础。

关键词：村官；蝇贪；法治；对策

“蝇贪”的主体不仅包括村党支部委员会、村民委会班子的全部成员，还包括村民小组长。他们是游离于国家行政干部体制之外的、不在编、不脱产的边缘化干部，不是公务人员，却行使部分行政管辖权。随着城镇化进程的不断推进，农村中的土地、矿产等资源价格大幅上涨，国家对“三农”的补贴力度也逐年加大，这使得村官权力急剧膨胀，成为滋生村官贪腐的温床，随之“蝇贪”问题日渐凸显。

一、村官贪腐形式及特点

案例一：9村官贪腐44万余元。2011年，某企业在浙江省天台县隔水江村建造沥青搅拌站，支付山林和土地租用款、打井费共计20余万元。时任村委会主任的江正岭对这笔钱动了歪脑筋，和原村支书江方洪、村委会原成员江正卫商量后，各自领了1万元。不久，企业再次支付了6万元道路沟渠补偿款。江正岭又起贪念，未把该笔款项入村账，而是组织村委会成员到饭店大吃大喝。饭桌上，江正岭说：“分钱这个事情不要讲出去，大家有福同享！”吃饱喝足后，这6万元补偿款也以“工作经费”的名义，被9人瓜分，每人分得6000多元。2012年，企业另外租用村民的土地和山林，支付了400多万元补偿款，时任村主任的江正岭更改了村民的租用面积，其中35万元被村委会成员占为己有。后经法院调查，9名村官“抱团”侵占集体资产累计达到44万余元。

案例二：5村官贪腐征地款近1300万元。海口市荣堂村钟某文（原村民小组组长）和钟某富（时任村民小组组长）、玉库村三名村干部（村民小组组长及副组长）和一名社会人员王某光将381.66亩土地征地补偿款1297.46万元占为己有，仅将29.14万元上交村集体。在贪污过程中，村干部通过伪造村民同意书、欺骗村民签字等手段，最终将征地补偿款收入自己囊中。

（一）村官贪腐形式

第一，“窝案”、“串案”是主要表现。如上文提到的隔水江村9名村官贪污44万余元、海口市5名村官贪污近1300万元，以及2013年中国之声《新闻纵横》报道的温州10名村官瓜分价值18亿元的316套安置房案，广州29名村官集体贪腐等，被媒体称为“碉堡式贪腐”。这些案例表明，村官“抱团”贪腐，抱着“有福同享”的心理互相“保护”，逃避法律的追究。

第二，“欺骗”、“投机”是主要方式。村官贪腐采取的主要手段是欺骗村民、乘虚而入。随着国家对“三农”问题的重视程度不断提高，各种惠农补贴、贫困补贴等名目众多，村官利用村民不懂国家政策、文化程度偏低、法律意识淡薄来欺骗村民。

第三，“土地”、“补贴”是主要领域。笔者所说的“土地”是指在城镇化过程中，村官以土地为载体贪污征地拆迁款、私自变卖集体土地等。“补贴”则是指村官截留、冒领国家对农民的各项补贴款，如粮食直补、扶贫资金等。去年查处的12起案件中，与土地、拆迁相关的有7起，其他案件则涉及安置房、贪污集体资金、国家农资补贴等领域。

（二）村官贪腐特点

第一，贪腐易发多发。目前，我国行政村数量超过69万个，而在当前查处的基层违法违纪案件中，村官占据了案件的70%以上，由村官腐败引发的群众信访已占信访的50%以上。中央巡视组在巡视中指出“乡村干部腐败问题凸显，‘蝇贪问题严重”。

第二，涉案金额较大。2013年至2014年8月，全国各地公开村官违纪违法案件共171起，其中涉案金额超过千万的案件就有12起，涉案总金额高达22亿元。

第三，涉及领域较广。随着农村经济的发展，一些“村官”利用手中的权力“发家致富”，不管是上天扑白蛾还是地下打机井，凡是涉及群众的钱财经手，都要雁过拔毛“薅一把”，涉及领域广泛。村官贪腐涉及的领域包括低保、粮食补贴、危房改造、救灾扶贫、村集体经济、收取好处费等。隔水江村9名村官从2011年开始就大肆贪腐，无论是给老百姓打井的钱、修河道的补偿金，还是村里土地山林承包款，都被其一一收入囊中。

二、村官贪腐产生的原因

（一）法治理念淡薄是根本

第一，村民依法维权意识淡薄。一是文化水平不高法治观念缺乏。根据2014年国家统计局发布的数据显示，1980年及以后出生的农民具有初中以下文化程度的占6.1%，初中占60.6%，高中占20.5%，大专及以上文化程度仅占12.8%。而在1980年以前出生的农民工中，初中以下文化程度占24.7%，初中占61.2%，高中占12.3%，大专及以上文化程度仅占1.8%。农民整体学历偏低，而且老一代农民文化水平更低。相应地，文化水平较低导致村民法治观念缺乏，依法维权意识淡薄。

二是传统的宗法家族观念浓厚。宗法家族观念萌芽于原始氏族时期，尽管严格意义上的宗法制度在西周末年已经开始瓦解，但这一观念对中华民族的影响是全方位的、持久的，并成为中华民族传统和社会心理的重要内容，根植于人们内心并潜移默化地影响着人们的行为。在农村，一方面村民依據家族利益选举村干部，导致选出的干部不能代表全体基层群众的利益；另一方面，村民对村官的监督缺失，大多数村民不会揭发检举本家族成员。

三是村民政治参与热情不高。市场经济下，部分村民存在政治“冷漠”倾向。大量村民长期外出务工，认为有没有村干部都一样生活，不愿参与村级管理，对于贿选、村官贪腐等问题态度冷漠。

第二，村官依法治理意识淡薄。一是普遍年龄偏高文化程度较低。在2014年某县村级党组织换届选举结果公示中显示，L镇有23个行政村，选出的23名党支部书记中年龄最大的60岁，最小的41岁，平均年龄为51.9岁，其中高中及以上文化程度7人，仅占30%。S镇有16个行政村，在选出的16名村党支部书记和34名委员中，平均年龄为50.6岁，具有高中以上文化程度的22人，仅占44%。村官年龄偏高，文化程度较低，依法治理意识淡薄，必然导致了违法违规现象的发生。

二是专业人才缺乏村级管理漏洞多。财务问题是最敏感的村务，但村会计基本没有专業财务知识，往往按照老经验、老办法来处理财务，造成村级账目混乱、财务公开流于形式等。这就为村官贪腐培育了肥沃的土壤。

第三，基层干部寻找“权力寻租”代言人。权力寻租是指握有公权者以权力为筹码谋求获取自身经济利益的一种非生产性活动的经济学术语。笔者所说的“权力寻租”主要指部分乡镇干部利用手中的权利，在村官中寻找代理人，借助国家惠农政策谋取私利，这就导致部分村官逐渐走上了“被贪腐”之路。

（二）《村民委员会组织法》不完善是基础

第一，村民委员会成员任期和离任审计不健全。在《村民委员会组织法》和我省颁布的实施办法中，规定“村民委员会成员的任期和离任经济责任审计，由县级人民政府农业部门、财政部门或者乡镇的人民政府负责组织”，这一规定存在主管部门不明确、多头管理、违法行为处置措施缺失等问题。

第二，村民委员会“届次”与“任次”界定模糊。《村民委员会组织法》规定，每届村委会任期三年。尽管法律上存在“届”和“任期”的文字表述，但是法律并没有进一步明确规定。这就出现了一个问题，当一届村民委员会班子被整体罢免以后，新产生的村民委员会班子到底是新一届村民委员会，还是同一届村民委员会的第二任就很难界定。一些别有用心的人借此钻法律的空子，阻挠省市的统一部署，拖延村民委员会换届选举，拖延交接村务、财务。

（三）村级管理不科学是关键。

第一，“一言堂”较突出。受家庭宗族观念影响，村两委负责人一般由村内德高望重之人担任。这就导致对村内大小事务的决策，如低保户的评选、慰问对象的确定等，往往由一两个人说了算，违背基层民主原则。例如，案例二中提到的高沙村村书记、村主任掌握着村扶贫建设项目的采购、扶贫款的发放、扶贫物资的购置、宅基地的审批、集体财产的处置等多项大权，村里的事务基本上都由二人说了算，最终就导致大部分村民对村级事务不了解、不关心，监督缺失。

第二，“三公开”不到位。“三公开”就是村务、党务、财务公开。根据《村民委员会组织法》规定，一般事项至少每季度公开一次，集体财务往来较多的，财务收支情况应当每月公布一次，涉及村民利益的重大事项应当随时公布。但在实际操作中，公开的随意性较强，公开内容不正确、公开不及时、虚假信息较多等问题突出。

（四）权利监督不健全是重点

对村官监督缺失，致使权利滥用，进而导致村官贪腐问题易发多发，笔者根据监督主体是否属于村集体成员将其分为外部监督和内部监督。

第一，外部监督太远。一是乡镇监督。村委会是自治组织，乡镇并不是一般意义上的“上级”，而乡镇往往需要村协助进行社会管理。目前，乡镇对村组织只能进行诸如税费收取、换届选举、计划生育等事务性工作的指导，而难以在集体资产处置等方面进行具体监督。二是纪委监督。来自纪委的“党内监督”也面临“难以落实”的困局。由于村官级别有限，级别高的纪检部门对村官腐败问题没有足够精力查处，而县级、乡镇纪检部门，查处村官贪腐基本是“民不举不查”，缺乏常规性监督。另外，由于部分村官不是党员，纪委监督也无法进行。

第二，内部监督太软。一是共同作案或身兼数职导致自我监督缺失。现在的村官腐败，多以“窝案”、“串案”为主，查处的村官贪腐案件大部分是村党支部书记、村委会主任、副主任、会计等集体作案。有的村官身兼数职，可谓集党务、管理权和财权于一身，有的村官把会计等职位安排成自家亲戚担任，导致“打白条”、“自批自支”现象泛滥。二是监委会成员监督能力较弱。县纪委或乡镇纪委对监委会的专业培训、常规性指导缺失，导致部分监委会成员不会监督、不敢监督，使监督流于形式。三是农村“熟人社会”的特点加剧了监督困境。面对村官贪腐，只要不涉及自己切身利益，村民不愿监督，担心得罪人或被打击报复。四是留守老人监督能力较弱。随着外出农民工的增多，农村青壮年劳动力大部分向外输出，留守老人文化水平低，民主观念缺失，也无精力参与党务村务管理，造成了民主监督的缺位。

三、破解村官贪腐的对策

破解“蝇贪”，关键在法治，重点在法治，基础仍然在法治。要用法治利刃砍掉村官贪腐的温床，用法治规范基层群众自治，保证自治制度健康运行，巩固党在农村的统治基础。

（一）加强普法教育，营造农村法治氛围

第一，依托“六五普法”、国家宪法日等载体重点面向村民开展普法教育。重点宣传《宪法》、《刑法》、《民法》、《村民委员会组织法》等法律中相关条文，并宣传村民守法用法的典型事迹，用法治思维替代宗法家族观念。

第二，在乡镇、村级干部培训中强化法律知识和廉政教育等内容。通过法治教育提高基层干部的法律素养和拒腐防变能力，引导其依法行政。

第三，加强业务培训。针对村官涉及的业务范围，由民政、纪检、组织、人社等相关部门制定制度化的业务培训计划，培养村官依法依规办事的能力。

（二）激活监督主体，打造全方位监督体

第一，激活外部监督。制定乡镇纪检部门指导村级监委会相关制度，充分发挥乡镇纪检部门和监委会的监督作用。借鉴中央巡视制度，制定县级纪检部门对乡镇、村的不定期巡视。检察院加强对村级管理的监督，主动行使检察权。

第二，激活内部监督。制定重大案件举报奖惩制度，激发群众自觉监督的积极性。利用热线电话、网络等载体拓宽监督渠道。建立村官互相监督制度，及时罢免违法违纪村官。

（三）健全法律法规，扎牢制度监督之网

第一，明确村官犯罪的管辖机关。针对村官的“三不管”问题，需完善相关法律条文，将非党员村官纳入职务犯罪主体范围内。针对村两委委员以及村民组长等主体，明确其职务以及经济犯罪的统一管辖机关，避免公安机关与检察机关互相推诿扯皮，提高案件办理效率。

第二，严格村务管理的相关法规。完善相关法规，明确村民委员会的“届次”与“任次”。制定切实可行的村官任期和离任审计制度，将任期内的常规性审查与离任时的重点审查相结合，建立长效审查机制。完善惠农补贴领取、征地款发放相关程序，堵塞制度漏洞。