李子伦　马君

摘要：本文以政府职能选择为研究对象，以新比较经济学为研究方法，通过对美国、日本、拉美地区的纵向和横向比较研究，探究产业结构升级中政府职能的选择范围。研究表明：（1）建立基础性经济制度是产业结构升级中政府职能选择的首要任务；（2）产业政策的制定应以充分尊重市场机制为基本原则；（3）合乎时宜的制定有针对性的政策体系是实施产业政策的重中之重。

關键词：产业结构升级；政府职能；国际比较；新比较经济学

文献标识码：A 文章编号：1002-2848-2017（03）-0086-09

一、引言

第二次世界大战结束后，世界各发展中国家开始了经济追赶的进程。虽然这些国家取得了显著的经济发展成果，其中13个国家或地区还维持了长达25年7%及以上的年均增长速度，但真正实现从中等收入国家迈入高收入国家行列的仅有6个国家或地区。诺斯（1990）认为，决定一个国家经济发展与经济增长的根本性因素在于经济制度。一国政府职能选择所构建的制度是导致不同国家经济发展水平差异的核心要素之一。本文计划采用新比较经济学研究方法对产业结构升级中的政府职能选择与经济绩效进行探讨。

新比较经济学是21世纪初期产生的，以比较分析不同国家或地区经济体制、制度根源以及相同制度在不同国家或地区经济绩效差异，其主要代表人物有James Angresano、R·C Masca Renhas、S·詹科夫等等。新比较经济学是在传统比较经济学面临发展瓶颈的背景下诞生的。传统比较经济学以比较二次世界大战后建立起来的以苏联为代表的社会主义制度和以美国、欧洲为代表的资本主义制度间的经济制度优劣为研究对象。虽然传统比较经济学对不同经济制度类型的国家进行了比较详细的描述和分析，但是正如艾登姆等人的观点：对经济体制好坏的评价需要建立在一系列评判标准之上，但这些标准中，有些一致，有些互斥。“在比较两种经济体制时，除非一个国家的全部标准上均高于对方，否则，不可能做出比较两种制度的任何尝试——如果不对不同的标准作适当的综合衡量的话。”因此，如果不同国家或地区在这些不同指标比较中可能存在差别，传统比较经济学就难以明确比较两种制度的优劣。即便能够通过研究不同标准在综合衡量体系中的权重高低，但权数的确定也缺乏统一的标准，困难重重。这一始终难以跨越的方法论障碍严重阻碍了传统比较经济学的深入发展。加之20世纪末期苏联社会主义阵营的解体使传统比较经济学完全丢失了研究方向。新比较经济学在传承传统比较经济学理念基础上，通过对多种不同经济体制进行差异化比较，就能更加完善地、科学地研究不同经济制度的运行轨迹。但相对而言，新比较经济学更加注重于对不同国家的不同市场经济制度进行分析，即在干预主义和自由主义之间的选择问题。在新比较经济学看来，各国经济制度的差异不在于社会主义和资本主义的区分，而在于市场和政治制度的不同安排。因此，新比较经学一举跨越了世界各国不同“主义”下市场经济体制和制度的界限，将研究聚焦于类似新制度经济学派的分析内容。从这一点看，该方法无疑在比较研究我国社会主义市场经济与世界各国市场经济中的政府职能时大有裨益。

本文选择长期保持世界第一大经济体地位的美国，从“东亚奇迹”到“失去的十年”的日本和发展几经曲折的拉美地区作为比较主体，主要从基本经济制度和产业政策两个方面来考量这三个国家和地区的政府职能。美国自建国以来经济发展较为连续，可整体看待；日本二战后经济发展历程最为瞩目，以产业政策为最大特色的日本模式也由此而出，我们可以以此为对日本的研究起点；拉美国家在20世纪初期真正登上世界历史舞台，政府经济职能的研究也应由此开始。

二、共同点的提出：一般性制度构建

——以美国为例

美国、日本和拉美地区在一般性制度构建方面具有同出一脉的特点。在这里我们重点以美国为例来加以考察。

（一）维护市场主体产权的独立与完整

美国政府一直以来都十分重视对产权的保护。美国宪法修正案第五条规定：“未经正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由和财产；非有恰当补偿，不得将私有财产充作公用。”宪法修正案第十四条第一款规定：“无论何州均不得制定或实施任何剥夺合众国公民的特权或豁免的法律；无论何州未经正当法律程序均不得剥夺任何人的生命、自由或财产；亦不得拒绝给予在其管辖下的任何人以同等的法律保护。”美国的法律对产权的保护与重视不仅仅体现在维护市场主体之间产权关系的平等与完整上，更体现在遏制公权以各种名义对私权无限制的侵害，后者往往是美国司法制度关注的重点。历史上著名的卢卡斯案即是一个典型的判例。本案当事人卢卡斯于1986年在美国南卡罗来纳州Palm岛购买了两块住宅用地作为不动产开发使用。但1988年该州制定了《沿海区域管理法》，将卢卡斯的不动产项目划入“保护区”。于是，卢卡斯向地方和联邦最高法院提起诉讼，理由是法律中土地利用限制即不给予补偿的财产征用，同时对南卡罗来纳州海岸委员提赔偿要求。联邦最高法院于1992年对卢卡斯案进行了宣判，10位全体大法官以7：2的绝对多数做出撤销原判、发回重审的最终判决。在面对甚至是以公共利益为由进行干涉的公权面前，私权的合法性和独立完整性仍旧得到足够的尊重，越是公权有自由裁量空间的法律条款，司法制度越给予足够的关注，确保公权行使的合理性。

（二）维护市场公平竞争

美国政府从19世纪末期即开始关注产业组织绩效问题，是世界上最早制定反垄断法律的国家之一。基础法律体系由《谢尔曼法》、《克莱顿法》、《联邦贸易委员会法》组成。《谢尔曼法》包含八个条款，有两方面含义：第一，对合同损害竞争的行为明令禁止；第二，对利用市场优势地位通过垄断手段损害竞争的行为明令禁止。《克莱顿法》是《谢尔曼法》的补充，该法规定并明确禁止了四种削弱竞争的垄断行为，即价格歧视、束缚性的契约、合并和连锁董事会。《联邦贸易委员会法》旨在依法管理和禁止各种不正当竞争行为，并专门成立独立于政府的反托拉斯执法机构——联邦贸易委员会。虽然在执行过程中美国反垄断力度先后经历了一次大战时期的松懈、罗斯福“新政”时期的加强，再到二战后从哈佛学派SCP分析范式下的严格到芝加哥学派的松绑，美国对垄断的敏感以及对公平竞争市场环境的追求却始终不变。endprint

（三）健全市场制度，维护市场秩序

首先，美国拥有完整的商品、服务和生产资料流通网。例如美国并没有户籍制度，美国法律规定公民可以自由迁移、移民。公民每迁徙到一个新的地方，就自动成为该地居民，自动拥有对该地对地方政府的管理权，同时自动享受当地的社会福利待遇。其次，在市场准入方面，美国拥有健全完备的企业管理法律体系，实现了对企业从诞生到消亡的全生命历程监管。再次，美国建立了包括食品卫生安全、互联网和金融等在内的多市场监管制度。以监管力度最强的期货市场为例。美国政府施行包括商品期货交易委员会、期货业协会、证券和交易所委员会、美联储及货币监管局等在内的多头监管体制，采用政府监管机构、期货行业自律组织和交易所自我监管的“三级管理”体系。

三、争论的焦点：产业政策

时至今日，虽然“产业政策”一词被广泛应用，但产业政策的内涵却始终没有形成定论。罗伯特·尾奇甚至直接从笼统角度看待产业政策，他认为产业政策指一套复杂的政策，涉及发展战略工业，保护出口，调整产业结构等，以适应当前或未来国内外经济形式的变化。日本经济学家下管家茂和河边淳认为：“产业政策是国家或政府为了实现某种经济和社会目的，以全产业为直接对象，通过对全产业的保护、扶植、调整和完善，积极或消极参与某个产业或企业的生产、营业、交易活动，以及直接或间接干预商品、服务、金融等市场形成和市场机制的政策总称。”小宫隆太郎等则认为：“产业政策是政府为改变产业间的资源分配和各种产业中私营企业的某种经营活动而采取的政策。”另外也可以从争力角度理解产业政策。如美国学者查莫斯·约翰逊说：“产业政策是政府为了取得在全球的竞争能力，打算在国内发展或限制各种产业的有关活动的概括。作为一个政策体系，产业政策是经济政策三角形的第三条边，它是对货币政策和财政政策的补充。”无论从何种角度理解产业政策，它的本质特征都是政府对市场经济有目的性的介入。

（一）从美国信息产业崛起看政府的优选产业政策

所谓优选产业指政府选取的支持其优先发展的产业。优选产业政策强调从结构化角度切入，选择在未来具有较深发展潜力和广阔发展前景的产业作为政府支持的对象。纵观美国经济发展和产业变迁史，美国并没有严格意义上的产业政策，即便是我们要研究的美国信息产业崛起过程，美国政府也并未做出经典意义上的产业发展战略规划，没有通过行政手段直接或间接对产业资源进行直接的调配。因此，我们在研究美国产业政策时，采取从更加宽泛的角度切入的方法来理解产业政策，将所有就某一产业有倾向和扶持意图的政策都看作产业政策的内容，故此处我们使用“优选产业政策”一词而非传统的“产业政策”来描述这一政府经济行为。

1993年2月克林顿总统发表政策声明《技术为经济增长服务：建设经济实力的新方针》，标志美国政府对产业的干预政策形成体系。这一干预政策的集中体现是克林顿政府为振兴信息产业所提出的“信息高速公路计划”（简称NII）。在这一计划中，克林顿为政府职能的定位制定了九项原则：（1）通过税收和法律促进对NII的民间投资；（2）利用财政政策推广“全民服务”的概念，保证所有用户能负担使用信息资源的成本；（3）加强政府研究计划与民企科研的合作，充分发挥政府资金“催化剂”作用，支持民企开发信息产业所需技术；（4）加强制度建设，保障知识产权；（5）保障网络安全；（6）协调各级政府及国际间合作；（7）制定统一标准；（8）提供利用政府信息机会，制定相应政府财政政策；（9）改进无线电频谱管理。可以看出，在促进信息产业发展中，美国政府职能表现出以下三点特征：一是政府职能不再局限于基础技术研发，而是深入技术研发全过程，积极干预应用技术的研究工作，通过政府财税政策的引导作用助推企业实现技术突破。二是政府不再仅注重产业技术政策，而是综合运用制度加政策的方针对从研发到生产再到销售市场的全产业过程进行干预，积极运用财政补贴扶持尚未成熟的市场。加强制度建设和市场监管，保证市场安全规范，完整统一。三是注重基础设施投入。由于信息高速公路计划本身是针对信息产业的基础设施建设，制定此计划本身就表明美国政府对产业发展中基础设施的重视。美国在20世纪90年代到21世纪头十年如雨后春笋一般成立的信息产业公司就是在“信息高速公路计划”成功搭建信息基础设施后出现的。除此之外，为了适应信息产业的发展，美国政府还制定了信息人才培养和引进战略。

（二）从“通产省奇迹”到“失去的十年”：对日本产业政策的反思

1.以通产省为核心的日本产业政策奇迹（1945-1973）

“产业政策”概念最早就是由日本提出，日本也是世界上最先将产业政策应用于经济实践的国家。在日本政府内部，通产省是制定和执行产业政策的部门。在相当长一段时间内，通产省都是日本最具影响力的政府部门，有“国民经济的导航机构”之称。查莫斯·约翰逊甚至直截了当的指出：“产业政策就是通产省所定的政策。”“从1935年到1995年，日本经济被政府统治的铁腕仅仅抓牢，但这一时期也是通产省所谓的‘黄金时代。”

通产省在1957年公布的《产业合理化白皮书》中从四个方面理解产业政策的目标：一是企业合理化；二是企业环境合理化；三是行业合理化；四是产业结构合理化。为了实现产业政策目标，通产省主要运用财税、货币等一系列政策工具，其中最有特色的是行政指导。行政指导强调政府为实现其政策目标对某一产业或企业强制性的干预。很多情况下政府行政指导都是临时性、口头性的而非根据某些特定法律，虽然仅仅是一種指导，但背后是惩罚性的措施作为权威依据。因此，行政指导成为通产省可以使用的最具威慑力的工具，也是日本产业政策区别于一般市场经济国家经济干预政策的主要特征之一。

战后初期日本政府选择了国家全面干预，实施了以“倾斜生产方式”为核心的产业复兴政策。该政策选取煤炭和钢铁两大行业为主要扶持对象，以建立“复兴金融公库”为途径通过资金支持、价格倾斜、对煤炭工业提供优先的物资倾斜等政策给予支持，希望通过对这两大产业的扶持带动各产业全面发展，实现经济整体复苏。“倾斜生产方式”政策推行以后也确实起到了积极的作用。从1947年到1950年，日本经济有三年保持8%以上增长率，其中有前两年还突破10%。但过于严重的政府计划干预造成财政支出剧增和通货膨胀重新抬头的负面效应。endprint

在面对严重的宏观经济问题，日本政府迅速调整战略，结束了“倾斜生产方式”，于1949年开始实施“道奇计划”。该计划全面废止政府的价格补贴制度和停止复兴金融公库的贷款。应该说，这一时期的产业政策以“集中生产方式”代替了“倾斜生产方式”，在选取的扶持产业中，政府不惜投入重金，不遗余力的加以扶持，促使技术大规模的引进。例如1953年到1958年间，日本五年电力投资计划为9698亿日元，其中增加了水力发电与火力发电产能513万千瓦，相当于过去的近70年间已有产能的一半。1957年，政府发表《经济白皮书》，在对战后十年经济发展历程的回顾时指出：“日本现在已不再是‘战后，我们所面临的是一个全新局面，我们即将告别由恢复而求发展的时代，未来将要靠实现现代化来支撑。”这是日本产业政策从复兴向振兴的转型的一个重要标志。实际上，在过去的十年中，日本经济实现了国民年均收入11%，工业生产22%，出口额46%的惊人增长速度。从1954年到1957年，日本还出现了长达31个月的经济持续增长的“神武景气”现象。

进入60年代以后，以藤之助（经济企划厅调查课长）为代表的“稳定成长派”认为，日本经济已经存在产能过剩，缺乏新投资机会，日本当前的任务应该是保持前一阶段的发展成果。以下村治（大藏省财务调查官）为代表的“高速成长派”认为日本经济仍可保持高速增长，日本仍处于具有巨大技术改造空间的“历史勃兴期”，各行各业都具有很高的投入产出比，日本未来经济一片光明。后来下村治的观点占据上风，受到池田内阁的赞许，并据此制定了著名的《国民收入倍增计划》。根据这一计划，日本通产省制定了影响范围广泛的新一轮产业政策。主要包括五大内容：（1）建立新产业体制，制定《特定产业临时振兴法》；（2）制定设备投资调整政策，控制企业投资规模，扭转投资过热趋势；（3）确立专业生产体制，实行共同化生产；（4）制定新的能源对策，支持石油工业，继续落实对煤炭工业的调整和援助；（5）扶持特定产业，增进对电子计算机产业的扶持力度。这一时期产业政策最大特色在于加强政府对企业和市场的干预控制力。虽然新产业政策导致政府与企业之间产生更多摩擦，公私矛盾加剧，但不可否认的是，这一时期同时也是日本经济大发展大繁荣时期。经济增长率长期高奏凯歌，不断涌现出1958年“岩户景气”（1958-1961年，历时42个月）、“奥林匹克景气”（1962-1964年）、“伊奖诺景气”（1965-1971年，持续57个月）等周期性经济繁荣景象。

2.九十年代“失去十年”的深层原因

20世纪90年代，日本在经历了战后长期持续的经济增长后突然陷入经济危机，被鼓吹大的泡沫在一夜之间灰飞烟灭，导致日本经济长期萧条，陷入“失去的十年”。对于日本来说，“失去的十年”是一次长期性的波及范围广泛而深刻的萧条。罗斯巴德认为，经济危机是一场对前期扭曲资源配置体系进行清算的过程，危机本身是经济恢复正轨的必然环节，也是实现恢复的必要调节机制。如果从这种新奥地利学派的经济周期理论来理解日本经济萧条，“失去的十年”无疑是对日本长期扭曲的资源配置体系的一次恢复性调整，而所恢复的所调整的无疑是之前80年代极度膨胀的经济泡沫。我们尝试从日本经济增长速率回落时期着手，以日本政府为应对该时期面临的各种问题所做出得产业政策调整为线索，通过对政策与经济发展效果之间联动性的分析，探索一种以供给为出发点的经济泡沫形成机制。

从1973年起，受石油危機的冲击，日本结束了二战后长达二十多年的高速增长期。日本战后经济成就很大一部分因素在于政府合乎时宜的选取并扶持了一批主导产业。在这种成功经验的激励下，日本政府于1970年公布了《70年代的通商产业政策》，提出重点扶持产业从资本密集型向知识密集型的转变要求。在随后1975年和1980年相继提出的《通商产业政策》中，日本政府逐步确立了发展尖端技术产业的政策体系。这一政策目标的确立决定了日本之后十年的经济辉煌，但也许正是90年代十年衰退的根源。其中最具代表性的例子是日本半导体产业从崛起到衰落的历史。

半导体工业于20世纪50年代在美国率先发展为独立产业。虽然日本对半导体产业关注较早，但整个50年代和60年代半导体产业一直没能成为通产省重点扶持的对象，据统计，直到60年代初，日本半导体市场70%以上还是外国产品。1971年，日本出台《特定电子工业及特定机械工业振兴临时措施法》标志日本半导体产业政策的真正形成。具体措施有四方面：

一是大规模的财政金融扶持政策。据统计，从1971年到1990年日本有关半导体产业的政府补助金高达3111.6亿日元，财政投资及贷款6695亿日元。另外政府还制定了系列税收优惠政策。例如“电子计算机减征固定资产税制度”、“电子计算机特别折旧制度”、“通用软件开发准备金制度”等。二是政府主导下的官民合作开发体制。早在1962年，通产省便牵头并援助3.5亿日元，会同日本电气等3家公司设立“FONTAC”项目，即以开发大型计算机为目的的“电子计算机技术研究组合”。三是集团化产业组织政策。在通产省强力干预下，日本半导体产业组织结构以集团化为发展导向。1962年开始日本就成立了由六家公司合并组成的日本电子计算机股份公司（JECC），1971年，通产省将电子计算机企业重新分割为三个新的集团，富士通更改为日立、日本电气更改为东芝、三菱等。四是严厉的市场保护政策。日本政府明文规定各级政府、国企、大学等机构在采购计算机时，必须优先采用国产机型，同时限制私营企业对进口机的使用。通产省强迫外国潜在进入者将先进技术以许可证或专有技术形式转让予日本企业，并要求外国企业向所有对某一技术感兴趣的日企办理经营许可，以分许可协议形式将技术扩散到日本半导体企业中。日本政府还建立严格的准入审批制度，禁止外资独立建立企业和外国厂商拥有多数控制权的合资企业申请。

总体而言，这一时期日本制定的半导体产业政策效果十分明显。到1988年，日本芯片产值占全球芯片业比重高达67%，长达七年维持世界第一，高峰时期雇佣员工达19万名，创造附加值高达2.8万亿日元。1989年，世界半导体公司排名中，日本电气、东芝和日立三家日资企业高居前三名，排名前20的半导体企业中，日本公司占据10个席位。1990年，有六家日本企业跻身全球前十大半导体厂商，这一纪录至今尚未被其他国家和地区超越。然而，好景不长，日本半导体产业在经历了巨大辉煌后盛极而衰。从90年代中期开始，日本半导体产业出现拐点，并一路滑坡难以遏制。是何原因导致日本半导体产业的大溃败？我们可以认为，日本半导体产业衰落是由日本企业对产业未来发展规律出现集体性误判所致，而这一问题源自日本长期奉行的产业政策。具体来说如下：endprint

首先，产业政策对技术研发过度干预。日本产业政策不仅支持基础技术研发，还广泛影响各种应用技术的研究。日本政府为支持半导体产业发展不惜投入重金，在通产省主导下成立各种研发合作平台。这一体制对研发过程特别是应用技术战略制定过程的过度干预导致企业在技术决策方面丧失自主权。即便日本政府并没有采取强制行为，但诱导性资金补助等扶持政策足以影响企业行为，造成国内企业出现一致性研发决策现象。整齐划一的选择必然增加产业发展的国家风险，在产业技术政策制定正确的情况下，产业可以实现发展，若政策稍有失误，全国范围内的企业将作出类似的错误判断，就可能导致产业的整体性衰败。

其次，产业政策对矛盾困境错误认识。在面对90年代日本半导体产业的发展困境时，通产省并没能准确意识到正在崛起的亚太国家和地区对日本既有半导体竞争优势的威胁，并没能从根本上理解这种威胁是一种经济发展的客观规律，日本只能跨越而非阻止。恰恰相反，通产省将政策重点锁定为提高产业集中度的企业联合生产政策，以期通过做大企业集团而做强企业。进入21世纪，在通产省的干预下，东芝和富士通，日立和三菱，索尼和东芝等分分组成合作组织。但是由于企业之间的相互不信任，多个合作最终难以成型。即便部分项目成型，但做大企业集团并没能提高日企竞争力，韩国、中国大陆和台湾地区廉价的劳动力成本竞争优势始终是日本在产业链制造环节难以逾越的屏障。

再次，长期形成的计划型产业发展体制。自二战以来通产省在产业结构升级和经济增長中即扮演了关键角色，石油危机前的成功经济发展经验进一步巩固了以通产省为核心的政府主导型产业升级模式，而80年代日本半导体产业的巨大成就则使这种计划型产业发展体制深嵌于日本经济的脊髓中。在面对后期遇到的一系列困难时，强大的路径依赖效应使日本上下从政府到企业从决策层到老百姓无一例外的选择了以固有体制解决一切问题的思路。殊不知正是这种固有体制所导致的企业对市场需求信息捕捉能力的丧失才是造成衰退的根本原因。例如前文已经表明，日本并非技术弱国，在许多领域始终保持领先地位，日本与美国相比最大的劣势是缺乏具有高附加值高利润的领先商业技术，而造成这一问题的根源在于日本企业与美国企业相比对市场反应的滞后。

（三）从拉美国家产业结构倒退看政府的失败——结构主义向新自由主义过渡时期

1.过渡时期的产业结构倒退现象

国际贸易理论表明，在市场机制作用下，一国产业结构会依照动态要素比较优势的换挡实现产业结构升级。然而在人为干预的情况下，一国产业结构也有可能出现由高级化向原始状态退化的怪现象。拉美国家在上世纪80年代由结构主义向新自南主义转换时期的产业结构变化即呈现出这样一种倒退的过程。据统计，1969年拉美地区三产业占GDP比重为：15.7%；40.2%；44.1%，而到1990年，拉美地区三次产业占GDP比重变为：6%；31%；63%。这一变化中最明显的是二次产业占比下降和三次产业占比增加。依照产业结构变迁理论，这种变化在统计学意义上尚属合理。但从拉美80年代真实的经济形势来看，这一数据所体现的变化在现实中并非正常意义上的产业跃迁，而是二次产业大幅衰退的过程，生产要素并非从二次到三次产业的合理转移，而是前期发展的二次产业出现大淘汰的过程。最集中的体现即是整个80年代拉美地区经济增长率仅为1.2%。拉美诸国经历的并非“后工业化时代”，恰恰相反而是陷入了“去工业化”的困境中。虽然三次产业在上升趋势中，但“第三产业化”的内部结构异常分化，具体表现就是非正规就业的急剧膨胀。产业结构并非实现升级，而是陷入深层次调整期。理论与实践一再表明，任何一次调整都是对前期被扭曲的经济结构所做的一次治疗，是将不合理的经济结构依照市场需求偏好曲线进行重组的过程。拉美产业结构调整期跨时如此之长足以证明之前产业结构被扭曲之深，而这一扭曲过程要追朔到30年代结构主义兴起时期。

2.结构主义时代的产业结构升级与政府职能

结构主义以进口替代工业化为发展模式，以普雷维什的结构主义模型为理论基础，以期通过政府对市场机制的干预实现产业结构的跨越式升级，跳出以初级产品出口为特征的低水平发展困境。结构主义时期政府职能主要体现在以下三个方面：

一是施行贸易保护主义政策，维护国内市场，扶持本国幼稚产业发展。例如巴西瓦加斯政府为保护国内消费品工业于1931年颁布法令，规定所有被认为是生产过剩部门的进口设备全部被命令禁止，并且将进口税率升高为商品原有价值的20%之多，先后颁布两项法令法规：一是命令停止生产产能过剩工业企业机械设备。二是在三年内禁止技术装置、机械设备的进口贸易。另外，瓦加斯政府还进一步提升进口工业品价格。同时，瓦加斯政府还取缔了州际关税壁垒，规定各州抽取的出境税不得超过10%，统一国内市场，促进全国资源流通。

二是大力发展国有企业，加强政府直接干预，推行产权国有化。巴西瓦加斯政府于1934年颁布的新宪法中明确表示：水利、林木、矿产等自然资源全部归国家所有；政府对军事物资掌有绝对控制权，有权对银行和金融保险业务进行监管，有权颁布国有化法令将许多规模巨大的外资企业和民营企业收归国有。除此之外，国家还强有力地控制了铀矿、煤炭、运输等核心部门。

三是限制外商直接投资，严控利润回流，确保资本为本国经济服务。在结构主义兴起初期，巴西政府曾禁止外商直接投资，进口替代战略所需引进的技术、材料等都需外汇购买，这种情况下，创汇部门起到关键作用。1945年前，瓦加斯政府主要是把以咖啡为代表的农产品出口收入作为外汇来源。

这种以政府干预，内向经济为主要特征的发展模式从一开始即将拉美各国引入歧途，进口替代战略至少存在以下几点缺陷：

一是封闭政策限制竞争，导致企业缺乏自主创新动力。贸易保护主义的本意是降低国外企业对国内企业的冲击，保护本民族幼稚产业快速发展，但保护的同时也降低了市场竞争度。进口替代战略的初衷是通过技术引进再创造实现本国产业的技术提升。但缺乏竞争的市场环境导致拉美企业普遍存在对技术引进的依赖惯性，缺乏自主创新动力，长此以往，形成拉美国家对西方先进经济体的依附性。endprint

二是政府过度干预，压制市场活力。拉美国家虽然允许外资引入，但对外资始终加以管控。政府成立庞大宏观职能部门对各种行业的准人强加限制，对企业微观行为加以干预。特别对经济发展具有重要影响，起基础性、决定性作用的产业多以国有产权为主，这进一步导致政府对国民经济命脉和重要领域的直接控制。无处不在的政府干预必然压制市场主体的活力，限制多元化的市场行为。

三是跨越式发展思路忽视本国比较优势，增加失业率，酿成粮食危机。拉美国家出口创汇的主要支柱是农业，但跨越式发展思路导致农业长期得不到重视，引进技术匮乏，生产率低下。加之农产品多用于出口，导致国内粮食不足。另外，拉美国家以劳动就业率低的重工业为扶持对象使原本富足的劳动力资源得不到利用，导致国内失业率居高不下，贫富差距持续扩大，造成严重的社会危机。

四是内向战略市场狭小，企业盈利能力受限。进口替代模式的原则之一是以满足国内市场为主。过于狭小的市场限制企业发展规模和盈利水平，这必然造成经济增长的瓶颈期，导致一国难以实现财富的超量累计和国民收入水平的大幅提升。在产业结构高级化阶段，大部分进口技术价格昂贵，企业研发需耗巨资，这一切都要求企业在前期已形成足够规模，具有足够盈利能力。内向战略和市场过小已经成为进口替代模式无法调和的矛盾。

3.过渡时期后的国家间分化

虽然80年代拉美地区几乎各国都为前期的发展模式付出沉重的代价，产业结構皆出现了不同程度的倒退，但进入90年代，拉美国家却表现出截然不同的经济复苏态势。有些国家经济结构在短期内得到快速调整，经济发展很快进入快车道。但有些国家虽然施行新自由主义政策二十余年，但经济增长仍旧乏力，国家还深陷衰退中苦苦挣扎。

阿根廷是拉美地区最先施行新自由主义经济政策的国家之一。上世纪90年代，阿根廷在前期自由化政策基础上采取了市场开放、引入外资、变卖国有资产等一系列措施。在这些有利举措的支持下，阿根廷很快走出了80年代的“滞胀经济”，经济增长取得显著成果。这一时期，阿根廷已成为拉美发展最快的经济体之一，成为实行新自由主义经济政策的“标杆”国家。可惜的是，过度开放的经济环境下，阿根廷并没能提供有效而完备的政府职能对市场体制机制进行维护与完善，加之宏观经济管理出现失误，阿根廷在20世纪末的金融危机中身陷囹圄。

智利与阿根廷同为最早施行新自由主义经济改革的国家，在90年代初期，智利也成功摆脱80年代的经济萧条，实现高速增长，但与阿根廷不同的是，智利矢志不渝的致力于政府职能改革，以构建良好的政府与市场间关系为目标，在政府内部、医疗、教育、社会服务等领域都建立一套行之有效的制度，最终使智利成功避免了90年代拉美金融危机所带来的冲击，使经济持续实现了增长。2011年，智利人均国民收入达到12280美元，跻身高等收入国家行例。现如今，智利已是拉美地区经济发展最为成功的国家。

（四）产业政策的比较与分析

1.美国成功的原因

相比于日本和拉美地区，美国并没有真正意义上的产业政策。换句话说，美国的产业政策都是以充分尊重市场规律，尽可能发挥市场机制配置资源的作用为原则的。成功的发展结果让我们可以相信，政府即便在支持某一优势产业发展中也应尊重市场规律，维护市场机制，减少直接干预，制定间接性、引导性干预措施。

2.日本的产业政策悖论

相比于美国，日本拥有最精密的产业政策体系，相比于拉美，日本的产业政策曾经更加行之有效。日本战后经济的恢复、发展直至繁荣都离不开政府产业政策的有效制定。但无法否认的是，“失去的十年”同样绕不开产业政策的影响。

首先，产业政策在以知识引进为特征的经济起飞时期有可能富有效率。在经济起步阶段，政府往往处于强势地位，不管是人力物力财力较之本国社会私有生产组织形式都具有绝对优势，政府有责任也有能力充当起有效信息引进和优势产业创建的主体。日本战后经济恢复期和五十、六十年代经济高速增长期通产省所制定的产业政策都是将在世界范围内看已经普遍存在，技术已相对成熟的产业作为主导产业扶持的，这一时期的产业政策可称为追赶型产业政策，即便是在80年代半导体产业大发展时期，日本政府主要扶持的半导体产业也是在美国已经出现多年的成熟产业。

其次，产业政策在经济从要素驱动向智力驱动过渡后将阻碍产业结构持续升级。进入经济发展的高级阶段，经济增长的动力来源从对既有技术的单纯模仿和简单创新逐步转向对新知识、新信息的发现过程，即从要素驱动向智力驱动过渡，即熊彼特式的创新过程，而这一创新过程的不确定性在市场主体和政府间并无区别。“一言堂”式的产业政策代替市场思考的结果只能是试错机会的减少，风险的集中。90年代半导体产业政策的错误判断以及企业本身长期形成的缺乏市场敏感度，缺乏主动研发精神的问题使日本半导体业最终身陷囹圄。“将鸡蛋放入一个篮子”也许是对日本90年代半导体业衰败的最形象解释。

再次，产业政策存在机会成本。政府对某一产业的扶持意味着在同一时期放弃了对其他产业的扶持，新古典均衡的资源供给数量在产业政策下永远难以实现。不管是理论上还是实践中，我们都无法证明所选产业一定是一种最优选择，未被选择产业一定不是有效产业。二战后日本政府以钢铁、煤炭等作为重点扶持产业并不意味着这种选择一定是最明智的行为，70和80年代成功的半导体产业扶持政策也并不说明日本政府无法制定出其他高新技术产业政策。恰恰相反，产业政策往往会限制一个国家内部市场的多元化，阻碍产业结构的复杂化和多产业之间的协调。日本战后三十年成功的产业政策光环下是对大量潜在产业的放弃。

3.拉美的发展陷阱

首先，干预型政府是导致拉美地区进口替代战略失败的根本原因。产业结构升级最根本的动力是企业家精神。政府过度干预的发展方式必然降低市场主体的企业家精神，即便政府内部精英领导层再富有进取精神，在时间和交易成本的限制下产业结构的持续升级方式也难以出现。endprint

其次，过度保护、内向市场导致的经济效率低下是拉美地区80年代产业结构大退化的历史前提。过度保护导致企业缺乏竞争，这必然降低产品国际竞争力。同时市场过于狭小造成企业增长出现明显瓶颈期，企业规模受到抑制，盈利能力低，这也造成国内企业的国际竞争力低下。

再次，政府职能转变不当造成新自由主义时期拉美地区诸国经济绩效迥异。对比阿根廷与智利，两国都在奉行开放市場经济的新自由主义改革浪潮中受益，但前者却在金融危机中深陷衰退，后者却实现了持续增长并成功跨越“中等收入陷阱”进人富裕国家行列。究其原因，最根本的即是政府是否在市场化改革中与此对应适时适势的构建起一套保护、完善市场体制机制的职能体系。最明显的一个例子即是阿根廷政府一直以来都更迭频繁，从1930年以来阿根廷政府更迭竟达25次之多。西门内斯曾提出，再好的国家发展战略都将无济于事，如果没有缺乏稳定的政治环境和公平的社会秩序。

另外，与智利政府相比，阿根廷政府在市场化中没能有效设计政府内部体制结构，没能有效处理政府与市场在教育、社会事务、医疗等各种领域的经济职能分工，造成政府“负债高企”、“腐败严重”、“产业体系竞争力始终低下”的局面。

四、结论与建议

建立基础性经济制度是产业结构升级中政府职能选择的首要任务。不同国家间与同一国家不同时期间产业结构升级效率的提升前提是建立基础性的经济制度，即保护产权、维护公平竞争、健全市场制度。保护产权就是要求市场活动的各种主体的权力受到法律的明确保护，在权力受到侵害时具有明确的申诉渠道和公平公正的判决和执行。维护公平竞争指政府要树立公平竞争的基本原则，对任何损害公平竞争的行为进行限制和打击，反对垄断行为，确保市场活力。健全市场制度要求政府对市场进行有限的管理，建立完整的监管体制、制定成体系的监管政策，确保市场经济能够健康合理发展。

产业政策的制定应以充分尊重市场机制为基本原则。产业政策并不等于一定要打破市场经济的公平性。合理的产业政策应当是在发挥市场在资源配置中起决定性作用的前提下，通过政府政策的有效引导而实施。这就要求政府首先要保证市场经济体制机制的充分尊重权，在此基础上制定合理的有限度的产业政策，尽可能减少政府强制性措施和引导性措施对市场机制的破坏和干扰。

合乎时宜的制定有针对性的政策体系是实施产业政策的重中之重。产业政策的制定要合乎本国经济发展阶段性特征。任何滞后或者超出现阶段经济发展特点的产业政策都会导致经济结构出现扭曲进而损伤经济体长期发展的动能。在制定具体产业政策前，政府应在充分调研基础上仔细分析本国经济所处经济发展阶段，针对当前阶段经济发展、产业升级的特点和要求，合乎国情的制定阶段性的产业政策，并根据经济发展特征的调整出做及时调整。

责任编辑、校对：李斌泉endprint