文/顾建发 王烽

探索房地产市场基础性制度和长效机制
——以发展住房租赁市场为重点

文/顾建发 王烽

2016年中央经济工作会议明确指出，要坚持“房子是用来住的,不是用来炒的”的定位，综合运用金融、土地、财税、投资、立法等手段，加快研究建立符合国情、适应市场规律的基础性制度和长效机制。建立基础性制度和长效机制的好处是：有利于解决当前房地产市场的突出问题；有利于抑制房地产市场泡沫，防止出现大起大落，实现房地产业长期稳定健康发展；有利于实现全体人民住有所居目标的实现。当然，住有所居目标所涉及的不仅仅有产权房，也包括住房租赁。一个完整的房地产市场体系不仅要有房屋买卖市场，也需要有房屋租赁市场，两者缺一不可。成熟市场的经验证明，建立“租售并举”的机制是房地产市场长久稳定发展的基础。

一、这一轮房价上涨背景

2016年全国一二线城市房价出现全面大幅上涨，同时三四线城市的高库存问题却没得到有效解决，这与中央2014年“9.30”和2015年“3.30”松绑楼市政策的初衷背道而驰。其根本原因在于没有实施因城施策，配给三四线城市的药，反而进入一二线城市嘴里。

一是资金流入的马太效应。近年来我国经济下行压力很大，实体经济面临严峻考验，再加上人民币贬值风险增加，资金纷纷从三四线城市退出，通过进入一二线城市配置资产来实现保值增值。当这部分资金都涌向一线城市的时候，就会吸引更多的杠杆资金进场，“众筹”、配资买房就是这样出现的。

二是购房者的羊群效应。部分购房者的购房心理并不理智，很多人看到别人都购房，而且房价在涨，在“买涨不买跌”的心态作用下，自己也跟着购房，进而推动房价的非理性上涨。当然，出现这一现象最直接的原因是房价持续走高，再加上开发商、房产中介、新闻媒体的造势宣传，使购房者恐慌情绪蔓延，让其产生急迫买房心理，形成所谓的“恐慌性”买房。

三是中介推波助澜。上海的购房刚需一直比较旺盛，在房产中介公司的推波助澜下，更出现了恐慌性买盘。随着一线城市的楼市升温，房产中介市场乱象重重，也催生了种种不规范的操作行为。调研发现，上海部分房产中介以较高的利率为购房者提供所谓新房、二手房的“首付贷”，有的甚至不需要任何抵押物就能放贷近百万元，月利率高达2%。为抢夺市场，有中介使出签约独家房源、办短期借贷、虚构房源等种种招数，这在一定程度上也推高了房价。中介自然希望成交价格高一些(中介按照成交价格收取佣金)，因此中介会不停催促购房者购房，甚至隐藏一些房源，造成没有房的假象。中介借助自己的市场垄断能力，将房源锁定到自己手中，然后就开始哄抬房价。

四是供求关系因素，这也是根本原因。土地供应的减少，库存量相对减少，去库存周期较短，是一线城市房价领涨的动力所在。“物以稀为贵”，京沪深等城市普遍减少土地出让，住房建设面积不断下降，根据供给需求原理，房价会持续上涨。一线城市土地供应有限，导致地王频出，上海内环以内几乎无地可卖。

二、上海最近房地产市场调控措施的绩效

针对上海房价快速上涨，2016年3月25号上海推出了“沪九条”调控政策，明确提出：1.从严执行住房限购政策；2.实行差别化住房信贷政策；3.增加商品住房用地供应，提高商品住房用地中中小套型比例；4.强化市场监督和开展执法检查；5.推进廉租住房和公共租赁住房并轨运行；6.多渠道筹措人才公寓住房；7.搞好共有产权保障房建设、供应和供后管理；8.加快推进旧区改造和“城中村”改造；9.建立联席会议，由市住建委牵头，市财政局、发改委、地税局、规土局、工商局等部门共同参与。从“沪九条”可以看出，上海在中央经济工作会议之前就已经开始了长效机制的探索。其中，限购限贷和强化市场监管都是能立马执行、起到立竿见影效果的短期政策，而增加商品住房用地比例、推进廉租住房和公共租赁住房并轨运行、多渠道筹措人才公寓、搞好共有产权保障房建设、加快推进旧区改造和“城中村”改造、建立联席会议等都是立足长远的长期政策。事实上，短期政策取得了阶段性成果：房产中介违法违规行为得到惩治，大量投机资金被阻断在楼市之外，民众的预期也得到暂时控制，上海楼市暂时进入了平缓期。但是上海房地产市场人多地少的矛盾没有解决，事实上也不可能解决。上海明确宣布，到2020年将不再新增建设用地供应，并将转入存量土地的城市更新时代。

坚持“房子是用来住的，不是用来炒的”的定位对上海来说既是重点也是难点。上海作为全国金融中心，长期吸引着全国乃至国际人口及资本的流入，上海的不动产尤其是住房不可避免地会成为投资者保值增值、资产配置的标的。所以，对上海来说，“房子是用来住的”并不意味着所有人都能买得起，更多的应该意味着住得起。事实上，上海作为一个人口流动性极大的超一线城市，让每一个来这里的人都能买得起房既无现实基础也违背经济规律。市场经济条件下经济周期的出现不可避免。经济繁荣时，就业机会增多，人口流入上海，更多的人贷款、加杠杆买房；经济萧条时，失业潮来临，很多人无力承担还贷压力，房价面临大幅下降的危机，进而会导致系统性金融危机。中国人传统的“工作——买房——成家立业”的观念事实上并不符合现代经济规律，大多数人无法抵御经济周期带来的失业风险。相反，一个健全完善的住房租赁市场则可以降低无数家庭在经济危机时面临的资产贬值风险。当房地产市场增加了自身抵抗风险的能力后，政府决策就可以避免被房地产绑架，从而保持宏观政策的独立性，增加政策选择余地。

三、国外住房租赁市场的经验

事实上，从国外成功的经验来看，住房租赁市场的大规模发展是有助于特大城市住房市场的平稳运行的。

(一)法国的经验

法国巴黎作为全球化大都市，市区房价在每平方米8000欧元左右，升降一般控制在10%。法国政府通过一系列法律法规来限制房地产市场的炒作。首先，限制土地买卖价格，凡是国有、公有土地买卖，必须按照国家规定的基础价格出售，因此这类土地绝大部分被低价批给低租金住房机构，进行社会福利住房建设。此外，规定任何新建住房必须包含30%的社会低租金住房，否则该项目将不予批准。其次，限制外国机构来法炒房，外国企业机构来法投资房产，如果只是购入用于普通出租，并等待升值后再售出，就需要每年缴纳根据房产总价值而定的增值税，税率高达20%。出售后还要就增值部分缴纳高额升值税。第三，对于非本人居住的房产征收高额税费。除了常住的房产外，如果还有第二、第三套住宅，就必须缴纳比常住住宅高出一倍的房产税。在升值税方面，房主自己居住的房产升值可以免税，但对非自住房产，如果持有期限不到30年，则出售时其升值部分要缴34.5%的升值税。升值部分还需纳入售房者当年的收入总额里，根据其收入水平再缴收入所得税。法国人必须出租自己不住的剩余住房，否则要缴纳房产空置税。正是以上各种措施，使法国的房地产市场很少有大起大落，更难以见到中国一二线城市那种房价飞涨的现象。

(二)德国的经验

在发达国家中，德国以居民偏好租房、租赁市场完善、租金管制严闻名于世。目前，德国住房自有率仅43%，租赁住房占据了57%的市场份额。德国租赁市场管理的实践，对我国租赁市场发展能提供很好的借鉴作用。首先，在住房供应政策导向上，住房租赁供应是主体。在德国，不管开发新房还是经营租赁，企业要获得土地、信贷，新落成的房子就必须在一定期限内让渡政府出租，或按接受补贴后的低租金出租。过了期限，才能按市场租金出租。因此，德国租赁房源充足。第二次世界大战以来，德国共建设1000多万套社会住房，可供3000万人居住，多数为租赁住房，而德国总人口才8100万。其次，德国租赁市场具有公共属性，机构租赁发挥“压舱石”作用。以满足中低收入者需求为主的租赁房，公共产品属性明显。2011年，德国1860万套租赁房中，政府公租房(450万套)占24%，私人机构房源(410万套)占22%。再次，德国实行近乎苛刻的租金管制。2012年12月，德国议会通过了严格的涨租限制，即各州政府控制该州主要地区房租3年内涨幅不得超过15%，房主不得将租金提高至平均水平的10%以上。近日，针对居民将房屋通过Airbnb平台投入旅游短租以减少长租供应、突破租金控制的行为，德国发布了一项新规定：从5月1日起， 首都柏林的房主不能擅自将房屋整套短租给游客，违反者将面临高达10万欧元的罚款。

(三)美国的经验

美国的住房租赁市场发展最初是通过政府出资的形式，向住房市场提供公共住房，以扩大租赁住房的供给，解决住房短缺的问题，随着人口的快速增长，政府财政压力越来越大，单纯通过供给端，发展住宅租赁市场受到较大的制约。随后，美国政府从供给和需求两方面入手，通过引入社会资本保持和扩大供给端，再加上需求端的疏导，提高了整个住房租赁市场的运营效率和住房资源的高效匹配，最后形成目前的住房租赁市场和现行保障性住房制度。

四、大力发展上海住房租赁市场

（一）努力倡导租房消费理念

纵观世界，一些发达国家的民众买房意愿其实并不强，就连收入颇丰的教授、企业高管也常常是一家人住在租来的房子里，年轻人选择租房的比例则更高。他们宁愿租房，把省下来的钱用于旅游、投资，也不去买房。相比之下，我国住房消费理念明显落后。中国人历来有存钱、盖房、置业和为儿孙积攒家产的文化传统，老百姓普遍“重买轻租”，并且希望“住房一步到位”。对此，政府要引导公众树立理性的居住观，大力倡导租赁消费、“先租后买”的理念。

（二）大力发展规模化、机构化租赁企业

由于过去十几年房价的快速上涨，房地产企业更愿意采用“开发——卖房——回款——再开发”的快速周转模式。不过近年来随着地价的逐步走高、房企融资难度的加大，房地产行业已经呈现出少数大型房企寡头竞争的格局，多数中小型房企面临着转型升级的考验。在这种情况下，如果政府能够因势利导，提供各种优惠政策以使中小型房企进入住房租赁市场，那么上海一定会涌现出一批规模化、机构化租赁企业。同时，应建立商品租赁住房运营企业资质认证体系，向满足条件的运营企业提供税收优惠。建议对租金定价实行政府指导价格的运营企业免征增值税款，对租金定价实行市场调节价格的运营企业减免3%增值税款。

（三）加快建设公共租赁住房，保障中低收入者住房需求

增加公共租赁住房供应，使大部分中低收入者有房可租，可有效减少市场上对住房的需求。由于房地产价格受供求关系影响较大，公共租赁房制度或多或少可起到稳定房价的作用。在当前房地产刚性需求日益增加的情况下，保障方式应以保障供应为主。政府应直接组建保障性建设公司，以住宅生产者的身份直接从事公共租赁住房生产，并按特定的价格出租给保障对象。此方式能快速有效地落实政府政策，并直接干预整个房地产市场的供需情况。

（四）拓展租赁房源供应渠道

由于目前租赁市场中仍存在市场供给不足、租金居高不下的问题，对于目前空置的商用住房或有问题的“类住宅”，应允许开发企业将其盘活，改建为长租公寓，进而增加商品租赁住房房源供应。

（五）保障租户利益

将商品租赁住房租户进一步纳入公共服务体系，实现与购房者平等享有社会服务。在一个区域内租赁达到一定年限的家庭，应在教育、医疗、社会保障、就业、户籍等方面享有与购房者同等的公共服务。

（作者单位:上海社会科学院应用经济研究所）