伍云逍

《国家人口发展规划（2016-2030年）》指出：未来十几年特别是2021-2030年，我国人口发展进入关键转折期，预计人口总量将在2030年前后达到峰值，劳动年龄人口波动下降，老龄化程度不断加深。同时，人口老龄化进程与家庭小型化、空巢化相伴随，与经济社会转型期的矛盾相交织，社会养老保障和养老服务的需求将急剧增加。为了应对人口老龄化的挑战，政府必须转变观念，创新养老模式，提升政府养老保障能力。

一、创新模式，建立家庭、社区、机构“三位一体”的养老方式

（一）加强顶层设计，优化配置各种养老资源

目前来看，现有的养老模式主要有家庭养老、养老院养老和社区居家养老三种基本的模式。受传统儒家文化的影响，家庭养老方式已成为人们养老的固定模式，但越来越多的“421”型家庭、空巢家庭使传统的养老模式面临重大的挑战。为此，针对家庭结构出现的新变化趋势，政府部门应统筹规划，加强对养老资源配置的顶层设计，进一步创新养老方式，应对老年人家庭数量激增和家庭养老功能弱化带来的各种挑战。

（二）转变观念，逐步实现养老事业社会化

随着人们生活方式以及思想观念的转变，机构养老、社区居家养老慢慢进入了人们的生活，但是目前社会机构养老的基本模式是“围墙式”的养老院，同时服务管理能力有限，虽然能够满足老年人基本生活需求，但这种封闭、单一式养老使得老年人生活过于单调，养老产业缺乏活力和社会责任感，社会养老机构的动力不足，没有充分发挥机构社会养老的优势。

为此，一是实现养老责任社会化。即将家庭、养老机构的责任转变为社会责任，鼓励各类社会资源参与养老产业。改革养老机构资金来源靠政府的单一渠道，鼓励社会集资、各方捐助、个人投资等方式扩大养老助老服务资金面。二是实现养老方式社会化。即在传统养老机构由政府主导的基础上进行升级，对固有模式的创新，鼓励和扶持养生小镇、养老超市、俱乐部养老、异地养老、银发旅游等养老方式，使养老成为独具情感寄托和人文关怀的社会事业，将养老逐步转化为社会化生活的重要组成部分。三是实现养老队伍社会化。建立由专职人员、兼职人员和志愿者组成的服务队伍。以专职人员为主体，兼职人员为辅助，青年志愿者为基础，形成庞大的服务队伍；充分动员公众和年轻型的老年人参与自愿助老服务；增强老年人的自助能力和代际间的互助意识。

二、完善养老服务体系，提高社会养老保障能力

（一）合理规划，建设城市社区养老机构

社区越来越成为家庭成员活动的场所。依托社区建立养老机构，替代家庭养老更具实际性和可操作性。通过对居民小区公共服务资源、养老服务水平以及老年人服务需求的调查摸底，分片选择有条件的小区作为重点，建设养老机构，高标准配置养老服务设施，安排专业服务人员，优化布局，完善功能，依托社区公共服务提高养老服务水平。

社区养老在服务内容上包括以下几个方面：一是特殊群体照料服务。主要是通过社区养老机构为行动不便的老年群体和残疾群体提供扎根于社区的养老服务和长期照料服务。二是精神生活服务。配备社区老年活动中心，丰富老年人精神文化生活，同时以老年人中心为媒介，以健康促活动，传播健康知识。三是日常生活服务。通过与社区餐馆、商店或社区专业服务人员建立联动机制，为行动不便的老年群体和残疾群体提供送餐服务、购买日常用品服务和家庭清洁服务等。四是提供家庭长期护理服务。通过社区福利服务人员、社区诊所，借助现代通讯手段为长期行动不便群体提供长期照料服务。五是依托社区组织老年人文体活动。通过社区组织丰富多彩的文娱活动、体育锻炼活动和健康知识传播活动，增进社区居民融合和社区认同，促进社区和谐。充分发挥社区便捷优势，打造社区养老服务机构，为老年人提供全面周到服务。

（二）创新政策，建设农村社区养老机构

随着城乡人口迁移流动的频繁和常态化，农村留守老人、空巢老人数量激增，以及失能、半失能老人无人陪护的问题，成为制约农村经济社会发展的重要现实问题。目前我国农村社区养老机构发展十分滞后，尽管农村地域零星分散着一些福利性养老机构，但受传统管理机制和制度的约束，使得福利性养老机构经营惨淡，而且受资本“逐利性”的影响，民营资本参与经营的积极性不高。因此，要创新相关政策，充分发挥政府、村集体和农民的主动性，加快农村社区养老机构建设。

（三）创新平台，构建基于家庭的社区养老服务体系

“十三五”规划纲要提出“建立以居家为基础、社区为依托、机构为支撑，功能完善、布局合理、规模适度、覆盖城乡的养老服务体系初步形成”列为国家应对人口老龄化战略的重要内容。在人口结构变化的压力下，要解决绝大多数老年人的养老服务需求，需要居家养老与养老服务相配合，走出一条基于家庭资源、社区资源、政府资源三方面互动，生活服务、健康服务、精神服务“三位一体”的养老服务体系。让老年人享受到合适、合理、合情的照顾，享受到经济社会的发展成果，过上一个幸福、健康、快乐的晚年生活。

基于家庭的社区养老服务体系建设以便捷养老为发展方向，加强家务整理、老年餐饮等为主的便民服务建设，满足老年人生活供养和日常照顾的需要，是老年人幸福生活、健康老龄化的基础。这也能够发挥家庭养老优势，利用社区养老服务满足老年人居家養老的需求。基于家庭的社区养老服务体系包括健康服务体系、精神服务体系等。基于家庭的社区养老健康服务体系建设即以预防护理为发展方向，加强社区卫生服务和家庭护理照料等方面的建设，满足老年人预防、治疗、康复和临终关怀等需要，是老年人幸福生活、健康老龄化的关键。基于家庭的社区养老精神服务体系建设即以促进老年人互动参与，增加认同感为发展方向，通过加强老年活动中心、老年人活动室、社区图书馆等公共服务设施建设，满足老年人休闲娱乐、参与社会、心理慰藉方面的需求，是老年人幸福生活、健康老龄化的保证。

三、健全养老保障制度，加大政府养老保障的制度供给

针对我国养老保障现状，结合城镇居民养老保险和新型农村养老保险情况，进一步深化改革养老保险制度，形成包含养老保险、最低生活保障、社会救助在内的养老保障体系，提高政府养老保障的制度供给能力。

（一）實现城乡居民社会养老保险制度全覆盖

完善实施城镇职工基本养老保险制度，全面落实城镇职工基本养老保险统筹，实现基础养老金全国统筹，做好城镇职工基本养老保险关系转移接续工作。加强社会保障制度衔接，探索建立城镇职工基本养老保险、新型农村社会养老保险和城镇居民养老保险等制度间的衔接办法。完善各项社会保险关系跨地区转移接续办法，实现各类人员社会保险关系无障碍接续。建立随工资增长、物价上涨等因素调整退休人员基本养老金待遇的正常机制。

（二）完善基本医疗保险制度，提高覆盖率

进一步完善职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗制度。逐步提高城镇居民医保和新农合人均筹资标准及保障水平，减轻老年人等参保人员的医疗费用负担。提高职工医保、城镇居民医保、新农合基金最高支付限额和政策范围内住院费用支付比例，全面推进门诊统筹。做好各项制度间的衔接，逐步提高统筹层次，加快实现医保关系转移接续和医疗费用异地就医结算。全面推进基本医疗费用即时结算，改革付费方式。积极发展商业健康保险，完善补充医疗保险制度。

（三）加大老年社会救助力度，加强对特殊困难老年群体帮扶力度

应继续加大对老年社会救助力度，将符合条件的老年人全部纳入最低生活保障范围，使城乡低保标准、人均补差与全国同步增长。进一步落实农村五保供养制度，提高农村五保集中供养率。完善城乡医疗救助制度，着力解决贫困老年人的基本医疗保障问题。完善临时救助制度，保障因灾因病等支出性生活困难老年人的基本生活。

（四）完善老年社会福利制度，提高城乡老年人整体福利水平

积极探索中国特色社会福利的发展模式，发展适度普惠型的老年社会福利事业，制定政府为特殊困难老年人群购买服务的相关政策。进一步完善老年人优待办法，积极为老年人提供各种形式的照顾和优先、优待服务，逐步提高老年人的社会福利水平。有条件的地方可发放高龄老年人生活补贴和家庭经济困难的老年人养老服务补贴。

家庭小型化、空巢化和人口老龄化带来的养老问题是挑战也是机遇，是一场政府、社会、全民支持、“三位一体”的新养老运动、新社会运动，这就需要社会共同努力，顺应社会需求，探索出多种满足老年人基本需求与深层次需求的养老模式和运行机制，弥补现有养老模式的不足，为老年人健康愉快生活提供坚实保障。

作者单位：北京大学附属中学

责任编辑：宋英俊