杜兴华

我国公共采购制度的建立，经过制度移植、不断发展和完善，体现了我国经济社会转型“摸着石头过河”的主要特征。招投标制度执行上的有法不依或选择性执法，是由于社会上普遍形成了“上有政策、下有对策”的社会心理，普遍对制度违规和不按制度办事缺乏必要的敬畏心理。要想在公共采购领域做到严格执法、按制度办事，首先要强化对公共采购和工程招标过程中权力行使的监督执纪，改变人们对于违反制度规定的心理成本预期，阻断政策变通机制，不断提升招投标制度移植效果。

一、制度移植：我国招投标制度的先天不足

推行招投标制度是一个历史过程，既能表现出经济创新的特点，又能表现出技术创新的特征。建国初期是计划经济投资体制形成时期，政府在整个投资活动中起主导作用。20世纪五六十年代，我国照搬苏联工业经济管理模式，基础设施建设主要采用包工包料承包方式，主管部门主要以行政管理手段，依靠计划、指令、报表和评比等方式实施工程建设管理。在转变为市场经济的过程中，建设工程承发包也由传统的按计划分配改变为建筑企业到市场中自揽业务和自负盈亏。1980年，国际社会相继恢复了我国在国际基金组织、世界银行的成员国席位，之后的第一个利用世界银行贷款项目，就是世界银行提供给我国的一个大学贷款项目，在这个项目建设过程中，就要求我国以国际竞争性招标方式采购招标。1982年，云南鲁布革水电站工程是我国水电建设第一个利用世行贷款、对外公开招标的国家重点工程项目，按世界银行贷款使用的要求，引水系统工程必须采用国际招标的方式选定承包商施工，由水电部委托中国技术进出口公司组织进行国际竞争性招标。

我国在公共部门第一次引入竞争招标程序，就是世界银行贷款项目的资金支持和技术指导下实施的。亚洲银行在1997年、2000年、2001年分别提供三笔技术援助赠款，支持相关法规的制定和制度建设。世界银行、亚洲银行等国际组织在推动我国《招标投标法》、《政府采购法》的立法实践方面产生了重要作用。我国的《政府采购法》从基本框架到一些具体规范，都参考了《联合国国际法贸易委员会示范化》的一些原则。一般说来，发达国家都是在解决好经济发展的效率问题之后，才逐渐重视和突出解决社会公平等公共性问题，而在我国的招投标制度是作为发展中国家的政策移植，不得不要承受双重的负担，同时追求公平和效益双重的政策功能，而不是像发达国家“这两个目标可以而且经常是分开来追求的”，这对发展中国家在推进制度变迁提出了更高的要求。简便易行的方法是将现成的经验和模式直接照搬，一方面可以加快赶超的进度，另一方面也引发了明显的“水土不服”。总之，我国有关公共采购的法律制度是属于移植引进的，理论上准备不充分，既缺乏实践经验，也缺乏系统的设计。在国际环境和历史背景全然不同的条件下，亦步亦趋地跟随发达国家的做法，实践证明这不能算是一种明智的做法。

二、政策变通：我国招投标制度的发育不良

变通是特定社会结构条件下的一种选择，存在于许多社会生活的诸多领域中，包括制度运作中的变通，对政策的变通，以及对社会生活中的某些具体规则的变通。“上有政策，下有对策”是我国在政策执行中长期存在的一种政策变通现象。所谓政策变通，是指政策执行方在没有得到政策制定方的同意，自行变更原政策内容，相机处置执行的行为。由于原制度制定者下达指令时，经常是粗线条的，就为实施制度变通提供了机会。有的时候是利用原制度约束的空白点，认为凡是中央没有明令禁止的就是可以做的，打政策的“擦边球”。变通的微妙之处在于它的似是而非，从表面上来看，它所遵循的原则及试图实现的目标是与原政策目标一致的，但经过变通后所达到的实际目标就其更深刻的内涵看，很可能与原目标从根本上背道而驰，或者是不相关的，最后的结果就是政策执行力的弱化，产生诸多问题。

招标人行为不规范。依据规定，凡符合法定招标范围的规模标准以上项目必须进行招标。实际生活当中，许多地方政府为了兴建政绩工程，给项目业主以及相关人员很大的行政压力，迫使其铤而走险，取消正常招标程序。有些招标人将项目化整为零，或者将主体工程进行招标，其他工程直接发包给私下选择好的单位，通过私下操作将非法的招标行为通过招投标方式合法化。

投标人弄虚作假。由于法律和制度不健全，现行法律法规缺少对弄虚作假行为的具体规定，面临着认定难的问题，缺少有效查处手段。在分散的行政管理体制下，由于条块分割，缺乏信息共享机制，甚至受到地方行业保护思想的束缚，行政监督部门无法获得必要信息，使弄虚作假有机可乘。由于缺少有效约束投标行为的信用机制，在一定程度上导致了投标人不讲信用的现象，甚至为帮助特定投标人中标不惜弄虚作假。

招标代理行为不规范。一些招标代理机构为了在激烈的竞争中承揽到代理项目，往往无原则地迁就招标人，满足招标人非法要求，帮助招标人钻法律空子，逃避行政监督，达到明招暗定的目的。有不少人认为“招投标只要程序到位，细节完整”，就完成了招标业务。再加上招标代理工作现阶段表现为低层次竞争和业务收入见效快、技术含量不高、门槛低等，更是造成了一种无序竞争的市场环境。

专家不公正评標。根据法律规定，我国在招标采购活动中，采用专家评审制度，要求公开招标的评标专家必须从评标专家库中随机抽取。但由于评审专家权大责小，实际操作中产生了许多的问题和弊端，专家评标违规和失误案例不断发生。由于制度的约束力不强、操作性差、权责不对等使评审制度不合理，在招投标过程中，贿赂评委谋取中标已成为一种潜规则。由于缺乏统一的专业分类标准，不同政府部门、不同招标代理机构组建的专家库分类标准各异，一些专家库因分类不规范，难以满足实际评标的需要。由于专业分类标准不一致，影响了不同评标专家库专家资源共享。

领导干部插手干预招投标。从表面看，招标方、投标方在平等的基础上竞争交易，实际上很多政府投资工程的拍板，业主方都会受到各个方面力量的制约和影响。在招投标过程中，目前我国建设工程招投标管理仍沿袭传统模式，行业主管部门分头监管，既当“裁判员”又当“运动员”。部门领导出任评标委员会成员甚至担任评标小组组长，经常会出现行政干预、以行政领导代替专家评标或者是领导说了算等问题。

三、扎紧织密制度笼子：加强招投标

腐败治理的现实路径

加强制度建设，完善执行机制。十八大以来，中央提出要建立国家治理体系和治理能力的现代化，这其中最根本的一点就是各归其位、各尽其职，社会市场主体的违规违法应由行政监督、行政执法部门去处置，理顺监督体制，确保招投标监督权独立行使，有效解决制度的规范执行问题，提高制度的执行力和执行到位的问题。当前形势下，应当以政策制度的严格贯彻执行为首要目标，对制度变通行为采取制止的态度。近几年来，我们制定出台了一系列有关廉洁自律的法规制度，搞了很多的“不许”、“不准”、“不得”，以至于很多情况下说不清楚到底制定了多少，说不清楚这些内容具体是什么，反腐败制度的效率低不单是因为制度不够完备，还有无效的制度堆积其中，以及制度执行的不到位。我们不能让制度形同虚设，成为“稻草人”，形成“破窗效应”，否则再搞新的制度都是白搭。当前，我国正处在经济体制、社会结构和利益格局深刻变化的历史时期，解决公共采购领域效率不高、公正缺失的问题，不仅需要完善招投标操作层面的制度规范，更需要关注和研究公共采购招标人行为失范的深层次原因，通过公共采购制度的设计创新，解决招标人规范化执行招投标制度内在动力不足的问题，解决好一个对违规后果的心理预期，提出有效治理腐败和规范招投标市场秩序的方案和措施。

加强执纪监督，约束公共权力。招投标制度通过制度设计可以有效强化对招标采购的监管，控制公共采购中的权力滥用，可以加强源头预防，有效治理腐败现象。在监管手段上，公开是规范行为、防治腐败的有效手段。招投标活动中的一些突出问题，从根本上说是由于信息不对称造成的。为此，需要坚持阳光交易理念，积极革新传统监管模式，充分运用现代信息技术，解决信息不对称带来的“暗箱操作”。积极推广网上招投标，从国家层面统一开发系统，统一制定标准，加快实现招投标工作的数字化、网络化。同时，注重向前向后延伸，拓展网上招投标系统功能，把设计招投标纳入监管范围，提高建设工程方案设计质量；强化招投标市场和施工现场“两场联动”，对施工企业的中标合同履行、工程建设管理等情况进行综合考评，规范“标后”行为，促进工程建设领域有序健康发展。建立网上监察系统，不断提升实时监察效果。“中国廉政建设”项目研究成果之一的电子监察系统和电子评标系统的开发运用，使招投标从信息发布、资格预审，到开标评标定标，再到合同履行，始终处于严密的跟踪监督之下，实现了监督的“全覆盖”，进一步提升了纪检监察机关对招投标工作监督检查的实时性和有效性。全面推广建设工程远程评标。实现了权力全过程网上运行，技术上做到可查可控，避免人为因素的干扰，有效遏制了权力的滥用。

强化对招投标行政监督的再监督，让监督权接受监督。从我国的反腐败执行机构来看，我国属于“多头”的反腐败体制。影响反腐败机构权威性的因素有很多，健全的反腐败机构应当包含权威性、独立性、廉洁性和专业性四个基本要素。由于招投标案件涉及环节较多，法纪权限不明，有时会出现公安机关不愿查、建设主管部门无力查等现象。在原有体制下，纪检监察机关的监督独立性和权威性不够，影响了监督职能的发挥。通过改革纪检监察管理体制，加强垂直管理，改变过去纪检监察机关办案受地方干扰过多、压案不查、监督权配置不合理造成监督虚设等问题。维护监督机关的独立性和权威性，尽量减少检察机关与审判机关在人事与财政上对同级党政机关的依附性，行政监察和审计等专门监督机构的设置，不再受制于同级行政机关。纪检监察反腐败专门机构主要任务是防止行政监督的腐败行为，在招投标行政监督的基础上，把工作的着力点放到对行政监督机关的再监督，对行政执法行为的再执法，重点放在落实好法律责任，健全倒查追究的完整链條。纪检监察机关开展监督检查推动行政监督部门规范执法，对招投标过程中违规违纪行为进行查究。从一开始的驻场监察，加强对招投标全过程的“零距离”监督，到政府投资重点工程纪检监察派驻制，使招投标作为工程建设中的五个重点环节之一受到“无缝隙”监控。近年来又逐步将监督重点拓展到招投标执法活动上，研制开发了远程评标网上监察系统，系统包括音频、视频监控系统和异常报警系统。在督促行业主管部门依法履行监管职责，加快建立招投标投诉处理机制的同时，加大对领导干部插手和非法干预招投标案件的查处力度，严肃查办工程建设中搞虚假招投标的案件，促进招投标工作健康有序的发展。

（作者系南京大学政府管理学院博士研究生）

责任编辑：张功杭