刘志超

摘要：虚假宣传作为一种典型的不正当竞争行为，其危害性十分突出，不仅对我国市场调控政策的正常实施造成不良影响，更直接损害了市场参与主体的合法权益，文章从“诚信贷”这一典型虚假宣传案例入手，分析我国现行法律体系规制虚假宣传的不足和影响虚假宣传法律规制效果的其他因素，进而提出完善我国虚假宣传规制体系的思考和建议，以期为立法机关和有关执法部门提供参考。

关键词：经济法；不正当竞争；虚假宣传；法律规制

“诚信贷”是北京信诚时代投资管理有限公司运营的互联网金融平台，该公司成立于2015年9月，注册经营范围包括投资管理、投资咨询和资产管理等。2016年6月，该公司在发放单页广告、设立橱窗广告以及开发计算机软件和移动客户端在内的宣传过程中，承诺100%本息担保、稳赚不赔，还使用了100%本金收益保障等广告语，并声称自身为第一品牌，具有千万风险备用金等。然而，经北京市工商行政管理局通州分局调查后发现，该公司上述广告宣传描述并不真实存在，属于虚假宣传。与此同时，在该公司的各种宣传过程中都没有设置风险提示信息。北京工商机关查实后，依据2015年新修订的《广告法》第五十五条规定，对该公司给予了行政处罚，责令该公司立即停止发布违法虚假广告并消除影响，还处以行政罚款20万元。

2016年8月，国家工商行政管理总局通报了新《广告法》实施一年期间全国工商和市场监管部门查处的10起典型虚假违法广告案件，上述“诚信贷”虚假宣传案就是其中之一。虚假宣传在我国商业的各个领域都广泛存在，从传统虚假宣传重灾区的食品药品领域，到互联网、房地产等新兴领域，虚假宣传成为消费者投诉的热点。根据中国消费者协会的统计，2015年9月1日起新《广告法》施行后，消费者积极运用法律武器维护自身合法权益，特别是众多职业打假人参与，使虚假宣传投诉数量和在全部投诉中的占比急剧增加（见图1），一定程度反映了完善商品和服务诚信体系的紧迫性和进一步加强市场监管的重要性。

一、我国现行法律体系规制虚假宣传的不足

2017年2月23日，我国《反不正当竞争法（修订草案）》提请十二届全国人大常委会第二十六次会议审议，这是我国《反不正当竞争法》自1993年施行以来的首次修订，引起全社会的广泛关注，如何规制互联网、房地产等领域的虚假宣传成为讨论的热点问题。我国目前的部门法体系中，除了《反不正当竞争法》之外，对规制虚假宣传做出规定的还有《广告法》和《消费者权益保护法》，以及国家工商总局出台的部门规章和地方政府的实施办法等地方法规。由于没有制定一部专门的法律，规定较为零散，存在以下不足。

（一）各部门法规定缺乏整合性

各部门法对虚假宣传分别从各自角度做出了禁止性规定，但由于立法层次、角度和目的上存在差異，导致上述法律法规之间不能有效发挥规制合力，而仅仅是在各自的领域发挥作用。可见，我国还未形成规制虚假宣传的完整的立法体系。现有法律法规有待科学整合，以便在实际运用当中将规制虚假宣传纳入完善的法律轨道。

（二）享有诉权的主体范围狭窄

我国现行《反不正当竞争法》赋予了那些直接参与竞争的经营者以虚假宣传的诉权，正是基于这些经营者与虚假宣传主体间的直接竞争关系。这本无可厚非，但却造成了享有诉权的主体范围过于狭窄。可以预见，如果能将诉权主体范围进一步扩大，将诉权赋予给虚假宣传并未直接影响却造成间接或潜在影响的其他经营者和消费者，那么法律的操作性将有实质性提升，必然会强化对虚假宣传制裁的广度和效率。

（三）重行政责任而轻民事责任

重行政责任体现了我国《反不正当竞争法》中规制虚假宣传行政手段的地位和作用。诚然，行政执法机关对违法经营者的惩戒具有天然优势，但现行立法却忽视了弱势主体即民事权利被侵害主体的诉权，导致他们的诉权缺失。这点主要体现在法律规定的行政责任相对而言较为完备具体，而民事责任较为简略，操作性也不强，加之对诉权主体做出了限制，诉讼费用过高但诉讼受偿率偏低的情况十分突出，直接造成虚假宣传行为主体获得的违法收益远高于其违法成本，使其乐于铤而走险，破坏了正常的市场竞争秩序。

（四）行政责任追究手段有待完善和改进

相较于民事责任规定的不足，我国法律对虚假宣传的行政责任有较为具体的规定，但论及行政责任的追究手段，其操作性不强仍是一大弊病。例如，若能对违法主体的信用这一无形资产进行有威慑力的处罚，规制虚假宣传的效果会十分显著，而我国《反不正当竞争法》中规定了对违法经营者的行政处罚可采取通报批评和责令其消除影响的处罚手段，但对如何具体落实却没有具体的规定，现实中行政主体行使诉权的过程中，为避免败诉而不采用，法律规定被闲置，并没有发挥应有效果。

二、影响虚假宣传法律规制效果的其他因素

面对当前虚假宣传屡禁不止的现状，除了在立法上的不足，还有其它方面的因素值得我们关注。

（一）监管权限交叉责任分配不明

在行政监管权限的分配上，工商行政管理部门、质量技术监督部门和食品药品监督部门等都有职权。目前，在我国中央层面和大部分地方，还没有实现市场监督管理“大部制”，行政监管力量还没有有效整合，各部门依据各自的职责和分工行使法律赋予的行政监管职能，执法效果尚有很大的提升空间。最为明显的例子就是对于不同阶段商品的监管职权的划分：通常情况下，在商品处于生产阶段时质量技术监督部门予以监管，当商品进入流通领域，监管权限转移至工商行政管理部门。然而，是处于生产阶段，还是进入流通领域阶段，其分界线并不总是固定不变的，这就极易使商品在过渡阶段处于监管真空，导致违法者有了可乘之机。

（二）部分行政执法主体没有切实履职尽责

监管到位、执法有力的行政手段是规制虚假宣传的重要环节，如何落实“有法必依，违法必究，执法必严”，关键在具有行政执法权的主体积极行使职权，加强执法力度，提升办案水平，认真对待查办案件和消费者投诉中获得的线索和信息，通过有效的日常监管和专项执法行动严厉打击虚假宣传，使违法主体无处遁形。但就目前我国行政执法机关的工作效能而言，还不能完全达到这一要求，因此规制虚假宣传等不正当竞争行为的成效和来自市场主体的评价也不尽如人意。

（三）商品和服务诚信体系有待健全

搭建起健全的商品和服务诚信体系，完善市场主体信用征集系统和规则，是规制包括虚假宣传在内的不正当竞争行为的有效手段。我国现行法律法规中大多以法律原则的形式倡导诚实守信，并没有详细具体的法律规则，在实际运用中缺乏可操作性。近些年开始建设的市场主体信用征集系统也由于覆盖面不宽和规则不清等原因，表现出系统数据不全、利用率不高等问题，导致该系统尚不能有效发挥作用。

三、提升虚假宣传规制成效的几点建议

（一）完善市场主体信用采集评价机制，加强商品和服务诚信体系建设

一方面，应进一步完善的信用采集评价系统。2014年国家工商总局牵头在全国建立起了全国企业信用信息公示系统，公众可通过该系统获取工商部门掌握的企业信息。目前公示系统还存在内容局限性、应设栏目欠缺、共享信息空缺等问题，有必要进一步统一公示内容，精细栏目设计，督促公示信息及时上线，实现全面企业信用信息共享。另一方面，要对社会多方面的信用信息加以整合，由于我国商品和服务诚信体系建设仍在起步阶段，单凭工商和其他政府部门掌握的数据建设征信系统还不能形成海量数据基础，有必要将社会上已有的信用信息，如行业协会、会计师事务所、大数据企业掌握的信用数据加以整合和利用。

（二）强化民事责任追究，对有关法律规定中的追责制度加以整合

一方面，民事责任的强化应从完善虚假宣传损害赔偿的规定做起。虚假宣传的损害赔偿责任大体上适用传统的同质补偿责任，可在此基础上考虑设置惩罚性赔偿的规定，使虚假宣传行为主体的违法成本有所提高。另一方面，对现有法律规定中的民事责任追究制度加以整合。就目前的法律而言，《反不正當竞争法》对虚假宣传的规制的规定原则性强而操作性弱，《广告法》则将规制的对象限于“广告”这一单一宣传形式，《消费者权益保护法》仅体现对消费者的保护而不能涉及到受虚假宣传侵害的其他市场主体的维权。可见，十分有必要对现有规制虚假宣传的法律中民事责任追究制度进行整合和设计。

（三）加强行政执法力度，“有法必依、违法必究、执法必严”

一方面，正如上文所述，我国现行的《反不正当竞争法》中涉及诚实信用和规制虚假宣传的规定都属原则性的规定，可执行性有待提高，因此有必要通过实施细则、法律解释等手段对其进行细化，使行政执法机关和受到违法行为侵害的民事主体在行使诉权时更具操作性，增强法律的可执行性。另一方面，对行政执法机关严格要求做到“有法必依、违法必究、执法必严”。通过建立起行之有效的追责制度，惩治在行使公权力中存在不作为、玩忽职守或滥用职权的行为，依据违法行为的严重性，相应的给予行政处分或移交司法机关追究刑事责任。

（四）充分发挥社会力量，在全社会营造自觉抵制虚假宣传的氛围

一方面，使行业协会的作用得到有效发挥。行业协会作为特定行业经营者自发设立的行业自律组织，其具有开展事前警示教育、事中监督管理和事后总结修正的独特优势，充分发挥行业协会的作用，在内部促使其成员远离虚假宣传等不正当竞争行为，并通过行业内协调保障其他经营者合法权益，可以有效弥补行政监管的不足，成为行之有效的手段。另一方面，提倡新闻媒体充分发挥舆论引导作用。建立起与主流意识形态相匹配的现代新闻媒体从业标准和职业道德规范，提高新闻媒体从业人员的法律意识和社会公德意识，通过发挥广播电视、报纸期刊等传统媒介和互联网、移动终端等新兴媒介的舆论宣传作用，使自觉抵制虚假宣传等不正当竞争行为的观念深入人心，指引广大经营者诚信守法经营，教育广大消费者依法主动维权，使社会监督的作用在更广的范围和更深的程度得以充分发挥。

参考文献：

[1]赵宏.广告夸张与虚假的语用辨析[M].社会科学文献出版社，2014.

[2]江平.民法学（第2版）[M].中国政法大学出版社，2011.

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[4]孙军.“职责”导向的政府信息共享实践——全国企业信用信息公示系统的成功经验与完善[J].档案学研究，2016（03）.

（作者单位：中国共产党广西壮族自治区委员会党校）