杨青蕾

渤海大学经法学院，辽宁 锦州 121000



PPP协议诉讼解决机制研究

杨青蕾

渤海大学经法学院，辽宁 锦州 121000

在司法实践中，PPP协议纠纷数量急剧上升，使得PPP项目推进出现瓶颈。研究PPP协议诉讼解决机制，协议双方当事人可以得到便利高效的司法救济，司法机关也可以明确适用法律，在实施中彰显法的作用。文章从PPP概念入手，在行政诉讼法修改的角度下，研究当前法律框架下协议纠纷应采取的诉讼解决方式。

特许经营协议；行政诉讼；司法解释；诉讼解决

PPP模式，全称Public-Private Partnership，也称PPP融资。2014年10月国务院发布了《关于加强地方政府性债务管理的意见》(即43号文)，明确提出了剥离平台公司的政府融资职能，提出“推广使用政府与社会资本合作模式，鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营”。PPP模式使社会主体投资风险减小，政府财政负担相对减轻，对我国经济发展产生了巨大的促进作用。想要进一步缓解政府财政负担，吸引更多社会资本，须为项目可能出现的争议提供合理、公平地解决途径。2015年4月27日最高法在“关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释”(以下简称《解释》)中进一步明确行政合同诉讼的受案范围，从争议解决的角度为PPP奠定法律基础。

一、行政诉讼的受案范围

《解释》将PPP特许经营协议明确地纳入了行政诉讼的受案范围。但笔者认为，这并不是一个强制性规定，并非对此类纠纷必须提起行政诉讼。由于PPP项目近几年呈井喷状态，当社会资本一方向法院提起行政诉讼时，法官接收及审理于法无据，该解释的目的在于发生争议社会资本一方提起行政诉讼时，法院依法可以受理。

二、区分争议

《解释》规定了行政机关不依法、约履行，诉讼时效和费用依民事诉讼，单方变更、解除协议，依行政诉讼。

行政机关单方变更、解除协更多的是行政机关利用的自己的地位和权力，行政色彩更强。但是在合同履行中，政府和社会资本主要是平等的合作关系，权利义务要由双方共同签订的具备法律效力的合同文本来规定，因此行政机关不当履行行为引起争议的诉讼时效和诉讼费用按照民事法律规范的规定。

三、民事法律的适用

《解释》确定了在特定情况下人民法院在行政诉讼中在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。

特许经营协议依合意达成，需受《合同法》等民事法律规范的调整，单纯适用公法进行审理审判，几乎不可能合理裁判。因此，《解释》将民事法律适用合法化。但由于是行政诉讼，程序上仍适用行政诉讼法及相关规定。

四、笔者观点

在现有行政诉讼框架下，社会资本一方很难维护其合法权益。行政关系中，政府处于强势地位，法院较易被其左右。另外行政审理程序不同于民事案件的审理，行政诉讼审理的是行政行为是否合法合理，极有可能直接审查政府方的行政行为是否有依据，若法院认定有合法依据，则社会资本方的索赔请求极有可能得不到支持。且行政诉讼只能行政机关做被告，若社会资本方在PPP特许经营协议履行中违约，政府方如何进行权利救济也是必须要考虑的问题。因此，在此类特许经营协议中，行政机关利用公共利益或者不平等的权利地位单方变更、解除协议更具有行政色彩，应适用行政诉讼法，社会资本方面应提起行政诉讼。其他在平等地位下双方履行合同产生的纠纷应归入民事争议，适用民事诉讼法，当然《解释》规定了此类争议也可以提起行政诉讼。政府方只能提起民事诉讼，因为我国的行政诉讼只能“民‘告’官”，政府作为原告，主体不适格。

问题1:不当履行问题2:利用权力地位单方变更、解除合同行政机关程序法民事诉讼/行政诉讼行政诉讼实体法民事法律/行政法、行政诉讼法、民事法律行政法、行政诉讼法、民事法律社会资本程序法、实体法民事法律

纠纷的诉讼解决途径厘清了，但是哪些是行政机关不当履行，哪些是利用权力地位单方变更、解除合同，这也是在司法实务中的难点。笔者认为，还需看行政机关在是否利用了它的权力、地位。

五、结语

特许经营协议是PPP模式中最为常见的一种形式，但由于我国PPP模式起步晚，近年才发展迅速，仍存在很多的问题。在当前法律框架下，如何体现PPP项目合作初衷，保护双方合法权益，实现互利共赢，是我们考虑问题的出发点与切入点。

[1]湛中乐.论<中华人民共和国行政诉讼法>的修改[J].苏州大学学报，2012(01).

[2]杨建顺.<行政诉讼>的修改与行政公益诉讼[J].法律适用，2012(11).

D

A

2095-4379-(2017)16-0264-01

杨青蕾(1993-)，女，汉族，河南许昌人，渤海大学经法学院，法律硕士。