吴纪树

摘要：农产品质量安全关乎全民身体健康。追溯制度是保障农产品质量安全的重要措施。在新时期，实现追溯管理的法治化已经成为不可逆转的大趋势。然而，由于管理权限被分割、信息技术基础较薄弱、法律制度不完善等现实因素大大延缓了我国追溯管理法治化的进程。对此，我们应当积极借鉴学习域外有益的实践经验，从完善法律制度、规范执法监督、统一追溯标准、强化社会共治等方面构建我国农产品质量安全追溯管理的法治保障体系。

关键词：农产品质量安全；追溯管理；法治保障

中图分类号：D035.29 文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2017）02-0102-04

一、问题的提出

农产品质量安全关乎全民身体健康，因此，无论国家的历史传统、政治体制、經济发展水平差异如何，对农产品质量安全的有效规制都是一个国家无法回避的现实课题。在国家治理中，关于农产品质量安全的规制手段不一而足，“追溯”就是其中比较有效的制度化手段之一。农产品质量安全视阈下的“追溯”一词出自于ISO 8042-1994《质量管理和质量保证——基础和术语》，意即通过识别相关记录追踪实体（农产品）的历史、使用和位置的手段。有学者将其较为形象地表达为“描述农产品生产历史及其从种植者到消费者餐桌全过程的信息”。因此，农产品质量安全追溯管理的初衷在于通过收集农产品生产和流通各个环节（生产、包装、加工、运输、仓储、销售等）的数据信息，致力克服农产品交易过程中的信息壁垒，强化各个环节的主体责任，便于受侵害者追溯责任，提高农产品的质量安全，以期达到“生产必记录、流向能追踪、责任可追究”的效果。

在全面推进依法治国、严格依法行政的大背景下，作为一种行政规制手段的农产品质量安全的追溯管理也必然在法治的轨道上运行。2016年6月发布的《农业部关于加快推进农产品质量安全追溯体系建设的意见》明确要求“推动农产品质量安全追溯管理法治化”。目前，我国农产品质量安全追溯管理的法治化程度还不高，如何提升其法治水平是我们必须直面的重要课题。

二、我国农产品质量安全追溯管理法治的现实挑战

（一）管理权限分割导致法律实施难以落实

目前我国农产品质量安全追溯采取的是“分段监管为主、品种监管为辅”的管理模式，即出现不同职能部门分别监管农产品所涉及的不同环节（农业部门——生产、质检部门——加工、工商部门——流通、卫生部门——消费）。在这种管理权限分割的模式之下，极易产生法律实施无法统一的风险：一是缺乏统一的法律实施“中枢神经”，管理部门之间“各自为战”，工作协调开展难度大；二是权限分割容易造成各个部门在模糊性问题执法上的“推诿扯皮”，人为制造法律实施盲点，难以彻底落实农产品质量安全追溯。此外，某些地方在追溯试点工作中采取“高补贴诱导式”的功利主义管理方式，也给我国农产品质量安全追溯管理法治带来“迟滞”效应。

（二）信息基础薄弱导致规范标准无法统一

在大数据背景下，建立科学规范、快捷方便的农产品质量安全追溯体系尤其依赖强大的信息网络技术支撑。然而，目前我国农产品质量安全追溯体系的信息基础还比较薄弱，主要表现在：一是信息链条不对接。实践中，各地方、各部门在开发设计农产品质量安全追溯信息系统时，往往根据各自需求采取“私人订制”的方式，导致诸如产品编码、信息种类等各个独立运行的信息系统无法顺畅对接，信息资源不能实现共享，全程追溯困难重重。二是技术应用条件欠缺。由于我国农业规模化经营水平不高，大量农产品来自于单家独户的“小农生产”，农民质量安全意识差，标准化生产意识更加缺乏，由此导致农产品在标识、分级、包装上样态各异，这些应用技术条件的客观限制增加了农产品质量安全追溯的难度。三是追溯体系建设成本偏高。农产品质量安全追溯体系无论是在专业技术设备还是配套工作制度、专业技术人员等软硬件的供给上都需要大量投入的支持，这与生产者天然的逐利性发生了碰撞。我国目前农业生产管理信息基础薄弱，导致农产品质量安全追溯在操作规范与标准上无法达成统一，与讲求精细化、规范化、标准化的管理法治化要求相去甚远。

（三）法律制度供给不足导致追溯管理缺乏刚性

我国目前的农产品质量安全追溯管理还处在法律制度供给不足的尴尬境地中，立法缺失导致追溯管理法治化“先天不足”，《农产品质量安全法》并未明确规定追溯法律制度，《食品安全法》对其也只是原则性的规定。具体来讲，农产品质量安全追溯法律制度至少有三个方面的不足：一是义务主体待完善。根据现行《农产品质量安全法》第24条之规定，农产品质量安全的义务主体仅限农产品生产企业与农民专业合作经济组织，并没有将农户也作为义务主体加以规定。二是规制威慑性待加强。《农产品质量安全法》所规定的罚款数额相对于生产者的获利而言简直是九牛一毛，对低廉的违法成本缺乏有效规则是现行法律存在的突出问题。三是追溯执法待协调。前文所述已作分析，在此不再赘述。

三、国外农产品质量安全追溯管理法治的实践经验

（一）以完备的法律制度为基础

法律制度是实现社会管理法治化的基础和前提，若是“无法可依”，其他一切都是空谈。从经验上看，发达国家或地区实施农产品质量安全追溯管理首先注重的就是农产品质量安全立法工作。例如，欧盟于2000年发表《食品安全白皮书》以严格监督农产品质量安全，随后又颁布178/2002号法案（《通用食品法》）明确追溯制度，此外还有1830/2003号、852/2004号法案；德国按照欧盟178/2002号法案对农产品信息实行全面追溯，因此在德国市场上的每个食品都能找到追溯，监管人或消费者可以通过移动终端（手机、电脑）很方便地查看相关信息；美国迄今为止已经颁布《联邦肉类检查法案》《公众健康服务法》《食品和药品管理局食品安全现代化法案》《鱼贝类产品原产国标签暂行法规》等涉及农产品或者食品质量安全的法案达30余部，其中2002年颁布的《生物恐怖主义法案》明确规定了追溯制度；韩国在2005年的《农产品质量控制法令》中就明确了追溯制度，而后又对该法令进行补充修订，建立了全方位农产品质量安全追溯程序。可见，完备的法律制度是国外农产品质量安全追溯制度能够取得成效的重要基础，这无疑启示着我们在迈向追溯管理法治的进程中，必须高度重视这一基础要件的完善。

（二）以规范的执法监管为中心

无论立法体系多么合理严密，倘若在实际生活中“束之高阁”或者在执法活动中“大打折扣”，则一切的努力都是徒劳的。国外发达国家或地区不仅建构了完备的农产品质量安全追溯法律体系，而且特别重视规范执法监督。以美国为例，其特别注重监管职责的协调统一。美国的农产品质量安全监管虽然也涉及不同部门，但是美国的这些职能部门之间按行业实行“纵向垂直”管理，权责边界明确，执法手段有力。美国农业部依法全权负责农产品监管，其与地方监管机构之间保持行政独立，但在各州设有派出机构。派出垂直执法监管机构及其人员可以直接对执法对象开展工作，不受其他任何地方监管机构的干扰。联邦与地方执法监管机构可以互通农产品质量安全的相关信息，协调配合，共把质量安全关。因此，美国农产品质量安全监管体系中把规范执法监督、协调部门联动作为农产品质量安全追溯管理中心工作的经验值得我们学习和借鉴。

（三）以统一的追溯标准作为农产品质量安全监管的关键

统一的标准是农产品质量安全追溯管理得以顺利开展的关键要素，欧盟、美国、日本等发达国家和地区均对农产品整条供应链所涉及的农业生产标准、加工操作标准、物流运输标准、市场准入标准等进行规范与指导。美国在这方面采取的是强制推行的方式，其制定了良好农业操作规范（GAP）、良好生产操作规范（GMP）、危害分析及关键点控制认证体系（HACCP）和食品供应可追溯制度（Traceability），这些规范分别对农产品的生产、加工和销售环节进行约束；日本同样采取强制推行农产品质量安全追溯制度，但其是在全国统一标准的《食品可追溯指南》基础上，通过发挥企业规范自律作用，引导农产品经营企业自行建立符合本企业发展实际的质量安全追溯体系；德国有一套完善的农产品质量安全标准体系，根据位階包含欧盟标准、国家标准、地方标准以及各行业、农业协会在上述三项标准框架下结合自身实际制定的具体操作标准，这些标准比较系统化、法律化，具有具体化、可操作性强的特征。因此，统一良好的追溯标准是政府治理农产品质量安全问题，建立追溯体系的关键所在。这一实践经验给我国完善农产品质量安全追溯制度提供了很好的参考。

（四）以广泛的社会参与作为农产品质量安全监管的保证

农产品质量安全追溯是一个“从田野到餐桌”的繁复而绵长的过程，其中涉及的主体众多，良性有效的追溯离不开所涉主体的积极参与配合。国外一些国家在如何调动相关各方主体参与追溯进行了有益的实践探索。美国的成功经验在于通过广泛的法制宣传教育积极调动社会主体参与。每年的9月份是美国一年一度的“全国食品安全月”，其主要目的在于保障消费者这一“弱势主体”的知情权，因为消费者是整个追溯体系中信息不对称的最大“受害者”，通过定期公开网络农产品追溯信息，可强化消费者的知情权。美国还通过不断提高农产品加工企业、农业合作社和农民等参与主体对追溯法治的认识，以强化农产品质量安全的追溯载体建设。通过扩大对农产品质量检测结果的宣传和公示，为农产品质量安全追溯建设增强动力。美国这些措施对于提高消费者农产品质量安全意识、依法追溯意识大有裨益。德国的成功经验在于通过第三方机构或组织助力农产品质量安全追溯。其第三方机构或组织包括政府农产品质量安全监管的协助机构（如政府授权许可的私人检测机构）、民间鉴定检测组织（如食品研究公司、产品认证机构）等。引入第三方机构的参与，使得德国农产品质量安全追溯体系臻于完善、各类组织蓬勃发展。美国、德国的经验启示着我们广泛调动社会主体积极性、拓展社会主体的参与渠道，对于提升农产品质量安全追溯管理法治化水平助益明显。

四、我国农产品质量安全追溯管理法治化的保障路径

（一）健全农产品质量安全追溯的法律制度

健全我国农产品质量安全追溯的相关立法，是化解政府追溯管理无法可依尴尬局面的基本之策。《农业部关于加快推进农产品质量安全追溯体系建设的意见》明确要求：“加快推进《农产品质量安全法》修订步伐，充分借鉴国外立法经验”“重点将主体管理、市场准入、主体责任、监督管理、处罚措施等关键要素纳入法律范畴，为追溯管理提供法律依据。”因此，以国外立法经验为借鉴，加快修订《农产品质量安全法》中不适应现实发展的法律规定，是提升我国农产品质量安全追溯管理法治化水平的首要任务。完善立法，应抓住关键要素予以展开：一是完善追溯主体和信息记录规定，建立覆盖从生产到加工、包装、运输、仓储、销售的全程信息记录主体体系；二是规范农产品市场准入范围、准入条件，提升农产品市场竞争力，保障农产品质量安全；三是明晰农业部门追溯管理的法定职责，建立生产经营主体管理制度，将生产经营主体逐步纳入国家平台进行规范管理；四是明确主体法定义务和法律责任，加大处罚力度以增强追溯的威慑性。

（二）规范农产品质量安全追溯的执法监督

农产品质量安全追溯法律制度需要严格规范的执法监督，否则它将永远只是“躺在纸面上”，无法起到法律规制的效果。我国目前在农产品质量安全追溯执法方面存在权限分割、步调不一、监督不力等问题。为了保障追溯执法监督起到应有的效力，我们应重点从以下四个方面予以规范：一是完善执法监督体制，建立上下联动的协作执法机制，加强农业部门、工商部门、卫生部门和质检部门之间的工作协调、资源共享；二是转变执法监督模式，努力实现从“封闭执法”向“协作执法”转变，从“运动式执法”向“常态化执法”转变，从“单向威慑性执法”向“双向回应性执法”转变；三是创新执法监督制度，探索建立农产品质量安全风险监测制度、风险评估制度、产品标识制度等；四是加大执法监督绩效评价，加强执法行为监督，严厉整饬执法机构及其工作人员“开绿灯”“假追溯”等“执法逃离”行为。

（三）统一农产品质量安全追溯的技术标准

目前我国农产品质量安全追溯的具体操作平台和规范标准还没有统一起来，由此阻隔了追溯过程中各行业之间、各部门之间、政府与公众之间的协调互动。因此，建立统一的追溯平台和规范标准是我国保障农产品质量安全的重要工作。可从两个方面重点推进。一是建立全国统一的信息化追溯平台。要合理规划、加大投入着力打造一个“高度开放、覆盖全国、共享共用、通查通识”的国家平台。在大数据蓬勃发展的背景下，国家应该提供有力的技术支持和服务，做好国家平台与地方固有平台的追溯信息对接融合标准，全面整合各地方、各行业、各部门追溯信息，建立我国的农产品质量安全追溯数据库。二是建立全国通用的追溯标准体系。我国这方面进行了很多的试点工作，也制定了一些追溯标准，但还存在系统冲突、重复制作等资源浪费现象。必须尽早制定产品分类、编码标识、平台运行、数据格式、接口规范等关键标准，统一构建覆盖基础数据、应用支撑、数据交换、网络安全、业务应用等类别的追溯技术标准体系。

（四）强化农产品质量安全追溯的社会共治

强化农产品质量安全追溯管理的法治化，共筑“舌尖上的安全”，离不开社会主体的广泛参与。实现农产品质量安全追溯社会共治，至少可以从三个方面进行尝试：一是畅通公众参与农产品质量安全追溯的渠道。“参与途径拓展的目的在于为公众提供更多的参与渠道、丰富公众参与的形式和方式，也能对现有途径存在的问题和缺陷进行有效弥补。”旧二是深入开展农产品质量安全追溯法律法规和标准宣传教育。树立追溯理念，普及追溯知识，提高企业和农民的自律意识、质量意识和责任意识，提高消费者农产品质量安全的依法维权和依法追溯意识。三是创新政府与公众的沟通机制。要密切政府与公众之间的交流沟通，建立违法行为信息披露制度和有奖举报机制，充分发挥舆论监督的社会作用，引进第三方机构参与农产品质量安全评估与追溯，推动形成全社会认识追溯、关注追溯、支持追溯、习惯追溯、依法追溯的良好氛围。

责任编辑 李建良