文/本刊记者 宋攀

尴尬的院长权力坐标

文/本刊记者 宋攀

一面是某些权力的缺失，一面是某些权力的越位。

现实中，院长权力有着尴尬的坐标。

一方面，落实医院人事管理、内部分配、运营管理等医院发展自主权被写进了公立医院改革意见中，按文件精神，作为全面负责医院工作的院长，似乎应拥有更大的权力；而另一方面，不断爆出的院长 “落马”丑闻，也凸显出对院长膨胀的权力缺乏约束。

被“左右”的权力

在领导人员的各种权力中，人事权占据着重要地位。在网上流传的一份医院院长权力下放案例中，提到了这样一则事例：

医院一位清洁工与患者发生争执，向患者大吼，被院长撞见。院长了解情况后，要求清洁工向患者道歉。清洁工死活不肯，说患者错在先。

院长电话通知后勤主任让其办理辞退清洁工手续。之后，清洁工大闹院长，其在地方政府有一定的背景，最后不了了之。

有网友疑问，如果医院院长不能处理一个清洁工，院长权力何在？

除了此事件中的清洁工，记者在采访中发现，院长们被干预的人事权还有副院长们的任免方面。虽然根据国务院办公厅下发的公立医院改革相关文件，公立医院应具有人事管理、内部分配、运营管理等自主权，但现实中，作为公立医院的主要负责人，不少公立医院的院长在副院长、职能科室的正职任免上仍没有主动权，如果他们工作执行得不够得力，院长也无可奈何。

这与“拉郎配”的公立医院院长和班子成员不无关系。记者在对院长走马上任的调查中发现，在地市级医院、高校（科学院）附属医院均存在着公立医院院长“空降”的现象，他们或是跨系统调任院长职位，或是在同一系统内部调任，由上级领导任命，直接从一家医院院长成为另一家医院院长。

对于用简单任命方式形成的领导班子，浙江大学管理学院的邢以群曾公开指出，这样的班子磨合成本比较高，就相当于“先结婚、后恋爱”，磨合好了，可能走下去；磨合不好，就只能各奔东西，再换新人。

在被誉为公立医院实施法人治理结构改革的“小岗村”，浙江省东阳市人民医院院长应争先介绍，根据该院的管理体制，副院长、院长助理均由院长提名，董事会审议通过；对于科主任、护士长以及其他岗位人员，院长拥有聘任和解聘的权力。他说，医院的后备干部都在医院内部产生，外面的人是不能来医院做领导的。

应争先认为，副院长由谁任命，会产生不同的效果。如果副院长是院长提名的，那么他就只需对院长负责，可以节省很多精力用在管理上。

梁铭会、李敬伟等人在《我国部分公立医院治理结构改革实例》研究中提到，东阳医院的管理模式虽然解决了长久以来国有医疗机构在改制和改革治理结果中面对的核心问题，即用什么方法选院长，给院长赋予什么权力、多大的权力问题，让作为医院法定代表人的院长，拥有了人事任用权，即按岗设人的权力，但仍旧没有最根本的人事权，即开除员工的权力。

这与院长、副院长退出机制的缺失不无关系。浙江台州恩泽医疗中心（集团）主任陈海啸曾表示，院长、副院长的退出机制也是保证好领导上位的一个方法。否则院领导选上来以后，没有退出机制，过一段时间发现他不能胜任，想让其卸任就非常困难。

除了人事权，在财权方面，院长们定下的绩效分配方案效果也会受到政府政策的影响。

据湖南省郴州市第一人民医院原院长陈亚光透露，有家医院院长为了调动员工的积极性，结合相关规定，制定了固定薪酬较低、高绩效的收入分配方案。几年下来，取得了不错的效果。然而，随着医改的深入，当地对医务人员薪酬作出了新的规定，在周边医院均提高固定薪酬的情况下，这家医院原来的分配方式受到挑战。如何调整步伐，跟上政策节奏，成为这位当家院长的新命题。

被“放纵”的权力

赋予院长在医院自主经营方面拥有更大权力仍须进一步深化改革，而另一方面，院长们过度伸张的权力尚未得到有效监督。

根据《法制周末》的一项不完全统计数据，2014－2016年间，因贪腐落马的各级医院院长(含副院长)至少有183人。以被通报受贿房子100套、车位100个，素有“双百院长”之称的云南省第一人民医院原院长王天朝为代表的院长们，权力为什么没有受到相应的约束呢？

根据中央组织部、国家卫生计生委联合发布的《公立医院领导人员管理暂行办法》（以下简称《办法》），对公立医院主要负责人的监督约束机制中明确，要发挥党内监督、民主监督、法律监督、审计监督和舆论监督等作用。

在具体的约束手段上，《办法》重点提到了落实“三重一大”民主集中制，即医院“重大事项决策、重要干部任免、重要项目安排、大额资金的使用，必须经集体讨论作出决定。”

然而，根据北京市西城区检察院的刘艳君一项对北京查办的医药卫生领域商业贿赂案分析，在集体讨论时，院长拍板决定，班子成员明哲保身，原则性差，对院长的权力无法限制，具体经办人员明知不符合规定却又不敢得罪领导；特别是低级别医院或郊区医院的院长“一言堂、家长制”作风更加严重。

应争先

以采购为例，院长们既有决策权，又有审批权、推荐权，往往在采购招标开始时他们就进行推荐，点滴渗透，接着在审批环节上将熟悉的厂商划入范围之内。

关于公立医院领导人员的监督，办法还提到，“主管机关（部门）党委（党组）及纪检监察机关、组织（人事）部门按照管理权限和职责分工，综合运用考察考核、述职述责述廉、民主生活会、谈心谈话等方式，对公立医院领导班子和领导人员进行监督。推进院务公开，注意发挥职工代表大会等组织在医院民主管理方面的作用，畅通职工群众参与讨论医院事务的途径，拓宽表达意见的渠道。”

然而，据陕西省山阳县卫生局副局长徐毓才介绍，现实中对于院长权力的监管，上级部门尚未形成有效的日常主动监督机制，而以职代会为代表的民主监督也因专职人员缺乏难以发挥作用。

他说，近二十年来，政府对医院几乎没有投入，医院大多是自收自支单位，因此有关部门也就很少对医院进行监管，尽管多年来，医药购销领域和医疗服务行业的腐败也被纪律检查部门列为重点，但实际上除了被媒体曝光，很少得到主动查处。此外，“三重一大”理论上必须经职代会审批，但实践中很少有职工“专心”去做这件事情。

应争先认为，加大对院长在医药产品招标采购、医疗费用控制、基建项目等方面的监督力度，必须依靠单位内部治理结构的完善和内控机制的构建，而这需要通过建立法人治理结构去解决。

北京大学公共卫生学院的教授周子君认为，增强公立医院运营管理的透明度，让医院权力运行接受社会监督也是约束医院院长过度膨胀的重要手段。他在接受媒体采访时说，公立医院每年应该将医院所有收入和支出，向社会公开。盖房子花了多少钱，买设备花多少钱，成本是多少，每年收入是多少，向社会公开了以后，可能就会引起一些人分析研究中间有没有贪腐，这个从制度上是可以改进的。