陶玉宝

摘要：越南航空汽油公司（Vinapco）垄断案①是越南《竞争法》生效10年来由竞争行政管理机关依其职权唯一主动提起的滥用市场支配地位的案件。本文透过该案分析考察越南《竞争法》在立法目标及反垄断法律责任问题上存在的问题，并提出具体建议，以期待越南 《竞争法》 立法目标的统一性和反垄断法律责任的系统性。

关键词：越南竞争法；民事责任；行政责任；法律责任；反垄断执法

[中图分类号] D933.3.21 [文献标识码] A [文章编号] 1003-2479（2017）01-0054-06

一、Vinapco垄断案回顾

（一）案件背景

本案原告是越南竞争行政管理局，被告是越南航空公司旗下的越南航空汽油公司（Vinapco）。该案源于Vinapco拒绝向太平洋航空公司（Pacific Airlines，简称PA）提供燃料。2008年3月20～31日，Vinapco数次通知PA称从2008年4月1日起将机场加油费用提高26.5%，如果PA不同意Vinapco将停止向PA提供汽油。PA表示同意，但他们要求Vinapco对越南航空公司（Vietnam Airlines，简称为VNA）也适用这个涨价水平。商讨之后，双方意见分歧仍然较大，Vinapco认为无论加油多少，每次都需要两个工人和一辆运油车从油库运到机场。实际上，VNA每次添加燃料比PA平均多十倍。因此，Vinapco对作为其大客户的VNA不会提高价格。PA遂以Vinapco与VNA之间的关系为理由，认为作为VNA子公司的Vinapco存在歧视性价格行为，从而使PA处于不利竞争地位。由于双方不能达成一致，从2008年4月1日起，Vinapco单方面停止向PA提供燃料，致使30趟航班和五千名乘客延误数小时。越南交通运输部民用航空局被迫紧急签发985/CHK-TC号公文，要求Vinapco恢复向PA提供燃料，同时指出，Vinapco除非获得国家管理机关的同意否则不得单方停供燃料。

这起事故对越南航空业和乘客权益均产生了非常严重的影响，新闻媒体大都进行了报道。越南竞争行政管理局依其职权主动立案，该局局长于2008年5月签发了关于进行初步调查的决定，反垄断行政诉讼程序正式启动。

（二）竞争委员会的判决

2009年4月14日，专案委员会召开非公开听证会。专案委员会认定，根据相关法律法规，Vinapco是越南境内唯一的航空汽油进口和供应商。换言之，Vinapco拥有独占市场的地位，并可凭借法律壁垒来继续维持其市场支配地位。然而，越南政府2008年初曾发出《关于禁止包括汽油在内的关键商品涨价的指示》，显然Vinapco必须遵守此规定。此外，Vinapco拒绝供货的行为对PA产生了航班延误的影响，从而给乘客利益造成严重损害。基于此认定，专案委员会判决Vinapco行为已违反《竞争法》第14条第2款和第3款的规定，属于“设置对客户不利的条件”和“滥用独占地位无理由单方修改或废除已签订的合同”的行为。除了支持越南竞争行政管理局提起诉讼，专案委员会还对Vinapco处以相当于其2007年营业额的0.05%（约34亿越南盾，约一千万元人民币）的罚款。最后，专案委员会还向越南交通运输部民用航空局提交意見，建议将Vinapco从VNA中拆分，从而形成两家相互独立的公司。Vinapco不服，向竞争委员会提起申诉。竞争委员会于2009年6月26日做出二审判决，驳回Vinapco申诉，维持原判。但是，竞争委员会修改了专案委员会之前的建议，改成建议越南交通运输部民用航空局应该允许其他公司参加航空燃料市场，改变Vinapco的独占地位。越南交通运输部遂于2010年2月1日允许Petrolimex航空燃料股份有限公司（Petrolimex Aviation Fuel JSC）参与航空燃料供应市场，从而形成了竞争市场格局。Vinapco再次不服，提起行政诉讼至河内市人民法院。河内市人民法院在审理时认为，Vinapco未能举证证明涨价的合理性，而专案委员会的一审判决和竞争委员会的二审判决在认定行为性质和处罚数额两个方面都于法有据，符合《竞争法》及其实施细则的有关规定。2010年12月12日，河内市人民法院驳回Vinapco的诉讼请求。

（三）笔者对本案的看法

1. 竞争委员会的判决考虑不够全面

Vinapco总经理陈友福回答记者采访时曾说：“我们是独占者，但不是垄断者”①。从理论上来讲，追究垄断行为的法律责任要运用“合理原则”，即竞争执法机关要考虑原告的滥用行为是否具有正当理由，如果是的话，则滥用行为不属违法。在Vinapco案中，竞争委员会认为被告具有独占地位，交易对方不同意己方涨价方案就停止交易的行为属于歧视性定价，而无视正当理由，即VNA的购买额比PA的购买额多10倍，导致产品单位成本不一样，故而PA支付较高费用是合理的。换言之，在不同的交易情况下，差别性定价并不是违法行为。河内市人民法院审理的结果虽然支持竞争委员会的判决，但是对被告抗诉无法做出明确解释。

2. 竞争委员会对竞争法立法目标了解不够深入

笔者认为，由于越南《竞争法》没有明确是保护竞争还是保护竞争者的立法目标，导致该案中执法机关倾向于保护竞争者PA，而忽视了Vinapco存在歧视性价格行为的正当理由。理论上讲，歧视性定价行为的重要构成要件之一为交易对方必须是条件相同的经营者。VNA每次添加燃料的销售额比PA的销售额多10倍，而人工和时间成本是一样的，不取决于添加的多少。这就不能说这两家公司与Vinapco存在相同交易，因此，这里的差别性定价并不是违法行为。在越南航空业中，VNA和其属下的Vinapco被视为大公司，而PA则是新设立的私人航空公司。这是否意味着执法机关倾向于保护中小企业而忽略大企业的合法权益，导致无法维护市场竞争的公平性呢？正是基于这种原因，新闻媒体随后认定越南《竞争法》是中小企业可以用来保护自己合法权益的有效工具②。

二、越南反垄断执法过程中出现问题的原因

（一）滥用市场支配地位行为行政法律责任制度缺乏同步性

综观世界各国立法和司法实践的演进，一般都规定了行政责任制度，且采用了灵活多样的行政法律责任形式，其中最常见的形式有三种，即停止违法行为、恢复竞争状态和行政罚款。越南《竞争法》只设置恢复竞争状态和行政罚款两种责任形式， 而并没有停止违法行为的责任形式。这明确地表现出越南《竞争法》行政法律责任制度的不同步性，从而使得竞争法无法有效地阻止反垄断行为所带来的后果。

2005年4月，越南军队电信公司（Viettel）起诉越南邮政电信集团公司（Vinaphone），称作为拥有国家电信骨干网的Vinaphone存在拒绝关键设施使用许可的行为，使得Viettel无法扩大移动3G信号的覆盖范围，不仅影响Viettel正常经营活动，还影响消费者利益。由于《竞争法》此时没有发生法律效力，唯一的救济措施仅是Viettel向越南国防部和信息传媒部提议解决。两部谈判之后，基于互相谅解要求Vinaphone向Viettel提供国家电信骨干网的链接点。假设此案依据《竞争法》来解决，则执法机关无法对Vinaphone施以“责令停止”，因该法并没有相关规定。这样一来，纠纷解决并不彻底，也不到位，从而无法达到维护市场竞争秩序和保护消费者利益的目的。此案表明，停止违法行为是必不可少的反垄断行政责任措施形式。

（二）损害赔偿制度的惩罚性和预防性不强，没有激发受害者主动提起损害赔偿诉讼的积极性

越南《竞争法》以及《民法典》主要适用于单倍损害赔偿制度，甚至在违法行为者的赔付能力不够时，可以把损害赔偿额降低到低于实际损失的水平。从理论上讲，单倍损害赔偿的本质仅是补偿或者填补受害者所遭受的损失，意味着并无惩罚性，低于实际损失的赔偿就更谈不上惩罚性，在形式方面上，等额赔偿制度好像可以填补受害者所遭受的损失，但是从本质来看，等额损害赔偿制度没有将受害人的法律请求费用考虑进去。法律请求费用包括律师费、诉讼费、收集证据材料费等。在单倍损害赔偿制度中，这些费用不计入受害人所遭受的实际损失，因而受害者无法获得补偿。这样一来，即使受害者获得等额赔偿，仍然存在一定的损失。因此，单倍损害赔偿制度没有激发受害者提起民事赔偿诉讼的积极性。截至目前为止，在越南《竞争法》已经实施11年的司法实践中，没有发生一起提起反垄断民事赔偿诉讼的案件。

（三）重视反垄断行政机制而轻视反垄断司法机制

目前，越南《竞争法》侧重于行政制度而轻视司法制度，表现在以下两个方面：首先，关于民事诉讼的规定过于简略。为了确保反垄断民事法律责任规定的可行性，至少《竞争法》和《民法典》必须明确规定两个问题：一是损害赔偿数额是多少，二是当事人有权提起反垄断民事法律责任诉讼。目前从整体来看，越南法律设置了单倍损害赔偿制度，便于解决有关赔偿数额的纠纷。然而，对于当事人是否有权提起民事赔偿诉讼的问题则没有作明确具体的规定。民事责任当事人除了直接受害者，是否还包括间接受影响者（例如消费者遭受违法垄断行为所造成的损害）。由于《竞争法》和《民法典》均没有做出明确具体的规定，导致追究民事责任的原告主体资格范围难以确定。作为具有重视公法而轻视私法传统的东方国家，相关民事法律责任规定的缺乏和不足使得司法诉讼路径变得困难。其次，关于行政诉讼的规定不足。依据《竞争法》所规定的的公共执行程序，专案委員会审理后可以做出以下决定之一：竞争案件终止决定或竞争案件处理决定。如果各当事方不服专案委员会的规定，可以向竞争委员会提起申诉，竞争委员会随后签发申诉的决议。《竞争法》第115 条规定：如果当事人不服对竞争案件处理规定的申诉决议，可以对该决议的部分或全部内容向有关省级或市级人民法院提起行政诉讼。从此条款规定可见，司法诉讼形式只适用于竞争案件处理的规定，而不适用于竞争案件终止的规定。很显明，此规定剥夺了私人当事人的最后救济路径，不利于保护他们的合法权益，从而对当事人的接近司法权利产生严重的影响。

三、完善越南反垄断法律责任体系的建议

（一）越南 《竞争法》 应以维护有效竞争为首要目标

越南《竞争法》并没有直接关于竞争政策目标的规定，仅在第4条间接地提到：“所有企业都有权在法律允许的范围内自由竞争。国家应当保护企业合法竞争的权利。”从此条款规定可见，目前越南《竞争法》的目标是维护自由竞争而不是有效竞争，就是说该法的重点在于保护竞争，而不在于促进经济效益。从Vinapco案件可知，越南司法实践自觉运用了这一观点。该案中，在做出高额罚款决定的同时，专案委员会还向有关国家机关提出将Vinapco从母公司（越南航空公司）分拆出来成为独立的公司。该提议遭到越南航空公司的反对，因为这将会破坏该公司的基础设施，对整体航空产业的正常运营产生严重影响。实际上，一些经济专家支持越南航空公司的观点，例如越南中央经济管理研究院（CIEM）副院长阮亭供博士从经济学角度分析，指出了两个解决问题的办法，一是继续维持垄断，二是开放市场。在越南航空汽油市场仍然比较小以及航空公司之间购买力存在巨大差异的情况下①，很难吸引投资者开放市场。因此，企业分拆并不是有效措施，重要的是提高国家对垄断控制的作用。在上述决定中，竞争委员会将专案委员会的分拆措施改成允许其他公司参加航空燃料市场的建议。不久，越南交通运输部颁发了许可证，允许航空燃料股份有限公司参与市场，形成越南航空汽油市场的新竞争格局。由此可见，专案委员会和竞争委员会各自的建议都有产生市场结构变化、打破垄断结构、走向自由竞争市场结构的目标。从有效竞争的观点出发，笔者建议如下：

1. 慎用分拆的惩罚方式。越南《竞争法》第117条所规定的制裁中有拆分企业的措施，是典型的结构主义表现之一。笔者认为，这一救济手段应该仅限于控制企业合并。依据越南《竞争法》第18条和第20条的规定，如果参与经营者集中的企业，其作为整体在相关市场上占有超过50%的市场份额时则应该被禁止，如果占有30%～50%的市场份额则需要执法机关的审批，只有在竞争行政管理局同意后方能进行合并。企业不遵守这一规定的，则竞争执法机关可以使用恢复原状的行政制裁手段。在此情况下，企业分拆是对违法经营者集中行为的惩罚措施，而不是结构主义意义上的救济手段。

2. 以接入管制为主要模式来改革公用企业。在国有经济转型国家中，可以说，中国是最成功地实施了国有企业和公用企业改革政策的国家。中国改革的成功对越南具有很大的参考价值。公用企业市场化改革有两种主要的路径：一是纵向分离结构；二是纵向一体化与自由接入混合式结构，也被称为接入管制结构，即不要求对原有垄断企业进行重组，但允许其他竞争者进入竞争性市场领域参与竞争②。目前中国采用的主要是第二种模式。这是因为中国目前的市场结构仍然是低集中、分散竞争型，因此，中国要建立大规模企业以提高产业及国家的竞争力。通过此方式，中国不仅确保了经济竞争力，而且有越来越多的企业进入世界500强企业的名单。从中国经验来看，笔者认为，在实施公用企业市场化转型过程中，越南应该慎用纵向分离结构的模式，而应优先使用纵向一体化与自由接入混合式结构的模式。同时，要适用“网络共享”原则，即拥有关键设施的企业在没有正当理由的情况下，必须对所有接入网络的经营者完全开放其网络设施。国家则需要针对进入费用做出明确规定，以确保经营者之间处于平等的竞争地位。

（二）构建同步性反垄断行政责任制度

1. 明确规定行政罚款数额的计算方式

越南《竞争法》将行政法律责任划分为两个种类，包括主要處罚方式和补充（附加）处罚方式，其中主要处罚方式以罚款和警告为主；附加处罚方式包括恢复原状、没收用以实施违反竞争法行为的设备和工具、承认错误等。尽管警告被视为主要处罚方式之一，但依据《有关处理竞争违法行为的120/2005/ND-CP号政令》（简称120号政令）的规定，对于滥用市场支配地位行为的主要行政处罚方式只限定于罚款制裁。

关于行政罚款方式，越南《竞争法》第118条第1款规定：“对违反竞争法规定的限制竞争协议、滥用市场支配地位、滥用独占地位以及经营者集中的行为，有权制裁的机关可以对其课以罚款，其最高金额限制为违法行为做出之前该组织或个人一个财务年度总营业额的10%。”基于此，120号政令做出细则规定，滥用市场支配地位行为的处罚金额为违法者上一年度总营业额的5%～10%。可见，越南竞争法赋予了竞争主管部门很大的自由裁量权，而这种权限的赋予对于执法的公正性、严谨性都会产生不利影响。如在Vinapco案中，竞争委员会对Vinapco处以上一年度经营额的0.05%的罚款。Vinapco认为他们除了航空汽油领域还有其他经营领域，以上一年度总营业额为行政罚款的基数是不合理的。被告律师请求只以上一年度航空汽油销售额而不是公司所有经营领域的总营业额为基数。笔者建议越南借鉴欧盟竞争法，明确规定罚款全额的计算方法。欧盟《2006年行政罚款指南》将行政罚款的程序分为三个步骤，第一个步骤就是确定行政罚款的基础全额。基础全额计算公式如下：

基础全额=上一年度营业额×30%×持续违法年数 +（上一年度营业额x15%～20%）

其中，30%是重大性系数，15%～20%是阻止犯罪的需要和目的，持续违法数额的计算方法是6个月未满以0.5年计算，6个月以上1年未满的按一年计算。

确定了罚款基础全额后，第二个步骤是考虑罚款的加重事由和减轻事由，适时对罚款基础全额进行调整。加重事由主要包括再犯、妨害、拒绝调查等行为，减轻事由包括违法企业被调查以前果断地停止了违法行为、违法企业与违法行为的关联度是限定的等。第三个步骤是确定违法者所应实际支付的行政罚款全额，罚款最高限额不得超过违法企业上一年度总营业额的10%。行政罚款全额计算公式为：

行政罚款全额 = 基础全额 + 加重事由 - 减轻事由

其中，行政罚款全额≤违法者上一年度总营业额的10%。

该计算方法的优点是显而易见的，操作简便，具有较强的确定性、可行性和可预知性①。

2. 补充停止违法垄断行为制裁措施

美国虽然注重私人执行而轻视反垄断行政制裁手段，但也不可否认停止违法行为制裁的作用。美国《谢尔曼法》规定联邦委员会有权颁发停止违法行为令（cease and desist order），责令违法行为者停止垄断行为或纠正自己正在实施的垄断行为。类似于美国，欧盟委员会也拥有这种权力，《欧盟理事会第2003（1）号条列》第7条规定：如果委员会根据申诉或主动查明，确有违反条约第81条或第82条行为的，可以做出决定，要求相关企业及企业协会终止其违法行为。日本《禁止垄断法》第8条规定：当违反该条第1款的规定而发生实质性限制竞争行为时，公正交易委员会同样可依据法定程序，责令停止该行为。中国《反垄断法》第47条也有相似规定：经营者违反本法规定，滥用市场支配地位的，由反垄断执法机构责令停止违法行为，没收违法所得，并处以上一年度销售额1%以上10%以下的罚款。从各国立法来看，毫无疑问，停止违法行为正是反垄断法不可缺乏的行政制裁措施。因此，笔者建议修改越南《竞争法》第117条的规定，补充停止违法垄断行为措施作为竞争法主要行政处罚方式之一。

3. 建立惩罚性赔偿为主的民事责任制度

由于反垄断案件的专业性很强，受害者在追究反垄断法律责任时需付出相当的财务支出，如律师费、收集证据费等，以及需花费很多时间。由于单倍赔偿的补偿性实质不够，如果适用传统单倍赔偿责任制度不足以激发受害者提起损害赔偿民事诉讼的积极性，这就是越来越多国家采用多倍救济措施替代单倍赔偿措施的原因。多倍赔偿制度有两个优点，一是确保对受害者遭受的损失补偿的足够性，唯有如此才能更好地保护受害者的合法利益；二是多倍赔偿有惩罚性，以威慑和阻止违法行为者继续从事垄断行为。笔者认为，越南《竞争法》应使用专业法律模式，把援引《民法典》相关民事责任制度的规定改由《竞争法》直接做出规定，用多倍赔偿制度取代目前单倍赔偿制度，建立起惩罚性的反垄断民事赔偿责任制度。

关于惩罚性的反垄断民事赔偿责任制度，目前世界上有两种主要模式，即法定模式和酌定模式。前者指在国家法律法规上已经明确规定固定赔偿数额，适用于一切限制竞争案件；后者指法官根据垄断行为侵权情节，在最高不得超过法律所规定的数额范围内酌定予以赔偿。就法定模式而言，目前有些国家执行三倍赔偿措施，也有国家执行双倍赔偿措施。三倍赔偿制度以美国为代表，损害赔偿金的高额性对反垄断私人诉讼具有极大的激发作用。然而，美国司法实践表明，三倍赔偿制度也具有不少负面后果，即滥诉和缠诉现象，导致司法机关不能彻底查处所有的垄断行为案件。为了克服三倍赔偿制度的负面后果，同时又能发挥其惩罚性的作用，一些国家采用了双倍赔偿制度，侵权者承担赔偿数额两倍于受害者遭受的实际损害。三倍赔偿和双倍赔偿制度都属于法定模式，赔偿数额是共同准则，不取决于个案的侵权情节。除了法定模式还有酌定模式，以中国台湾地区为代表。在酌定模式中，法官在损害额之上三倍以下的范围内视案件情节自由裁量。

从越南国情来看，越南民法受到法国民法传统的影响，因而在立法和司法实践中主要适用填补性损害赔偿制度。为了激励受害者提起反垄断民事诉讼，不仅保护他们的合理权益，而且惩罚和阻吓违法行为再次发生，同时逐步改变单倍赔偿的传统观念，越南应采取酌定民事责任模式。越南可以参考和借鉴中国台湾地区1991年“公平交易法”第32条的规定：“实施垄断行为，侵害他人权益或造成他人损害的，应承担赔偿责任；如若壟断行为纯属明显故意，根据其侵权情节，法官可在损害额之上但最高不得超过三倍损害额的范围内酌定予以赔偿。”

结 论

借鉴中国等经济转型国家的经验，本文建议在政策指向上，越南应适用有效竞争模式，《竞争法》应以经济效率为优先目标，兼顾一定程度的公平性。这意味着某一行为实际上可以对竞争对手和消费者造成一定损害，但若其同时给整体社会和市场带来经济效率， 则应该被视为合法， 并不受到 《竞争法》 的规制。

关于行政法律责任，笔者认为，越南《竞争法》应该补充停止违法行为的制裁形式，以及时制止其对整个社会和市场竞争秩序的危害。此外，越南《竞争法》没有规定基数和罚款金额的计算方法，从而导致本法行政罚款措施缺乏公平公正性。笔者建议采用欧盟竞争法罚款计算公式。

关于民事法律责任，由于适用等额赔偿（也称为单倍赔偿）制度，越南《竞争法》缺乏当事人提起民事诉讼的激励性。解决这个问题的路径就是采用惩罚性赔偿制度代替目前的补偿性赔偿制度。为了避免滥诉、缠诉现象以及考虑传统民法习惯，越南应采用酌定模式，即《竞争法》规定最低和最高的赔偿数额，同时授予竞争执法机关一定的自由裁量权。

参考文献：

1.丁国锋：《反垄断法律责任制度研究》，北京：法律出版社，2012年版。

2.王健、朱宏文：《反垄断法实施问题研究》，北京：法律出版社，2013年版。

3.时建中主编：《三十一国竞争法典》，北京：中国政法大学出版社，2009年版。

4. 王晓晔：《王晓晔论反垄断法》，北京：社会科学文献出版社，2010年版。

5. 史际春等：《反垄断法理解与适用》，北京：中国法律出版社，2007年版。

6. 李小明：《滥用市场支配地位法律规制研究》，北京：知识产权出版社，2008年版。

（责任编辑：农立夫）