杨晓强 王翕哲

摘要：稳定与发展仍是2016年印度尼西亚形势的关键词。 印度尼西亚总统佐科获得国会更多党派支持，执政环境进一步好转， 政绩获好评。但政治斗争依然激烈，反钟万学游行成为印度尼西亚政治与社会进入新敏感期的标志性事件。经济上，主要指标基本符合预期， 标志着该国经济正在进入良性恢复轨道。外交方面，印度尼西亚以东盟为基石积极参与地区和国际事务， 维护主权和海外侨民利益力度更大， 与大国关系总体平衡发展。

关键词：印度尼西亚；政治；经济；外交；2016～2017年

[中图分类号] D734.2 [文献标识码] A [文章编号] 1003-2479（2017）01-0023-06

一、政治与社会

2016年，印度尼西亚政治由于党派间的和解而保持稳定。继民族使命党和建设团结党之后，专业集团党也宣布脱离“红白阵营”倒向佐科。于是在国会的500个议席中，支持党派占了386个，远超反对党。“红白阵营”的核心党派——大印度尼西行动党和繁荣公正党领导人对政府态度明显缓和，国会两大阵营的紧张对立事实上不复存在。

政坛的小波动主要与国会、党派和内阁的人事更迭相关。2016年年初，国会议长、专业集团党领导人诺凡托因涉嫌假借总统、副总统名义向美国企业索贿而辞职，后由国会道德委员会恢复名誉。10个月后，其繼任者诃马鲁丁被专业集团党大会决定解职，诺凡托同时复职。国会议长人选短期内戏剧性地反复，在印度尼西亚鲜有先例。党派方面，专业集团党内部不和是始自2014年提名总统候选人一事，后来巴克利和阿贡均以党主席身份各率一支。双方于5月达成妥协，选出诺凡托任新一届主席，党内终于重现团结。另一政党——团结建设党内亦分两派，均自称正统并不惜为此对簿公堂，至年底未见和解迹象。印度尼西亚老牌政党的权斗与分裂似成“传统”，拖累着这些政党的形象和能力构建。

总体平静的政局对佐科贯彻其执政理念是一种利好。权力更加稳固的佐科改组内阁，撤换了13位部长级官员。新一届内阁更强调成员的执行力与专业化程度，例如世界银行前常务副行长穆尔雅妮被任命为财政部部长，三军前总司令维兰托出任政治、法律与安全事务统筹部部长。与民主斗争党及其党魁梅加瓦蒂关系破裂的国企部部长丽妮得以留任，可见佐科对摆脱党派政治掣肘显得更加自信。改组也引发了不大不小的丑闻，无党派人士阿詹德拉出任矿业与能源部部长后，因被曝出拥有印度尼西亚和美国双重国籍而去职。在2016年这个“国家加速发展年”里，佐科及其团队着力解决因官僚和行政管理体制、法律制度等带来的发展阻碍，刺激经济成长并改善民生。多项改革措施取得进展，“九大重点建设规划”稳步推进，大手笔的基础设施建设举措和大胆的税务特赦等政策尤其受到好评。因此，尽管实际成就与期盼尚有距离，民众对佐科政绩满意率仍高达69%。彭博社以汇率波动、经济成长率和民众满意率指标为依据，把佐科评为2016年度亚澳最佳领导人之一。

然而各利益集团争夺政治权力的博弈从未止歇，印度尼西亚政局一直暗流涌动。2016年11月4日和12月2日，印度尼西亚穆斯林强硬派别“伊斯兰捍卫者阵线”发起两次针对雅加达华裔省长钟万学的大规模游行示威，对雅加达乃至印度尼西亚全国的稳定形势形成强烈冲击。事件的直接诱因是钟万学的一次公开致辞被指侮辱宗教，事态随后转向复杂化，反对势力企图借机动摇佐科及其执政团队的地位。这个事件使钟万学的政治前途蒙上了阴影，为2017年雅加达特区省长选举平添了不确定性，而该次选举结果事关2019年总统大选布局。政局的升温说明，以佐科、普拉波沃及前总统苏西洛为首的三方势力围绕下一届总统大选展开的斗争已拉开帷幕。

钟万学事件的背景是印度尼西亚社会宗教氛围日趋保守，对“异质”文化的容忍度降低。2016年，印度尼西亚激进组织制造的事端明显增加，警方介入的激进穆斯林团体排斥、攻击其他宗教、教派的事件有26起。印度尼西亚政府被批评软弱，任由极端声音和主张借助特定势力要挟社会，未尽保护多元文化和宗教之责。不过，对于激进组织触犯法律的暴力行径，印度尼西亚政府给予坚决压制，社会秩序总体可控。

目前和未来一段时期内，能给印度尼西亚国内安全带来严峻挑战的是两大问题：一是恐怖主义。小型的、与ISIS有联系的印度尼西亚恐怖主义组织仍有生存土壤，恐怖分子不时酝酿袭击，矛头直指执法和行政机构。2016年新年伊始的雅加达爆炸案导致8死24伤，全年发生涉恐案件170余起，是2015年的两倍多①。印度尼西亚政府铁腕回击，标志性的胜利是头号通缉犯、恐怖分子头目山托索在军警联合围剿行动中被击毙。现国会正讨论出台更严格的反恐法案，新法案将更注重恐怖主义的预防和反恐的全民动员，但军队在反恐中的定位有待明确。二是涉毒犯罪，印度尼西亚2016年发生的走私毒品跨国犯罪案件同比上升19.62%，达41025件，涉案犯罪嫌疑人51840人。警察总长迪托承认印度尼西亚近年涉毒品犯罪一直呈增长之势，尚难遏制②。

二、经济

印度尼西亚经济发展的外部环境依然复杂，内部经济结构的转型任重而道远。但是，积极迹象已经显现，印度尼西亚央行行长瓦托玛多约将2016年称为印度尼西亚经济恢复之年。全年GDP增长5.02%，已经扭转了连续几年下滑的势头，略低于预期目标（5.1%）的主要原因是政府削减了支出。相较而言，家庭消费的持续强劲增长（5%）令人印象深刻，这可能部分得益于印尼盾汇率的上升（2.41%）以及创下2010年以来最低纪录的通货膨胀率（3.02%）。出口总额为1443亿美元，负增长幅度缩减到了2.9%，贸易顺差为87.8亿美元。投资方面，全年落实投资额近600万亿盾（约合450亿美元），同比增长15%，新增投资直接创造 了125万个就业机会。总之，主要经济指标大都与预期相符，后继发展显得较为乐观。

（一）政府启动多期刺激经济计划

自2015年以来，印度尼西亚先后颁布多期经济振兴计划，每期针对特定领域问题推出一个或数个具体措施。2016年出台的刺激计划有6套（第9～14套），主要内容依次是：加快电力基础设施建设，稳定牛肉价格，提升城乡物流效率；修改投资负面表；为出口导向的中小企业提供优惠货款，设置房地产投资资金，减少货物滞港时间，发展制药和医疗器具业；完善法律法规和准证手续，降低准证审核费用；鼓励电商发展，解决中低收入人群住房问题；制定电商发展路线图，以提高印度尼西亚经济内部活力及加强与国际接轨。印度尼西亚政府年内还两次下调税收指标，从最初的1546.7万亿盾（约合1162亿美元）降到了1137.2万亿盾（约合855亿美元）。

政策的综合效应开始显现。在印度尼西亚政府的一项评估中，300位加工业企业主一致认为刺激政策对产品销售、生产成本、投资及竞争力等方面产生了积极影响①。从宏观营商环境看，200多个中央政府法规得到修订或完善，3000多个地方政府规章因阻碍发展被撤销，近50个行业的外资限制放松，这使得印度尼西亚的竞争力显著提升。印度尼西亚的营商便利等级排名从2015年的第109位上升到了第91位，创下多年来的最佳纪录。2016年资本投资印度尼西亚的意愿以及投资活动的持续性都在增强，全年实际投资额增加12.4%。基于这一势头，印度尼西亚确定了2017年和2018年投资分别增长15%和28%的目标②。

（二）基础设施建设加大步伐

长期以来，基础设施建设是印度尼西亚经济发展中的短板。以交通基础设施为例，由于条件落后，印度尼西亚物流费用高达邻国马来西亚的2.5倍，严重拖累经济发展。作为2016年的施政重点之一，佐科政府继续加大基建力度，财政预算投入313万亿盾（约合235亿美元）。从2016年7月起，印度尼西亚加强税收征管，推出税务特赦法案，偷漏税者在特定期限内申报财产并缴纳2%～10%的税款后即可免于刑罚。此举可能使印度尼西亚政府收入增加180亿美元，为基建和發展实体经济提供资金支撑。

印度尼西亚重大基建项目集中在公路、铁路、机场、港口等交通领域，亦包括发电、通讯、水利、住房、垃圾处理等方面。佐科在独立纪念日前夕发表的国情咨文中称，近两年来，政府已兴建普通公路2225千米、高速公路132公里和160座桥梁。铁路建设在爪哇、苏门答腊、加里曼丹、苏拉威西等各岛铺开，现铁路运营里程长5200公里。快速轨道交通、轻轨等亦在加速兴建。海上交通方面，24个在建、扩建的港口被明确为“海上高速公路节点”，2019年将建成港口100个。印度尼西亚还建成启用了6个机场，另外9个机场建设已经动工③。

因基建耗资巨大，印度尼西亚积极吸引国外资金投入。中国参建的雅万高铁项目是印度尼西亚基建对外合作的标志性工程，现大部分建设用地问题已经解决。日本对参与印度尼西亚基建热情高涨，两国正商谈改建雅加达—泗水快速铁路事宜，预计投资额将达60亿美元。印度尼西亚国有企业作为基建主力，全年投资基建410万亿盾（约合308亿美元），主要投向62个大型项目。

（三）三大产业发展各有亮点

1. 农业：向粮食自主迈进

粮食自主是印度尼西亚自独立以来就有但多数时候未能实现的梦想，2016年印度尼西亚克服拉尼娜气候现象的影响，距离这个目标又近了一步。全年主要粮食产量有明显增加，其中稻米7910万吨，同比增长4.96%；玉米2320万吨，增长18.11%。由于储备充足，2016年印度尼西亚未进口大米，玉米进口量减少了60%。印度尼西亚农业部部长阿姆兰认为，粮食作物产量的持续增长是政府兴农改革的结果，包括把良种供应招标制改成指定制以提高效率；压缩农业管理部门行政经费用于兴修水利和购置农机支出；鼓励玉米与棕榈间种；加强农业种植技术指导等④。

2. 工业：基础渐牢，蓄势待发

自2009年创下30%的最高纪录以来，印度尼西亚工业（特指非油气类工业）对GDP的贡献率一直徘徊在17%～19%之间。2016年的数据（17.92%）还没有脱离这个区间。印度尼西亚正着力完善工业腾飞的基础条件，在开放投资领域、建设物流基础设施、简化规章制度、培养职业人才等方面推出了一系列新举措。其工业开发政策向中小企业以及出口导向型、劳动密集型企业倾斜，并与促进各岛的经济均衡发展联系起来，例如在爪哇岛之外已建起14个工业园区。这些措施的效果预计在一两年内逐步显现，工业对GDP贡献率有望在2019年提高到25%。

按照印度尼西亚的划分标准，非油气工业门类由食品和饮料加工业，金属、计算机和电子电器工业，重型机械制造业，化工制药业，纺织业等11个部门组成。食品和饮料加工业的增长最为迅速，2016年度超过8%，总产值为540万亿盾（约合406亿美元），是工业中毋庸置疑的龙头产业。印度尼西亚人口多、市场大，特别是中产阶级对安全、卫生的加工食品消费需求非常旺盛。因此，该行业成为印度尼西亚吸纳国内投资最多的工业部门，不过也面临大部分原料依赖进口的瓶颈。金属、计算机和电子电器工业2016年总产值为334万亿盾（约合250亿美元），印度尼西亚政府大力促进金属矿产业与高附加值下游产业的融合发展以及青少年人群对时新电子电器产品的追捧，构成该行业加速成长的强大动力。基础好、潜力大的工业部门还有交通运输工具产业。相反，橡胶制品业、化工制药业、皮革制品与制鞋业掣肘因素多，预计增长相对平缓。

3. 第三产业：交通运输业领跑，金融服务业的支撑作用突出

第三产业近年全面快速发展，规模持续增大，已占据印度尼西亚国民经济半壁江山，在促进就业、拉动消费、改善民生等方面发挥了积极重要作用，成为国民经济增长的主要动力之一。服务业各部门都呈现较快发展态势，交通运输业是其中的支柱产业，对GDP贡献率达5.5%，年度增长率为7%。相对而言，航空和海洋运输业绩较为亮眼，前者同比增长了17%，远高于5.5%的全球平均值；海洋运输增速12.4%，这与佐科的“海上高速公路”建设战略以及海运的低成本优势分不开。陆上运输方面，不断增加的机车数量与道路里程、质量形成强烈反差，传统的运输方式效率不增反减。高效便捷的网约专车新业态正茁壮成长，印度尼西亚本土的“诃捷”（Gojek）、“格拉普”（Grab）平台以摩托车、私家车为主要运输载体，订单数量一年时间增长近百倍。

金融市场稳健运行，对经济的贡献和重点领域的支持增加。2016年年末广义货币供应量（M2）余额和狭义货币供应量（M1）余额分别同比增长12%和8.4%。股票综合指数增长15.45%，表现为亚太地区第二强，亦是全球五佳之一。保险业利用银行网络和资源扩张，普通商业保险和伊斯兰保费收入均激增。至年末，银行向中小微企业贷款同比增加了11.4%，达804万亿盾（合605亿美元），占银行总贷款额的18.6%①。

（四）均衡发展问题待解

印度尼西亚在推动经济成长的同时，努力实现包容性增长和改善收入分配。印度尼西亚中央统计局的数据显示，至2016年年底，失业率从2015年的6.18%降到了5.61%，反映贫富差距的基尼系数从0.41降至0.4，贫困人口比例则从11.2%降至10.7%。各指标下降幅度均略低于国家年度收支预算案中确定的目标。总的来说，印度尼西亚实现经济发展成就的公平共享仍然任重而道远。

失业人口方面，印度尼西亚全国登记失业人口现为702万。基于全国1.3亿劳动人口中的60%教育程度在初中以下的事实，印度尼西亚劳工部、交通部、工商会馆等部门重点推出劳动技能培训计划，以提高劳动者的竞争力。但同时高学历人群失业问题凸显，2016年大学学历失业人数同比增加20%，说明印度尼西亚中高端劳动力市场的吸纳能力退化②。与此部分关联的是，解决城市失业问题显得比农村更为急迫。在2017年年初的雅加达省长选举辩论中，失业超过交通拥堵和内涝成为民众关注度最高的议题。

贫富差距方面，印度尼西亚社会以经济能力为标准分成上中下三个阶层，占总人口比例分别为20%、40%和40%。经济成长的“蛋糕”主要被中上层阶级分享。尤其是在社会结构金字塔的顶端，占比1%的最富有家庭拥有全社会50.3%的财富，占比10%的高收入人群占有全国财富总量的77%③。行业之间、地区之间的经济不均衡现象没有根本转变，例如爪哇和苏门答腊岛的产值占了全国GDP的81%，马鲁古和巴布亚有22%的居民属于贫困人群。全国范围内，印度尼西亚贫困人口共计有2800万。根据一些发展中国家的经验，当贫困人口占比在10%～11%之间时继续减贫往往举步维艰，印度尼西亚2016年正好跨入了这个区间。佐科政府的“扶贫综合计划”固然新举措不断，包括改善贫困人口住房、卫生、教育保障水平，加大对小微企业低息贷款，以及最近要求把扶助重心从消费补贴转向生产补助，但“组合拳”遇到的阻力不小。由于结构性矛盾的存在，农村减贫成效并不显著，北苏门答腊、西苏门答腊、东努沙登加拉等多省贫困人口降幅较小甚至不降反升。

三、外交

印度尼西亚政府的对外政策坚持独立而积极的原则，以服务国家“九大重点建设任务”，实现“政治自主、经济独立及文化有个性”为目标指向。东盟是印度尼西亚发挥区域和国际影响力的外交基石。同时，佐科特色的外交继续强调对国家主权和海外侨民权益的保护力度，与大国均衡推进经贸等多领域合作。

（一）增强东盟的团结和凝聚力

加强东盟的内部协调。作为东盟龙头，印度尼西亚对东盟内部团结及其在区域事务中的主导地位的关注，明显超过其他东盟成员国。在东盟外长会议、东盟峰会等多边会晤中，印度尼西亚领导人反复强调东盟国家团结和统一行动的重要性，称之为应对地区挑战和实现2025年东盟共同体愿景的关键。2016年7月，东盟外长会议发表了共同声明。印度尼西亚外长雷特诺表示印度尼西亚在其中积极促成，避免了外界关于外长会议无法达成共识的担忧成为现实。在9月举行的东盟与中国峰会上，经印度尼西亚提议，相关各方一致同意设立联络热线，以应对落实《南海各方行为宣言》过程中的海上突发事件①。12月，印度尼西亚主办东盟高官会，与东盟各国就如何在新的地区与全球挑战下加强团结等议题进行探讨。

与东盟各成员国的双边关系有不同程度的发展。除多边场合的高层互动外，佐科年内访问老挝、泰国并接待新加坡、马来西亚、菲律宾等国家领导人来访；外长雷特诺频繁游走于东盟各国开展“穿梭外交”。印度尼西亚与柬埔寨就武器装备交易、领导人卫队训练等方面达成军事合作协议；与泰国着重推进经贸、打击跨国犯罪等领域合作；与马来西亚、新加坡等国的投资、贸易、旅游往来数据创新高。印（尼）缅关系受到罗兴亚难民事件的挑战。印度尼西亚部分激进穆斯林团体要求政府向缅甸强硬施压，后者则坚持与缅方温和对话，促使两国关系更加紧密。应印度尼西亚的要求，缅甸开放向罗兴亚人输送人道主义援助的通道，印度尼西亚首批10个集装箱援助物资运抵缅甸若开邦。

（二）积极介入国际事务

除东盟外，印度尼西亚主要借助联合国、伊斯兰合作组织、20国集团、中等强国合作体（MIKTA）、巴厘民主论坛等平台，在国际事务中发挥作用，关注的议题有联合国改革、冲突管控、建立公平公正的全球秩序、提高女性地位、促进多元文化和平共处、反恐等。印度尼西亚尤其努力构建国际争端调停者的形象，例如倡议成立了伊斯兰合作组织“和解与冲突联络小组”；派出2731人参与9项联合国国际维和任务②。在巴勒斯坦问题上，印度尼西亚以实际举措支持巴勒斯坦建国。2016年3月，举办57国参与的巴勒斯坦问题特别峰会，会议发表了“雅加达宣言”。印度尼西亚还宣布在拉马拉开设领事馆，并拟在巴勒斯坦建设“印尼之家”。

（三）维护印度尼西亚主权和海外权益

为明晰领土主权边界，印度尼西亚加紧与邻国协商解决领土争议，2016年年内与邻国就海上边界协商20次，陆地边界谈判16次。与新加坡达成海域边界线协定，与马来西亚共同完成北加里曼丹和沙巴的部分區域陆地勘界工作，与东帝汶解决了历史遗留的两处边境地块归属问题。印度尼西亚军方显著增加了对边界地区特别是海域边界的防卫投入。此外，打击非法捕鱼的力度不减，全年查扣涉嫌非法进入其领海捕鱼的渔船781艘③。给外界造成的一个突出印象是，印度尼西亚政府维护国家权益的行动坚决，与友邦关系受到影响亦在所不惜。

海外公民权益保护是印度尼西亚的外交重点之一。印度尼西亚海外公民以出国务工人员为主，数量达到430万人，因欠缺法制意识和自我保护意识而导致的权益受侵害案件多发。印度尼西亚政府完善了海外公民信息数据库，建立起电子领保系统。该国外交部的数据显示，2016年介入相关案件1万余起，包括成功解救数十名被菲律宾阿布沙耶夫恐怖主义组织和索马里海盗劫持的人质，使71人免于外国死刑刑罚，协助遣返印度尼西亚公民41569人①。

（四）与大国关系侧重经济及防务合作

在平等、相互尊重和大国平衡前提下，印度尼西亚积极与各国拓展包括政治、经济、防务、教育、文化等宽领域的合作关系，其中经贸和防务合作得到特别重视。

2016年，印度尼西亚与中国高层来往频繁，政治互信不断增强。以此为基础，两国各领域合作亮点频现。5月，印度尼西亚国防部部长里亚米扎尔德和中国国防部部长常万全在老挝万象会晤，双方拟加强海上防务合作。8月，中印尼副总理级人文交流机制第二次会议举行，14项合作协议的签订标志着“民心相通”工程将迈出更大步伐。9月，佐科到中国杭州出席G20峰会期间与中国国家主席习近平会晤，经贸合作是会谈重点。投资领域，中国对印度尼西亚投资至2016年三季度已达16亿美元，成为印度尼西亚第三大投资来源国，两国同意继续推进能源、基础设施等投资及制造业合作。双边贸易稳步发展，印度尼西亚关注的贸易逆差问题获得中方积极回应。旅游合作领域，访问印度尼西亚的中国游客数量已居各国之首，增长潜力巨大。

印度尼西亚与俄罗斯、日本、美国等国的双边关系平稳。与俄罗斯合作的重心是军备采购以及能源、中小企业、互联互通合作。两国签订了新的军售协议，印度尼西亚还获准生产部分俄制武器。经贸领域，两国致力于改变双边投资和贸易额小且多年无明显增长的现状。对日合作方面，日本是印度尼西亚主要投资来源国和出口市场之一。印度尼西亚希望日方加大交通基础设施和能源投资以及开放农产品市场，并认为两国经济伙伴协定于印度尼西亚不利，要求重新评估。两国还对开展海洋开发及海上安全合作表现出极大兴趣。对美合作方面，美国对印度尼西亚投资额较小，但于2015年超越中国成为了印度尼西亚最大的出口目的地国，且印度尼西亚在双边贸易中处于大幅出超地位，2016年贸易顺差81亿美元。印度尼西亚对维持乃至增加非油气产品对美出口抱有很大期待，但特朗普当选给两国贸易带来的影响有待观察。

四、2017年展望

2017年印度尼西亚政治最引人注目的事件也许是该国101个地区同时举行的地方首脑直接选举，雅加达、亚齐、万丹、西巴布亚等重要省区和一批市县均产生新的领导人。各利益集团对地方权力的争夺和日益临近的总统大选把印度尼西亚的政治和社会带入一个敏感期。但是，印度尼西亚的政治气候再“热”，发生动荡的可能性也并不高。以相对稳定的形势为前提，印度尼西亚政府的政策方向是实行趋向宽松的货币政策，适度降低利率；以税务赦免政策增加税基，引导回流资金投入实体经济；加速自2015年启动的经济结构改革；继续加大基础设施建设力度②。这些措施直接回应主要贸易伙伴经济增长乏力、印度尼西亚政府税收不足、私营企业投资动力不够等挑战，并有助于夯实经济长期成长的基础。

尽管国际国内形势仍然充满变数，但印度尼西亚经济面临的利好是显而易见的。与GDP增速关系紧密的橡胶、煤炭、棕榈油等大宗商品价格正在回升；惠誉在2016年年底把印度尼西亚的主权信用评级从“稳定”调高到“正面”，国际投资者信心增强；稅务赦免政策带来的财政收入可期。综合判断，2017年印度尼西亚经济成长有望实现国家收入预算案中确定的5.1%的目标，世界银行甚至预测其最高增速将达5.5%，同时通货膨胀将温和回升到4%左右③。在全球一体化背景下，印度尼西亚与邻国、大国的联系更加紧密，经济外交在其外交政策中的地位将更加突出。

注：文中未标明来源之经济数据取自印度尼西亚中央统计局网站（http：//www.bps.go.id）。

（责任编辑：罗梅）