万珂菲 赵英杰

摘要分析了我国森林法修正的可持续发展价值理念，认为可持续发展是森林法立法理念的革新，符合国际主流，也是解决当今国内环境問题的要求。从可持续发展的经济可持续、生态可持续、社会可持续三大方面出发，对《修正案》中关于林业资源的保护、林权制度的改革和科技兴林有关规定的修改进行剖析。强调生态可持续视角下的林业资源保护应实现由重视数量向重视质量转变，完善森林资源的分类保护体系，构建多部门联动的森林保护机制；经济可持续视角下的林权流转制度改革应统一对于林权流转形式的规定，建立森林资产资源评估制度，以分类经营思路发展林业经济；社会可持续视角下的森林服务和科技兴林要求发挥森林游憩的社会功能，以科技兴林和林业科技反哺社会。

关键词森林法；可持续发展；法律修订

中图分类号D922.63文獻标识码A文章编号0517-6611（2017）20-0217-03

AbstractThe value concept of sustainable development about the amendment of Forest Law in China was analyzed.It was thought that sustainable development was not only an innovation of the legislation concept of Forest Law，which was in line with international mainstream， but also could solve the current domestic environmental problems. The relevant provisions of the amendment was analyzed about the amendment in the protection of forest resources， forest tenure reform and forestry science and technology from the three aspects of sustainable development， such as economic sustainability， ecological sustainability and social sustainability. From the perspective of ecological sustainable forest resources protection， it should realize the transformation from quantity to quality， improve the classified protection system of forest resources， and build a multi sectoral linkage forest protection mechanism. Under the angle of economic sustainable development， the forest property right circulation system should be unified， and forest assets assessment system was established， while developing forestry economy by means of classified management. The forest service and developing forest through science and technology based on sustainable social perspective require need give full play to the social function of forest recreation， and in order to repay the society through science and technology and forestry science and technology.

Key wordsForest Law；Sustainable development；Law amendment

《中华人民共和国森林法》颁布于1984年，在1998年4月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二次会议《关于修改〈中华人民共和国森林法〉的决定》后第一次修正。在此之后，十几年过去，虽然《森林法》对我国改革开放至今的森林资源的经营和保护起到了重要作用，但随着我国经济的纵深发展和环境的巨大变化，其中某些含有计划经济成分的因素和经济效益优先的发展导向已在一定程度上对我国新型生态林业的发展起到了制约的反作用。2000年以后颁布的一系列林业发展计划和本次森林法的修正就是探索从法律修改途径根本上解决问题。

2016年9月，国家林业局为了适应林业改革发展的需要，启动了新一轮的森林法修改程序并形成了《中华人民共和国森林法（2016年修改征求意见稿）》（以下简称《意见稿》）。生态为主、经济为辅的永续利用可持续发展原则在《意见稿》中充分体现。笔者分析了《意见稿》价值理念的变化，从可持续发展的经济可持续、生态可持续、社会可持续三大方面出发，对《意见稿》中关于林业资源的保护、林权制度的改革和科技兴林有关规定的修改进行剖析，并探究森林法修改背后我国林业未来的发展方向。

1可持续发展是我国森林法修正的价值理念

我国政府依据1992年在巴西里约热内卢召开的联合国环境与发展大会通过的《21世纪议程》编制了《中国21世纪人口、资源、环境与发展白皮书》，首次把可持续发展战略纳入我国经济和社会发展的长远规划。1997年中国共产党第十五次全国代表大会把可持续发展战略确定为我国“现代化建设中必须实施”的战略。2003年国家林业局“中国可持续发展林业战略研究”项目小组确定新世纪上半叶我国林业发展的总体战略思想是确定生态建设为主的林业可持续发展道路[1]。直至该《意见稿》中，可持续发展正式成为我国林业发展的指导思想。

1.1可持续发展是森林法立法理念的革新

立法的价值理念体现了立法的目的，1998年修订的《森林法》由于受到时代局限，秉承了人类中心主义的价值理念和经济优先的论调[2]，着重于森林提供林产品、支援社会主义经济建设的作用而将森林的生态效益作为辅助。但森林法应属于环境法范畴并作为我国林业的基本法而对我国的生态环境保护、林业资源开发发挥作用，而非作为经济法或者行政法的一个部分而存在。可持续发展战略是一种综合发展战略，是由经济、社会和生态3个子系统交叉叠加构成的三维复合系统[3]。符合可持续发展要求的《森林法》是将生态效益置于优先考虑地位，兼顾社会效益和经济效益。

1.2可持续发展理念的森林立法符合国际主流

1983年联合国成立世界环境与发展委员会，籍以研究世界即将面临的问题以及应当采取的措施。1987年世界环境与发展委员会发表《我们共同的未来》的报告，自此之后，各国及国际组织纷纷缔结或加入国际环境资源条约。与此同时，各国的森林法纷纷进行修订以与国际法接轨。瑞典作为世界森林之国，在其1994年的第六部《森林法》中首次提出了保护环境为主的立法宗旨；同为大陆法系的德国1998年颁布的《德国联邦森林法》已写明森林的开发需兼顾林业的生产经营和森林的生态保护，体现了可持续发展的价值理念。反观我国，虽然已加入包括《联合国气候变化框架公约》在内的60余部国际环境资源条约，且已将可持续发展确立为我国的经济发展方式，但我国的《森林法》却仍保持以经济发展为中心的单一的立法宗旨，已经与国际主流和国内的森林经济发展现状脱节，不利于我国更深层次地谋求环境保护的国际间合作。

1.3可持续发展的理念是解决当今国内环境问题的要求

目前我国面临严重的环境污染和生态破坏问题，如由华北地区至全国蔓延的雾霾问题，西北地区普遍的沙漠化问题和长江中下游地区的水土流失问题。森林作为“地球之肺”，其防风固沙、涵养水土的功能可以在解决我国目前严峻的各种生态环境问题上发挥重要作用。以追求经济价值为主要目的的《森林法》不仅难以发挥森林在生态体系中的重要作用，更甚者可能会导致森林资源的加速消耗，导致目前的环境问题愈发严峻。在《意见稿》中，已改变以营林为基础的森林建设方针，将促进社会经济可持续发展的目标写入立法宗旨，体现我国森林法的立法已经正式走向一个新时代，森林对我国生态文明建设的重要作用将日益显现。

2生态可持续视角下的林业资源保护

生态可持续是可持续发展观的基本内容之一。可持续发展的定义就是既要考虑当前发展的需要，又要考虑未来发展的需要，不要以牺牲后代人的利益为代价来满足当代人的利益。生态环境的保护就是一项保护后代人的长期工程。森林是重要的生态系统，是生态环境保护的重要战场。因此在《森林法》修改中，为适应生态可持续发展的要求，在森林保护和造林绿化方面都引入了生态优先的观点并作出了许多具体规定。

2.1在造林绿化中实现由重视数量向重视质量转变

由于世界经济的快速发展和对薪炭能源的需求不断扩大，在人类的加速砍伐、过度开垦及其他生态环境灾难如森林大火、酸雨、水土污染等因素的影响下，全球范围内过去80年所破坏的森林总量占过去10 000年森林损失量的50%[4]。2002年12月6日，国务院第66次常务会议以国务院令的形式发布了《退耕还林条例》，标志着我国退耕还林进入法制化。在1998年修订的《森林法》中，我国对于植树造林的目标围绕着森林覆盖率展开，以森林面积和植株数量作为规划植树造林的基本准则，带有明显的计划经济色彩，且在退耕还林、植树造林中，由于未进行统筹规划和分类治理，在本不宜林的地区进行盲目的植被恢复乃至造成更加严重的水土流失问题。

在该次的《森林法》修正中，对于造林绿化做出了统筹规划，使我国退耕还林工作实现了由重视数量向重质量的转变。第一，在《意见稿》中首次提出了针对平原、山区、城市造林绿化的不同标准，改变单一的恢复方式，实现整个森林系统的综合治理保护；第二，对退耕还林的目标作出明确规定，限制为“25°以上坡耕地、严重沙化或者石漠化耕地和重要水源地坡度15°～25°的耕地等”。该规定切合了我国发改委近年来发布的新一轮退耕还林还草任务的要求，在造林绿化的同时兼顾基本农田的保护，巩固目前的植树造林、退耕还林成果，生态可持续的造林绿化。

2.2完善森林资源的分类保护体系

生态可持续体系下的森林资源保护是采育结合地科学营林，而不是限制采伐。因此在该《意见稿》中，对于森林资源采取了分类保护的新体系。首先，对于防护林和特种用途林，只允许进行抚育和更新性质的采伐，放活经济林、用材林的采伐，取消带有计划经济色彩的年度木材生产计划，而用科学合理的手段对森林的采伐限额进行评估和制订。其次，在法律中明确规定了禁止对天然林进行商业性采伐。依据1997年世界资源研究所的记录，全世界只有20%的森林仍然能保持着原始森林的原貌。我国的天然林由于在20世纪末的过度开发和利用已经面临严重的总量不足、分配不均问题，目前基本集中分布在东北、内蒙古和西南等重点国有林区。因此，通过立法规定禁止采伐保护区内天然林，可以在很大程度上保護我国林木资源以及林区内的生物多样性，为我国森林基因保护工程的全面铺开争取时间。

2.3构建多部门联动的森林保护机制

森林的保护具有长期性、复杂性、专业性，因此仅依靠林业部门进行保护无法实现森林资源可持续发展的最终目的，因此我国在本次森林法修正中规范了多部门联动的森林保护体系。首先，作为森林保护的中坚力量，《意见稿》进一步细化和规范了政府林业主管部门在森林资源保护中的责任。政府作为国有重点林区以及其他林权管理和保护的主体，需将工作任期责任目标制引入林业生态建设范畴，在此之外，笔者赞同2017年“两会”时全国人大代表王月英关于建立森林保护终生追责制度的提案，将森林资源保护工作的完成状况纳入官员政绩考核和政府评价绩效的范畴，保证各级林业主管部门和其他林区保护主体对森林资源保护的重视程度。其次，《意见稿》规定，国家应建立分级管理的森林资源督察制度，对各级政府的森林资源保护和森林经营状况进行监督，使政府的工作责任目标机制可以落到实处，同时健全我国的林业行政执法队伍并对行政执法人员的职权进行规范和限制，以政策和执法的科学性保证我国生态森林建设的秩序性和可持续性。最后，针对我国国有林区目前高发森林火灾，严重危害国有林区林木安全的现实情况，赋予森林公安机关林业行政处罚权，并强调森林公安机关和武装森林警察部队在防治森林火灾中的联动配合，对有关违反防火规定行为的给予明确处罚权，扩大了森林保护的主体，加强了森林保护力度。

3经济可持续视角下的林权流转制度改革

2008年中共中央国务院发布《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》，计划用5年时间完成明晰产权、承包到户的集体林权制度改革。改革是出于林业资源可持续发展思想的指导，明确了加快集体林权的确权和发证，推进林地、林木流转制度改革，建立森林资源资产评估管理体制和政府指导下的林木市场交易平台等目标。5年时间过去，在全国范围内的集体林权制度改革颇见成效，主体改革已经基本完成。但与此同时，《森林法》作为林业发展的基本法律规范，因其对林权流转制度的规定缺失，在长期的集体林权制度改革中处于被忽视状态。在该次的《意见稿》中，首次科学地在林权管理一章中给出了林权的定义，并具体规定了我国的林地、林木的权属问题以及林权流转的途径、程序和争议处理办法。《意见稿》及即将出台的新《森林法》必将为进一步深化林权制度改革而提供指导思想上的导向。

3.1统一对于林权流转形式的规定

林权流转是放活林业经济、实现森林经济可持续发展的重要方式。我国目前关于林权流转的法律规定分散可见于《森林法》《物权法》《土地管理法》《农村土地承包法》《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》和《关于全面推进集体林权制度改革的意见》。对于林权流转的方式差异和重复并存，如2008年《关于全面推进集体林权制度改革的意见》中规定的可作为林权流转形式的有转包、出租、互换、转让。在《关于加快林业发展的决定》中则对承包、租赁、转让、拍卖、协商、划拨等形式予以认定。但在我国现行的《森林法》中，林权流转方式仅包括转让、作价入股或者作为合资、合作造林、经营林木的出资、合作条件，缺乏出租和抵押这两种最主要、最常见的流转形式。而《意见稿》实现了对于林权的出租权和抵押权的放开。林权的出租是指将林木转包给集体经济组织以外的单位或者个人，是有利于集约化森林经营的重要方式，而抵押是林业生产经营者融资的重要方式，也是林业实现规模化经营的重要途径[5]。《森林法》作为规定林地林木用益物权的特殊法，在统一对于林权流转形式的规定后能够进一步加强与有关政策规章的衔接力度，也可扩大法律保护的范围并推动相关政策规章的实施执行，使农村集体林地林木资源的经济功能更大程度地促进农村经济的可持续发展，推动社会主义新农村建设。

3.2建立森林资产资源评估制度

在放宽林权流转形式、促进林业集约化经营的过程中，仅依靠市场的推动虽然能在林业经济领域形成快速发展的趋势，但在林权流转中可能会出现盲目转让、低估森林市值等致使林农权益受损的问题。为了防止林权流转的市场乱象，除了继续保留现行法律中关于林权争议处理的规定外，《意见稿》正式确定了我国森林资产资源评估制度，由国家统一对集体林权流转对象进行评估，加强政府在集体林权流转中的适度引导作用，明确林权流转服务机构，发挥林业主管部门在林权流转信息发布、政策咨询、林权保护、档案管理等工作中的重要作用，使林业经济得以可持续发展。

3.3分类经营新思路，激活林业经济

分业经营符合森林经济可持续发展的要求，在《意见稿》中虽未将分类经营明确规定为森林经营和保护的指导思想，但林业资源的分类经营思想已经渗透入林权管理和森林保护的具体条文之中。《意见稿》中对于防护林、用材林进行严格的限制采伐保护，主要发挥林木的生态效益。另一方面，对于森林法规定允许进行流转的林木和林地加大放活程度，引进私人资产实现林业的科学经营和规模经营目标。此外，由国家设立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理。做到在兼顾生态环境保护的同时提升广大林农的积极性，同时收获“金山银山”和“绿水青山”，实现经济可持续的林业发展目标。

4社会可持续视角下的森林服务和科技兴林

社会的可持续发展是经济可持续发展和生态可持续发展的最终目的，其包括科技、教育、文化、卫生、体育等各项事业的发展，也包括社会公正、社会秩序、社会就业、社会保障、社会管理和社会和谐等方面[3]。森林社会效益价值的评价内容是森林提供的就业机会、森林游憩和森林的科学、文化、历史价值[6]。森林作为社会环境中的重要组成部分，应在森林科技的推广、森林文化的普及等各方面对于社会的可持续发展起到更加重要的作用。《意见稿》首次将社会可持续发展的思想纳入新规定，使森林在发挥经济作用和生态效益的同时添益社会事业的发展。

45卷20期万珂菲等可持续发展视角下我国森林法的修正

4.1发挥森林游憩的社会功能

当森林的经济价值和生态价值已经广为公认，《意见稿》使森林的保护再一次上升一个新台阶——从体验和教育中展开保护。国家通过鼓励在森林植被良好、自然景观资源集中、生态区位重要的区域建立森林公园[7]，加强自然资源保护，通过森林公园的建设支持森林游憩的发展，开展自然体验和生态教育活动。游憩是一组特别的可观察的土地利用，或者是一套开列的活动节目单[8]。游憩包括旅游、娱乐、运动、游戏以及某种程度上的文化等现象。森林游憩发挥了森林的生态、健体、游乐等功能，一方面使人们加深对森林生态作用的了解并加强民众对森林保护意识的培养；另一方面，通过森林公园的建设和开放，鼓励人们通过登山活动、森林浴进行基于森林环境的健身活动，增进人与自然的接触，发挥森林的净化功能；此外，森林游憩的推广也在一定程度上能够带动地区绿色旅游经济等可持续的经济发展方式，有利于地区优良传统文化的传播。

4.2科技兴林和林业科技反哺社会

科学技术是第一生产力。我国在现行《森林法》中已经提出了对于林业科技研究的支持和鼓励，及提高我国林业科学技术水平的目标。科学技术对于林业发展的作用存在于各个领域，首先在生态可持续方面，通过林业科技的助力，林业主管部门才能科学地对林业资源的变动情况进行监测和评估，从而制定出符合可持续发展要求的林地保护利用规划，防止林业病虫害灾害的发生。在《意见稿》中，还启动了我国的林木转基因工程，加强对我国重点林木资源的基因保护，防止林种资源的流失。其次，在经济可持续方面，只有将林业科技手段融入林业经济的发展规划，坚持走科学合理的林业经济发展道路，才能在真正意义上实现林业经济的科学永续发展。最后，林业科技在生态和经济领域的使用将实现对社会的反哺。科技成果的普遍运用一方面加速了森林的生态效益对社會的渗透，另一方面帮助森林产业加快产业结构升级，提供就业机会，完善社会保障，实现真正意义上的社会、经济、生态三位一体协调发展。

参考文献

[1] 王涛.中国可持续发展林业战略研究总论[J].陕西林业，2003（4）：15-19.

[2] 张兰，王世进.我国森林法价值理念的历史嬗变与森林法的修改[J].世界林业研究，2011，24（4）：13-18.

[3] 杨淑艳.从经济-社会-生态三维度看可持续发展战略[J].思想政治教育研究，2008，24（6）：43-44，48.

[4] 森林破坏[EB/OL].[2017-01-01].http：//baike.baidu.com/link？url=azaFSLPeSBEEAhLefR9hBwQ4la_w9-b8iYTsmwRaD_agfmtu5u 5WwPSc9oyWD6GWtOQlO0o9EsrBDdNmT6atz6kYeNnl7aZrjJL0sSJjdABZ 5-lS2iLzloYUc7mVR3nC.

[5] 徐丰果，周训芳.论集体林权制度改革中的林权流转制度[J].林业经济问题，2008，28（4）：283-286.

[6] 张颖.森林社会效益价值评价研究综述[J].世界林业研究，2004，17（3）：6-11.

[7] 中华人民共和国森林法（2016年修改征求意见稿）：第三十八条[EB/OL].（2016-10-26）[2017-01-01].http：//www.nbslyj.gov.cn/art/2016/10/26/art_1450_621424.html.

[8] SMITH S.游憩地理学[M].吴必虎，译.北京：高等教育出版社，1992.