赵永庆

一、《上海市社会治理“十三五”规划》编制的意义

开展编制“十三五”规划之际，上海在大幅度减少部门规划的同时，却新增社会治理规划，既体现了市委市政府的高瞻远瞩，也体现了推动上海发展的巨大勇气。上海已经具备了用一部规划来指导未来社会治理工作的条件，但是作为第一份社会治理规划，也必须承担可能的风险。社会治理规划的颁布，不仅体现在对理论研究的支撑，也是对工作实践的指导，更有利于我们对社会治理本身形成共识。

1.对理论研究的意义

自20世纪90年代以来，治理理论非常流行，进入21世纪，治理一词在中华大地越来越深受重视，诸多专家学者在专业研究中都提出了自己的见解。清华大学李强教授认为社会治理强调“双向互动”“多元参与”

“合作、协商”“法治”“公开、透明”以及“体制机制上的创新” 。国家行政学院龚维斌教授认为社会治理有四大特点，即“多元主体”“民主协商”“依法办事”“以人为本”。

北京大学王浦劬教授认为：社会治理实际是指“治理社会”，“就是特定的治理主体对于社会实施的管理” 。北京国际城市发展研究院院长连玉明教授认为“社会治理关键在治根本在理”，“包括法治、善治、自治、共治和德治” 。为了能够把专家学者对社会治理研究的精髓融入社会治理规划之中，规划编制组整理了囊括诸多著名专家学者的专业研究文稿，共计12期100多篇，提炼总结大家的共识和精华，对其应用也贯穿全篇，规划的“基本原则” 是其最为集中的体现。因此，编制《上海市社会治理“十三五”规划》，最大限度地应用了理论研究的成果，特别是一些新的思路和理念，同时，也让理论研究的价值进一步放大，可以说，规划的颁布，也是从工作实践的角度对专家学者的观点进一步印证和支撑。

2.对实践工作的意义

为了借鉴兄弟省市在社会治理工作上的成功经验，规划编制组对北京、广东、南京、成都、济南和贵阳等地的社会治理工作进行了调研学习，各地的侧重点各不相同，有的注重体制机制的完善和创新，有的注重基础工作的夯实，有的注重相对具体的社会诚信和社会活力建设。仅上海范围内，各区社会治理工作的亮点和侧重点也不尽相同。身处上海市市级相关职能部门的实践工作者，对社会治理的认识也是泾渭分明，一部分认为，社会治理工作是某个专业部门的事，与自己的部门无紧密关系，另一部分则认为市政府的主要职能部门，都在参与社会治理工作 。根据规划最终都要落实在具体工作中的性质要求，规划编制组接受任务之初，就提出了“保质量、有创新、可操作”的编制工作原则，因此，非常注重中央、市委对社会治理的精神要求，以及中央领导、上海市委市政府领导对社会治理的指示要求。整个规划编制过程中，规划编制组始终坚持习近平总书记“社会治理核心是人，重心要落到城乡社区，关键在体制创新”的指示，始终按照市委市政府要探索社会力量参与社会治理的路径方式，解放和增强社会活力，用共治的方式解决基层社会治理的难点瓶颈问题，实现和谐有序；要把管理重心下沉，改进治理方式，完善治理结构，充分激发基层创造力；要解决城市社会中违法、隐患等治理短板问题；要确保社会安定有序，预防和化解社会矛盾，推进医患纠纷、房地物业等领域的人民调解工作等。按照胡鞍钢教授的解读，五年规划具有“政策性”的属性 ，因此，《上海市社会治理“十三五”规划》对实践工作来说，用规划的方式聚焦了大家的认识，突出了治理工作的重点，成为上海“十三五”期间开展社会治理工作的政策依据。对推动工作落实的成效而言，也有了负责某项对应工作的部门、工作抓手和相应的考核监督机制。

二、《上海市社会治理“十三五”规划》编制的特点

创新是党的十八届五中全会突出强调的五大发展理念之一，多年来，上海也一直积极探索“创新驱动、转型发展”之路，创新成为时代的最强音。因此，规划编制一开始，就非常注重创新，虽然从不同的视角，对规划的创新定位会有所不同，但笔者认为，总揽全篇，《上

海市社会治理“十三五”规划》的创新可以总结如下：

1.用具體任务架构社会治理的工作边界

编制社会治理规划给编制组最大的挑战，就是如何在治理理念和治理要求之下确定对应的工作内容。为此，规划编制组也数十次调整文稿。最终确定的具体任务主要是基于以下逻辑：

首先，规划站位。规划编制组认为，在中央“四个全面”战略布局下，“十三五”时期，是上海进入基本建成“四个中心”、社会主义现代化大都市和建立全球影响力科创中心基本框架的关键期。这个大环境要求编制规划时，要在高度和深度上站好位，即这份规划要符合中央和市委对上海社会治理的要求和定位。基于这样的考虑，规划编制组认为上海的社会治理要站在作为全国改革开放的排头兵和先行者的高度来审视和思考。

其次，规划主线。确定规划的基本站位后，我们就需要一条主线来支撑。那么，上海市社会治理规划的主线是什么呢？规划编制组曾试图总结提炼，用以指导确定规划的内容。国家行政学院丁元竹教授来沪调研时，对规划编制组提出了“秩序”和“活力”的指导。结合中央有关精神和上海的实际，规划编制组最后明确始终坚持“活力”“秩序”“民

生”“融三为一”的主线，用这条主线来统领整个规划的内容。

再次，阶段目标。即使有了站位和主线，面对非常庞杂的治理内容，我们也很难进行割舍。后来，市领导指出，社会治理规划的内容选取应该坚持“问题导向、有限目标”，这一明确的指示为规划编制组提供了有力的指导。鉴于此，规划编制组认为，“十三五”期间上海的治理成效应该有一个阶段性目标，这个阶段目标可以简单地概括为：进一步提升政府的公信力、社会的活跃力、文化的感召力、城市的吸引力，确保群众获得感和满意度全国领先，社会治理能力和水平走在全国前列。

最后，内容边界。规划最终确定的十大任务，正是按照以上站位、主线和目标确定的。主要包括完善社区共治自治机制，夯实基层治理基础；构建现代社会组织体制，激发社会治理活力；创新城市管理服务模式，解决治理短板问题；健全矛盾预防化解体系，维护社会有序发展；加强城市安全监督管理，确保城市平安有序；完善互联网治理格局，营造健康清朗的网络空间；加强基础制度建设，营造诚信友善氛围；坚持法治思维和法治方式，维护社会公平正义；加强社会工作人才队伍建设，完善社会治理领域人才保障；推动政府职能转变，提升社会治理能力。

2.用群众需求体现社会治理的工作重点

《上海市社会治理“十三五”规划》的编制，并不仅限于研究政策文件、学习领导讲话，开展座谈会和听取理论研究者的意见建议而完成的，更是实实在在坚持“开门办规划”原则，广开言路，广听声音，将群众的需求作为规划内容的重点，呈现给大家。主要体现在以下几点：

一是实施入户调查，听取上海市民的呼声。为了使规划更好地反映市民的关切和需求，广泛听取各方意见，凝聚各方共识和智慧，规划牵头单位中共上海市社会工作委员会、上海市社会建设委员会办公室与国家统计局上海调查总队合作，设计专题问卷，面向全市所有区148个社区开展调查，采取随机方法抽取3700户居民家庭，进行入户问卷调查。调查结果显示，受访市民最关注和期盼的是“城市安全”（78.6%），然后是“城市顽症”（56.2%）和“社区难题”（51.5%）。在城市安全方面，食品安全、电信诈骗和环境污染排在前三位；在城市顽症治理方面，乱扔垃圾、违法搭建和无序设摊排在前三位；在社区难题方面排在前三位的是停车管理，环境卫生和外来人口管理。规划文稿将市民最为关心的问题全部作为重点内容。

二是征求市人大代表、市政协委员建议。规划编制过程中，在市人大领导和人大法工委、市政协领导和市政协社会与法制委员会的关心支持下，规划组就“十三五”期间社会治理的重点工作和项目等问题向部分人大代表和政协委员征求建议。人大代表和政协委员对规划文稿提出了很多修改意见建议，凡是人大代表和政协委员基本能形成共识，认为需要修改的部分，规划编制组都做了进一步的调整完善。

三是广泛征求社会层面建议。邀请专业研究人员参与。规划文稿写作过程中，复旦大学、上海市委党校、上海市社科院、华东政法大学都有青年教师作为编制小组成员，参与规划编制的问题讨论、文稿起草和修改。通过座谈会和访谈征求建议。规划编制组多次召开专业学者、市区两个层面的领导干部、社会组织负责人以及社区服务管理人员等参与的座谈会，并对有代表性的社会组织进行深入调研，听取意见建议。广泛听取其他省市意见。规划文稿着手写作前及初稿形成后，编制组还专门征求北京、广东等地有关高校专家和部门负责人的意见建议。

3.用定量方式衡量社会治理的工作成效

社会治理，大家更为关注的是治理理念的实践和治理体制的完善，以及治理体系和治理能力的现代化，但这些目标的实现，几乎无法用定量和具体的数据来表述。然而，定量表述和数据印证却是大家对规划最基本的期望，为此，规划编制组力争创新，尽最大努力，用定量的方式表述社会治理规划的文稿，主要表现在明确了指标和确定了五大项目。

主要指标：尽管最终确定的指标，并不全是社会治理独有的，但也是用具体数据来衡量社会成果的尝试，最大限度地体现了社会治理的理念和要求。一是社会活力类指标，主要是促进社会组织发展，激发社会组织活力，比如，万人拥有社会组织数的指标就是到2020年，达到6个以上。二是城市管理类方面的指标，主要包括新增违法建筑查处率和“12345”市民服务热线办结率。三是社会安全类指标，比如到2020年人民调解调处成功率要大于90%。四是社区建设类的指标，到2020年，平安示范社区要达到100个，示范性智慧社区要达到30个。五是社会文明类指标，对大家最为关注的注册志愿者人数，指标要求到2020年的时候，注册志愿者人员要占常住人口数的10%。每一项具体的指标都有牵头部门，负责完成2020年目标实现的工作任务，提供该项工作年度数据汇集。

重大项目：“十三五”期间要开展的重大项目，几经修正，最后确定为五大项目，这些项目的实施都有相应的定量要求和数据保障。一是建立社会治理信息平台，主要是建立全市统一的社会治理信息平台，并连接区、街镇城市网格化综合管理信息平台，打破部门信息壁垒，整合部门信息资源，供大家共享。二是成立上海社会组织国际交流促进会，促进上海社会组织参与国际非政府组织活动和开展对外合作交流。三是开展社会组织人才

“百千万”工程，主要是“百名社会组织带头人”激励计划、“千名社会组织专门人才”成长项目、

“万名社会组织人才”能力培训活动。四是建立上海市社会治理指标体系，用形成的社会治理指数，对上海市社会治理能力和水平实施年度监测、评价和发布。五是建立社区治理综合考评体系，以此建立全市街镇社区治理综合考核评价制度。

4.用最终成果填补社会治理的规划空白

《上海市社会治理“十三五”规划》虽然是“十三五”规划，但实际上这是全市社会治理的第一份规划，这本就是其最大的创新。国家“十一五”规划纲要首次明确提出五年规划的性质和作用，认为五年规划“主要阐明国家战略意图，明确政府工作重点，引导市场主体行为，是未来五年我国经济社会发展的宏观蓝图，是全国各族人民共同的行动纲领，是政府履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职责的重要依据”。借鉴以上定位，这份社会治理规划，是第一次用規划的方式阐明上海在社会治理方面的重点工作，也是全市人民开展社会治理工作的行动指南，更是有关部门开展社会治理工作的重要依据。规划所确定的重要任务和重大项目，是认识、分析、研究上海“十三五”时期社会治理工作的基本线索。

三、落实《上海市社会治理

“十三五”规划》的相关建议

“十三五”期间，以社会治理规划所包括内容为主体的社会治理工作，将在不断的推进中提升上海社会治理的水平，为了按时、有效地落实《上海市社会治理“十三五”规

划》，还需要从以下几方面重点推进。

1.强化治理理念，提高治理认同

先进的治理理念引领下的治理认同，是开展社会治理工作的重要基础。强化党政领导干部的治理理念，不管对治理工作的边界认识如何不同，但对于比较有共性的治理理念，还需要广大领导干部能够认知、认同，并将其运用到工作中，借用成熟的科层制渠道和庞大的公职人员队伍，必定能增强社会治理工作的力度和效果。强化社会认同，加大治理宣传，让广大市民熟知党委、政府为推动社会治理采取的举措，以及对市民和社会的治理期望，让社会熟悉、支持政府的治理举措，让每个主体在成为治理对象的同时也成为治理的主动参与者和实施者。

2.加强党建引领，夯实治理基础

要包容多元主体，通过党组织开展工作的方式，给有多元价值的社会成员提供利益诉求的渠道，维护差异化、多样化的社会成员共同的利益，最大范围地团结社会成员，最大限度地化解超大城市运行的风险，在公共安全事故、食品安全等问题的预防和解决中充分发挥广大党员和党组织的作用。推进社区共治自治，让社区成为凝聚力量、加强协商、解决难题的重点区域。

3.激发社会活力，推动治理升级

在完成规划工作任务方面，动员社会力量积极参与规划实施，能够购买社会组织服务的，交给社会组织承接对应的任务，支持社会组织发展。在规划评估方面，积极引入第三方机构参与评估，提升评估的社会性和公信力。只有社会充满活力，运行良好有序，广大市民的获得感和满意度明显增强，上海社会治理的能级才能提升，才能真正体现上海在社会治理方面的排头兵和先行者作用。

4.重视治理工作，培养治理人才

社会治理高端骨干队伍是推动社会治理水平上层级，创新社会治理方式方法的先行者。需要培养社区工作者向职业化、专业化发展，需要培养骨干力量来引领、组织数量庞大的社区群众活动团队，需要培养有影响力的社会组织领军人才。由于社会治理工作的庞杂性，壮大社会治理队伍涉及诸多部门，因此，有关部门需要注重治理人才的培养，引导懂社会治理、愿意参与社会治理的工作人员积极参与。

5.坚持目标导向，推动工作落实

坚持内容目标，规划任务中每一句话，都对应一项工作，每一项工作都有阶段时间内对应的工作要求，因此，整个规划落实阶段，紧抓内容完成进度，有利于提高工作成效。坚持项目目标，规划规定的重大项目，都是社会治理工作中的重点工作和创新工作，这些项目的完成需要尽快做好论证和相关准备，着手推进落实。紧抓时间节点，分好年度、中期和末期抓好对应工作落实的时间节点和工作任务，制定年度任务分工方案，分解年度主要任務，明确每项工作的牵头部门和配合部门。由牵头部门制定所牵头任务的实施方案，明确年度目标，主要指标推进举措等，并以此开展对有关工作推进的评估。完善任务分解机制，将规划内容分块分条，明确具体工作内容，将压力和要求传导给对应的单位，压实责任部门，有关单位之间，既要各负其责，又要融为一体，完善工作机制，形成工作合力。

（作者单位：中共上海市社会工作委员会）

（责任编辑 矫海霞）