郑秀亮+廖伟东

5月1日，《揭阳市扬尘污染防治条例》（以下简称《条例》）正式施行。这标志着揭阳在获得地方立法权后，首部地方性实体法规正式出台，成为保障揭阳市扬尘污染防治的重要依据。这也是揭阳立法工作的重大成果，是民主法治建设的重大突破，具有里程碑式的重大意义。

出台原因：中心市区扩容提质过程中，扬尘污染问题十分突出

“最近两三年，揭阳空气质量排名在全省比较靠后，其中一个重要原因就是扬尘污染问题没有得到很好解决。”揭阳市环保局相关负责人提到，随着揭阳经济社会的持续发展，揭阳城乡建设步伐加快，城市面貌和群众生活水平得到改善。但在大力推进中心市区扩容提质的过程中，建设单位的不规范施工、物料运输车辆的随处遗撒等，成为扬尘污染的重要来源。

“路面抛洒、工地扬尘，这些对市民的生活都造成了很大影响，引起了社会各界普遍关注与热议，迫切要求采取有效措施予以整治。”揭阳市环保局法规宣教科相关负责人提到，揭阳就此出台了《揭阳市区泥头车运输管理办法》和《关于整治PM2.5污染的通告》等规范性文件，并积极采取相应的措施加强对扬尘污染的防治工作。

但是，由于这些办法、通告缺乏刚性约束，对部门职责的划分不够明晰，措施要求也不够具体，执行过程中存在监管力度不够、实际效果不佳的问题，使得揭阳可吸入颗粒物在环境空气质量综合指数占比中仍然居高不下，扬尘污染久治不善的问题迟迟没有得到解决。

“贯彻落实新修改的《环境保护法》和《大气污染防治法》，严处各种大气环境违法行为以及强化地方政府责任的有关精神，也迫切要求我市在加强扬尘污染防治方面必须有更加积极的作为和举措。”揭阳市人大常委会法工委主任高宇飞介绍说，在这样的背景下，《条例》应运而生，成为揭阳加强管控与治理可吸入颗粒物污染、改善环境空气质量的主攻方向和重要突破口。

按照《揭阳市人大及其常委会2016年立法工作计划》的安排，《条例》草案初稿由揭阳市环保局负责起草，并由揭阳市立法服务基地——华南农业大学人文与法学学院承担具体的起草工作。在充分调研和参考其他市经验做法的基础上，《条例》于2016年9月形成草案提请揭阳市人大常委会审议。

“为切实提高条例的立法质量，市人大常委会对《条例》草案的审议采用了‘三审制的形式。”高宇飞表示，在审议期间，揭阳市人大常委会严格遵守科学立法、民主立法原则，先后多次组织召开了座谈会、论证会等，并委托省人大常委会协助组织召开由省立法咨询专家和省直有关部门参加的专家论证会。与此同时，广泛征求省、市相关部门的意见、建议，开展网上意见征询等，在此基础上进行深入研究，对条例草案反复论证和不断修改完善。

“《条例》的修订实属不易，光是修改就有十几稿，临近送审的时候都还有部门提出修改意见。”高宇飞说，经过科学严谨的的修订，经报揭阳市委研究同意，《条例》于2016年12月29日经揭阳市第五届人大常委会第四十七次会议表决通过，并于2017年1月13日经省十二届人大常委会第三十一次会议审查批准，自2017年5月1日起施行。

条例内容：分别对扬尘污染防治措施、监督管理、法律责任等内容作出具体规定

作为揭阳获批行使地方立法权后的第一部地方实体法立法，揭阳市对《条例》的修订高度重视，提出以“问题主导立法，立法解决问题”为原则，以提高地方立法质量、突出地方特色、增强可操作性为目标，做到科学立法、民主立法、精准立法，使立法符合客观规律、符合揭阳实际、符合人民群众利益，有力助推改革发展，促进法治建设。

《条例》共设五章三十五条，分别对扬尘污染防治措施、扬尘污染防治的监督管理、法律责任等内容作出具体规定。《条例》根据揭阳实际情况以及需求，采取对策并规定了一些制度，突出条例的地方特色，彰显了地方立法的特点。

“制定条例的目的之一就是解决各部门在扬尘污染监督管理上职能交叉的问题。”高宇飞提到，各部门对自身的职责规定关注度较高，在《条例》起草、审议过程中均提出很多意见，《条例》听取了各部门和专家的意见，最后根据上位法规定和揭阳市编委的文件精神，在《条例》第四条中对各部门在扬尘污染监管上的职责作出较为具体的规定，基本上解决了部门职责交叉的问题。“以前的条例很多都是写着有关部门，现在直接指明由哪个部门管。”

记者查阅《条例》发现，第四条中对各部门的管理职责做了明确规定，例如物料堆场以及预拌混凝土生产单位等的扬尘污染防治监督管理工作，由环保主管部门负责；城市规划建筑拆除等的扬尘污染监督管理工作，由城市管理和综合执法部门负责；公路、港口、码头等交通建设工程及道路管养施工、物料等的扬尘污染防治监督管理工作，由交通运输主管部门负责。明确责任分工之后，監管过程中的推诿扯皮得到有效遏制。

“《条例》积极调动各方力量增强扬尘污染监管效果。”揭阳市人大法工委王锦洪科长提到，《条例》规定村（居）民委员会协助有关主管部门等开展扬尘污染防治管理工作，“村（居）民委员会作为群众自治性组织，扎根基层、有利于第一时间发现扬尘污染违法情形的特点，发挥其优势。这也是总结了我们基层管理实践，大家认为比较行之有效的一个做法。”

“《条例》的生命在于执行，所以一定要具备可操作性。”高宇飞说，例如《条例》中规定“城市道路园林绿化作业，绿化带围挡应当高于绿化带内边缘地面五厘米以上”，对于如此准确的规定，高宇飞就表示，都是在充分调研的基础上确定下来的。“我们请了施工单位过来座谈，咨询了行业的标准，最后确定这个规定执行得了，才定下来。”此外，泥头车的覆盖、围挡等，也都是在征求行业意见，结合实际的基础上确定的，就是要让《条例》“立得住，下得去”。

《条例》还明确规定，“建设单位应当将扬尘污染防治的费用列入工程造价，并在施工承包合同中明确施工单位扬尘污染防治责任”。王锦洪表示，这些规定也提高了《条例》可行性，“有了专款，扬尘污染防治工作才有保障。”

专家点评：具有浓厚的地方特色，回应了社会关切，具有较强的可操作性

“扬尘污染防治的选题针对性强，具有地方特色，成为揭阳加强管控与治理可吸入颗粒物污染、改善环境空气质量的主攻方向和重要突破口。”广东省人大常委会副主任周小川在广东省人大常委会召开提高设区的市立法质量暨法规审查批准后点评会议上，对《条例》给予了肯定，认为《条例》立得住、行得通，让人比较满意。与会专家、学者们普遍认为《条例》在选题上针对性强，具有浓厚的地方特色，回应了社会关切，条文具体、明晰，内容也有所创新，体例文字方面也比较规范，具有较强的可操作性。

“地方立法具有补充细化的职能，在刚起步的时候，立法议案不足，还是应该着眼于突出特色，地方自己急需的立法，以重点解决改革发展稳定的事项。”广东省人大常委会立法咨询专家骆梅芬指出，揭阳市这个《条例》进行了立项立法，在目前加快生态建设加强的背景下，实际上具有比较好的意义和价值。

《条例》相关规定的细致，也得到了专家们的肯定。立法咨询专家刘高勇就评价说，“对《条例》最深印象就是特别细，特别具有可操作性。”立法咨询专家宋儒亮也提到，“《条例》体现出来操作性就是一个字：细。”

宋儒亮认为，有两个地方的“细”让他印象深刻。一个是第四条10个部门的职责一项一项列，“心里面立法者知道这些部门干什么，其实这些条例办法很多地方都有了，但是会扯皮，所以这里面全列出来了，这样的话遇到事的时候，打开这个一看就可以找到是谁的责任，对执行是非常有价值的，全国人大可以笼统一点，但是到地方一定是具体，只有具体才有操作性，这一点很可贵。”

另外一方面就是《条例》用了很多准确的词，用了很多清晰的句子来表达立法者意图，比如在时间上面第11条“48小时内”，还有“超过三个月”，17条“48小时”，以及城市道路园林绿化作业绿化带围栏应当高于绿化带内边缘地面“5厘米以上”，“这个跟潮汕菜一样很精致，6厘米就有问题了，这个就是地方立法的特色。在法律操作上面，文学家越少越利于执法，这是非常可贵的。”

还有另外一些词，有覆盖，有洒水，有喷雾，有分段，还有密闭，除泥、清洗干净，还有喷淋，硬化，还有湿法喷淋，作业时应当采用湿法喷淋的措施，19条第一款“并及时清扫”，“这样的法律操作性就強，给我感觉真的是想干事，也想把这个事干好。”

法规的生命力在于实施，据高宇飞介绍，《条例》将于5月1日开始实施，前期已经在揭阳日报、揭阳人大网等媒体上全文刊登，向社会广而告之。接下来，揭阳将重点做好《条例》普法宣传工作，为《条例》的实施营造良好舆论氛围。另外，在《条例》施行一段时间后，揭阳也将开展相关执法检查以及立法后评估，对《条例》实施效果进行总结评估。