因病致贫、精准扶贫与农村医疗体制改革<br/>——以武汉市L村为例

因病致贫、精准扶贫与农村医疗体制改革
——以武汉市L村为例

2017-05-23孙新华

中共宁波市委党校学报 2017年3期

关键词：卫生室慢性病救助

孙新华

（1华中农业大学社会学系，湖北武汉 430070；2华中科技大学中国乡村治理研究中心，湖北武汉 430074）

因病致贫、精准扶贫与农村医疗体制改革
——以武汉市L村为例

孙新华1，2

（1华中农业大学社会学系，湖北武汉 430070；2华中科技大学中国乡村治理研究中心，湖北武汉 430074）

精准扶贫构成了新时期我国扶贫工作的基本方略。揭示主要致贫原因及其背后的体制因素对于我国的精准扶贫具有重要意义。研究发现，因病致贫构成了农民致贫的主要诱因，从而使支出型贫困构成贫困的主体。此种贫困的产生固然与贫困户自身因素有关，但更与农村医疗体制存在的问题密不可分。农村医疗体制功能履行中“重治疗、轻防治”的倾向、三级服务网络运行中各种问题的存在和医疗保障制度的不健全，都或直接或间接地导致了因病致贫的发生。而反观当前地方政府主要从增加贫困户收入入手进行精准扶贫只能是治标不治本之举。我国精准扶贫的关键在于进一步加大农村医疗体制改革，在精准预防的基础上切实减少贫困户的看病成本，提高医疗保障水平。

贫困；疾病；因病致贫；精准扶贫；医疗体制

一、问题的提出

改革开放以来，我国贫困人口较1978年减少了6.7亿人，成为全球首个实现联合国千年发展目标贫困人口减半的国家。但是从总量上看，我国仍有7000万左右的贫困人口，离到2020年全面实现小康社会的目标还有一定差距。而且之前的扶贫策略主要是推进区域瞄准，并未识别到户[1]。正因如此，习近平总书记2013年11月在湘西考察时首次提出了“精准扶贫”的概念，他要求“扶贫要实事求是，因地制宜。要精准扶贫，切忌喊口号，也不要定好高骛远的目标。”2015年减贫与发展高层论坛上，习近平将精准扶贫作为中国扶贫的基本方略。“十三五”规划也明确指出，到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，这为新时期的扶贫工作提出了明确要求。

随着中央和地方政府对精准扶贫的强调和重视，精准扶贫问题成为近两年的学术热点，研究成果也呈井喷式涌现①，主要研究内容集中在以下几个方面：精准扶贫的内涵[2～3]、工作机制[4～5]、现实挑战与理论解析[6～7]、精准扶贫中的治理问题[8～10]等。这些成果有力推进了对精准扶贫的研究，但存在一些不足：第一，宏观论述过多，立论缺乏扎实的实证资料支撑；第二，正是因为缺乏深入的实地调研，无法有效评估当前精准扶贫实施的质量；第三，在当前因病致贫构成主要致贫原因②的情况下，从基层医疗角度来探讨精准扶贫问题。当然，在精准扶贫概念提出前后也有一些研究关注了医疗体制与贫困的关系[12～14]。但或者由于缺乏实证资料支撑，或者因为缺乏精准扶贫视角，从而使之无法准确定位现实中因病致贫、精准扶贫与农村医疗体制之间的关系。鉴于此，笔者将以武汉市H街道L村③为例来讨论三者之间的关系。笔者所在单位自2016年3月份以来对武汉市 H街道13个贫困村进行了跟踪调研。本文的主要观点形成于此次集体调研，本文笔者主要以自己直接调查的L村作为表述对象。

表1 L村贫困户类型及其主要特征统计表

二、因病致贫成为贫困的主要诱因

L村下辖19个自然湾，现有农户691户，人口2317人。全村国土面积4.8平方公里，耕地1801亩、山林1225亩、水面280亩。绝大部分劳动力都在武汉市区务工经商，常年在村人口400人左右，以留守老人和留守妇女为主。L村属于武汉市271个重点贫困村之一。2015年下半年，该村确定贫困户62户192人，其中低保户39户124人，五保户4户4人，一般贫困户19户64人。笔者通过随机调查贫困户和普通农户发现，村里确定的贫困户名单绝大部分都是名副其实的贫困户。下面笔者就以这一贫困户数据来分析致贫原因。

按照家庭致贫的主要原因进行划分，该村62户贫困户大体可分为两大类：因残致贫和因病致贫，参见表1。从表1可以看出，因残致贫的贫困户共有22户，占贫困户总数的35.5%，其中由于身体残疾、智力残疾和精神残疾致贫的分别有8户、10户和4户，分别占到贫困户总数的13%、16.1%和6.4%。因病致贫的贫困户共有40户，占到全村贫困户总数的64.5%，具体而言，这类贫困户的致贫原因又可细分为家庭成员患癌症和各种慢性病两类。其中，13户有癌症病人，占到贫困户家庭的21%；27户因有慢性病人而落入贫困户，占到贫困户总数的43.5%。显而易见，在L村因病致贫构成了贫困户致贫的主要原因，其所占比例高出全国平均水平22个百分点，较中部地区也高出近13个百分点④。

进一步考察这些贫困户的家庭收支情况可以看出，以上两类贫困户分别属于收入型贫困户和支出型贫困户。从表1可以看出，绝大部分因残致贫贫困户的家庭劳动力都部分或完全丧失劳动力，从而导致家庭收入较低，从而坠入贫困户。即使有两户都有1个全劳动力，但由于这两户都有6口人，而且都有子女在读书，所以劳动力收入也无法承担全家的开支。因此，这类贫困户总体上都可归为收入型贫困户。

与此相对应，因病致贫贫困户大体都属于支出型贫困。在13户有癌症病人的贫困户中，11户有全劳动力，2户有半劳动力。因此，这些贫困户绝大部分都有可观的家庭收入，但是由于癌症病人需要将大量的资金用于化疗和买药以维持生命，从而给整个家庭带来巨大的经济压力，参见案例1。

案例1：林康源，男，58岁，家庭成员有老伴、儿子、媳妇和孙子5口。原本在武汉开小车沿街做点小生意，一年收入5、6万，生活还算殷实，并在2013年给儿子娶上了媳妇。但是2014年五一期间却检查出自己患上了肝癌，整个家庭一下就垮下来了。仅当年做手术就花了9万多，由于在协和做手术，只报销了8000多元，而且通过找关系、送礼也花了几万元。为此，家里欠了不少债。除此之外，每个月还要花上千元打针吃药，每年要复查两次，也要花2000多元。得病后，不仅自己无法再赚钱，而且还要儿女贴补，自己感觉成了家庭的累赘。14年村里给他评了低保户，每月可以拿到320元低保金，大病补助每年可以报销7000元。但这还是无法解决用药费用，仍然需要儿子贴补。

慢性病人虽然没有癌症病人支出高，但也需要常年吃药以控制病情，而且每年的花费少则上千，多则几千上万，而且大部分花销都无法通过合作医疗进行报销。如果他们没有这笔药物支出，依靠家庭收入维持基本生活基本不成问题。正是由于药物支出的存在，才致使其落入贫困户，参见案例2和案例3。

案例2：常利华，男，56岁，与妻子离异多年，有一个儿子，却患有精神病，需要照顾。自身患有胃病近40年，吃不了多少饭，也做不得重活，目前在区里一家工厂做一些轻活，每月1800元工资。但是每月要花费1000多元、全年近2万元的医药费。儿子因精神分裂症办下了低保，每月有几百元的低保金。

案例3：程学贵，男，73岁，一般贫困户，一个儿子两个女儿，都已成家，老伴今年因尿毒症刚去世不久，儿子去年也因车祸去世，目前独自一人生活。原本是村里的老干部，做过17年的村会计和6年的村支书。自30多岁就患有哮喘病，现在每年光吃药就要花费2000多元。而自己也无法劳动，只能依靠每月150元的老干部补贴和180元的养老金维持生活，还需要女儿的补贴，生活比较拮据。

从以上两个案例来看，这些家庭医药费的绝对值虽有差异，但相对值都比较大，一般占到家庭收入的一半以上。如果没有这笔开支，家庭条件谈不上太好，也不至于落入贫困户行列。正是这笔不小的开支给整个家庭带来了沉重的负担。

三、农村医疗体制存在的主要问题

正是由于大部分贫困户都是因病致贫，而且医疗费用占据了其家庭收入的一半以上，因此，探讨致贫原因需要进一步反思农村医疗体制存在的问题。唯有如此，才能挖掘出致贫的深层次体制原因。

通过几十年的发展，我国农村医疗体制不断得到完善。2006年，卫生部等四部委联合颁布的《农村卫生服务体系建设与发展规划》（卫规财发[2006]340号）对农村卫生服务体系建设提出的发展目标为，“到2010年，建立起基本设施比较齐全的农村卫生服务网络、具有一定专业素质的农村卫生服务队伍、运转有效的农村卫生管理体制和运行机制，与建立和完善新型农村合作医疗制度和医疗救助制度协同发展，满足农民人人享有初级卫生保健服务需求”。从此可以看出，农村卫生服务体系需要构建县乡村医疗机构构成的完整服务网络、新型农村合作医疗制度和医疗救助制度协同发展的医疗保障制度，以实现满足广大农民医疗卫生服务需求的功能。

从现实来看，我国确实已经形成了功能明确、机构完整、制度齐全的农村卫生服务体系，在很大程度上满足了广大农民的医疗卫生需求，使农民“看病难”问题得到有效解决。但是由于其本身还存在一定的问题，农民“看病贵”问题依然非常严峻，从而导致了“因病致贫”、“因病返贫”问题突出。下面，笔者试图从农村医疗体制的功能履行、机构运转和制度保障三个层面来分析其存在的问题及其对贫困问题的影响。

（一）功能履行中的“重治疗、轻预防”问题突出

概言之，农村医疗体制在应对疾病方面应承担的主要功能便是预防和治疗。而且自建国以来，我国便形成了以农村为重点、预防为主、中西医并重的卫生工作方针。但是，从笔者的调查来看，县乡村各级医疗机构都将主要精力放在了被动的治疗上，而未将疾病的预防重视起来，更少有积极主动地对广大农民进行宣传和教育。

L村13位癌症病人中，5人患有胃癌，患有肺癌、肝癌、肠癌、喉癌、乳腺癌和细胞癌各1～2人。而在27户有慢性病人的贫困户中，7人次患中风、5人次患高血压、4人次有糖尿病、4人次有心脏病，患有癫痫、肺病、肝病各2人次，患有哮喘、胃病、脑肿瘤和前列腺各1人次。其中的绝大部分疾病一旦得上就很难根治，需要长期服药，因此预防就很重要。而实际上这些疾病大都与患者不良的饮食习惯、生活习惯和卫生观念有关。由于长期以来的饮食习惯和生活习惯导致了疾病，而很大一部分农民多年都不进行体检，因此无法及早发现疾病，一旦发现就已经比较严重了。甚至很多农民即使发现自己患有疾病也多是能拖就拖，从而使小病拖成了大病。实际上只要对农民的一些不良饮食习惯、生活习惯和卫生观念稍加改观，很多疾病都可避免或减轻。而农村基层各级医疗机构长期存在“重治疗、轻预防”问题，使预防不能落到实处，很多本可以避免或减轻的疾病最终发展为致贫原因。当然，“重治疗、轻预防”的问题与农村医疗机构本身存在的问题密切相关。

（二）三级服务网络运行中仍存在很多问题

在我国农村三级卫生服务网络中，形成了以县级医院为龙头、乡镇卫生院为主体、村卫生室为基础的基本格局，以保障“小病不出村、一般疾病不出乡、大病基本不出县”和解决农民“看病难”、“看病贵”问题。但是笔者调查发现，村卫生室和以乡镇和县级医院为主体的公立医院在运行中仍然存在很多问题，不仅没有减轻农民“看病贵”问题，反而有加剧的趋势。下面主要从村级层面的卫生室和村级以上的公立医院两个方面展开分析。

1．村卫生室有待完善

按照我国医疗体制的设计，村卫生室处于农村三级卫生服务网络的基础位置，非常关键。有研究指出，村级卫生室对保障贫困农户身体健康、减少医疗成本和降低贫困发生率作用突出[15]。但是从L村卫生室的运转情况来看，仍然存在不少问题。首先是人员配备问题。目前该村卫生室有两名医生，一名医生42岁，90年代末毕业于湖北医科大学；另外一名医生68岁，自1972年开始成为赤脚医生至今。而在2016年之前的两三年内，年轻医生一直在外做医药生意，很少在村卫生室坐诊，卫生室只有老医生一人。由于老医生不懂电脑，在村卫生室无法进行新农合报销，一定程度上加重了贫困户的看病负担。而且这位老医生近年来患有中风，行动不便，但也不得不每天拖着病躯来村卫生室，因为当地还没有出台针对村医的退休保障制度，如果他不上班就没有了收入来源。由于担心中风老医生的治理，很多村民包括贫困户不得不选择到街道及其以上医院看病，这在一定程度上增加了治疗成本。其次，村医的待遇没有得到保障。据该村医生了解，按照规定，村卫生室应得的基药补贴、公共卫生服务费和一般诊疗费三项加在一起应有8万元左右，但是实际上两位医生在2015年只领到了9000元/人的工资，一共1.8万元。这远远没有达到应有的标准，也无法满足他们的生活需要。因此，他们不得不绞尽脑汁来“创收”。该村村医毫不隐晦地告诉笔者，他们经常通过给病人多打针、多开药来增加收入，比如一个病人本来打一次点滴就可以的，但是却打两次或三次，因为他们在看病时具有一定的“自由裁量权”或“自由裁量空间”。这无疑大大增加了患者的负担，但是从村医的角度来讲，他们也是无奈。而据其介绍，这种现象在各村卫生室和街道卫生院都很普遍。

2．公立医院的优势不明显

街道和县级公立医院看病买药比私立诊所和药店还要贵,公立医院本应具有的优势没有得到发挥，究其原因，大概有三：首先，公立医院的程序更多从而带来更大费用。无论是癌症病人还是慢性病人，大部分的用药都是相对固定的，但是假如去街道以上的公立医院买药一般都需要先挂号、再看医生开药、再付费、最后取药等环节，有的时候还要有各种检查，这无形中增加了患者费用。而去私人药店直接买药就行了，不过这样就无法使用合作医疗的问诊报销，对患者也形成了一定负担。其次，公立医院的药价存在问题。不少贫困户反映，同样的药物在街道卫生院买即使使用合作医疗报销也要比私立诊所和药店贵。一位长期服药的高血压患者拿着两盒药告诉笔者，“这盒‘脑安胶囊’在药店是30元一盒，而街道卫生院却卖到50元一盒；这盒‘力达夫’在街道卫生院卖30元一盒，但在药店只需18元。所以，我平时都在药店买药，不去街道卫生院。”L村卫生室的医生也承认存在这个问题，他拿出一盒药告诉笔者，在国家实行“基本药物目录”之前每盒只卖3.5元，而现在却卖25元，长了6倍多。这说明公立医院的药价制定本身存在问题。最后，医生的医德日渐下滑。很多贫困户抱怨现在很多医生并不是用最便宜的花费最快地把病人的病看好，而是想着怎么多赚钱怎么用药。一位贫困户说，“本来吃点药片就可以解决的问题，医生动不动就打点滴，而且一打就是一个星期”。这无形中增加了贫困户的负担。

（三）保障制度报销、救助的力度和范围有待加强

正如前文所述，我国在农村构建了新型农村合作医疗制度和医疗救助制度协同发展的医疗保障制度。前者面向全体农村居民，后者则主要针对经济困难群体。对于农村贫困群体，有了新农合的报销，若再获得医疗救助资金的支持，医疗费用负担就可以得到很大程度的减轻。但是从调查来看，两项制度在运行中都存在一定的问题，而且缺乏针对慢性病人的应对之策，不利于贫困问题的解决。

1．新农合报销制度存在问题

随着近年来的不断改进，新农合制度得到进一步的完善，构成了我国“因病致贫返贫”治理体系的主干[13]。但是，调研中广大贫困户和其他农户也反映了不少问题：第一，余额不能积累。自2016年起，当地每位参保人的缴费由之前的100元/年增加到140元/年，如果一户有5口人，就需缴纳700元，而且这部分费用只能在村卫生室和街道卫生院看门诊才能使用。正如前文所述，大部分贫困户都是从私人药店取药，很多时候这部分门诊基金用不完，但是却不能积累并转至下年使用，明显不合理。第二，报销比例不高。按照当地标准，街村门诊就诊报销50%左右，且每日16元封顶；在街道以上医院住院可以报销30%～85%不等的费用。但是实际上大多数患者都无法真正报销那么高的比例，因为有不少药物和器具不在报销范围内，从而使实际报销比例过低。

2．医疗救助制度仍需完善

调查中，笔者了解到医疗救助确实大大减轻了重病患者的经济负担，得到了广大患者的好评。但是医疗救助制度本身还存在一些需要改进的地方。第一，救助对象太窄。按照当地政府规定，享受医疗救助的对象只有低保对象、五保对象、孤儿和在民政部门建档的特殊贫困人员。那些普通农户和一般贫困户遭遇重病却无法享受，而他们即使达到低保标准评选也需要一定时日。这对很多患有重病的普通农户和一般贫困户是不利的。第二，起救线过高。村干部和一些贫困户都反映，当地政府规定患者单次住院费用自付部分超过5万元才能纳入低保，从而才能享受医疗救助。这一标准确实太高，不利于减轻有重病患者的经济负担。第三，报销周期过长。享受医疗救助的贫困户普遍反映救助报销周期太长。据村民介绍，当地的医疗救助采取先垫付、后返还的方式，一年一报，每年12月集中将大病救助对象在当年发生的医疗费用清单收集起来审核，后续还需要2个月的时间才能领到救助返还款。医疗费用的报销周期长，给经济状况本来就捉襟见肘的贫困户增加了巨大压力。

3．慢性病人缺乏应对之策

如前所述，慢性病人在贫困户中占有绝对比重，在L村四成以上的贫困户都属于因慢性病致贫。他们的医疗费用虽没有癌症病人多，但也占据了家庭收入的一半以上，且绝大部分费用都是自费解决。这是因为现有的医疗保障缺乏对农村慢性病人的应对措施。新农合只有门诊和住院才能报销，慢性病人多是依靠日常吃药维持，而新农合门诊报销的封顶线较低且很多药物不在报销范围内。同时，这些慢性病人又达不到大病救助的要求，因此，慢性病人用药主要靠自费解决。换言之，慢性病人在我国现有农村医疗保障中存在“高不成低不就”的问题。而由于慢性病构成了农村致贫的主要原因，且是一个持续影响的致贫原因，因此，亟需出台专为慢性病人量身定做的医疗保障制度。

四、精准扶贫的关键在于农村医疗体制改革

（一）基层精准扶贫的质量评估

自2015年开始，L村所在地区各级政府就将精准扶贫作为中心工作，并纷纷成立了精准扶贫工作领导小组，制定了精准扶贫实施方案。L村作为全市271个贫困村之一还有市政府派驻的扶贫工作队帮助扶贫。但从当前的扶贫进度来看，L村的精准扶贫工作还刚刚处于起步阶段，贫困户得到的真正实惠只有扶贫单位为每个贫困户发放的300元慰问金。当然，该村及所在街道已经制定了扶贫的具体方案，集中体现在针对每户贫困户具体情况而采取的帮扶措施上。从 L村针对62户贫困户采取的帮扶措施来看，主要包括政策兜底、医疗救助、产业扶持、技能培训和助学扶智等五方面，所针对的贫困户分别有22户、14户、9户、9户和8户。政策兜底针对的主要是那些无劳动力和没有发展潜力的贫困户，由政府采取各种措施保障他们的收入超过贫困线；产业扶持和技能培训都是针对那些有劳动力的贫困户，通过发展生产和提高技能增加贫困户的家庭收入；助学扶智显然是对那些有子女读书的贫困户进行资助帮助他们完成学业；医疗救助方面主要是针对那些医疗费用较高而又没有获得大病救助的贫困户，积极为其争取相应的医疗救助。

将扶贫措施分为增加收入和减少支出两方面，当地政府所采取的五种扶贫措施绝大部分都可归为增加收入方面，而很少从减少贫困户支出即“节流”上采取措施。当地绝大部分贫困户都是因病致贫，医疗费用构成了贫困户的主要开支，而其中不少开支恰是因为现有农村医疗体制本身固有的问题所导致的。如果不从农村医疗体制着手解决农民看病贵的问题，不从减少农民医疗开支方面进行扶贫，不仅无法从根本上进行精准扶贫，而且即使现有贫困户顺利脱贫，也很难避免新的贫困户进一步产生。因此，精准扶贫的关键在于农村医疗体制改革，从而从根本上减少贫困群体的医疗开支。否则，仅仅从增加贫困户收入方面进行扶贫只能治标不治本。2016年4月26日，习近平总书记在安徽金寨调查精准扶贫时也指出，“因病致贫、因残致贫问题时有发生，扶贫机制要进一步完善兜底措施，在医保、新农合方面给予更多扶持”[16]。只有将“开源”与“节流”有机结合起来、共同发力，才能从根本上真正实现贫困户的全面脱贫。

当然，要求基层政府改革农村医疗体制是不现实的，因为农村医疗体制改革是一个系统工程，远远超出了基层政府的能力范围，需要更高层级的政府进行顶层设计并推动改革。下面，笔者针对调查中发现的问题提出进一步深化农村医疗体制改革的一些建议。

（二）深化农村医疗体制改革的建议

第一，加强疾病预防工作，做到精准预防。疾病预防需要基层卫生部门深入了解广大农民致病的各种成因，从而有针对地采取各种措施进行有效的宣传、教育和干预，以将各种疾病扼杀在萌芽状态。在此过程中，尤其应将致贫的主要疾病作为重点预防对象，以做到“精准”预防。而要保障这项工作的正常进行，需要相关部门增加疾病预防支出，为此提供坚实的人财物保障；同时需要加大对基层卫生部门疾病预防工作的考核权重和考核力度，从制度上扭转“重治疗、轻预防”的不良倾向。

第二，加大服务网络改革，降低贫困群体的就医成本。首先，夯实村级卫生室的网底建设。这需要切实提高村医工资福利待遇并保障其老有所养。唯有如此，才能吸引并留住优秀人才，才能提高其服务质量，才能减少乱收费、乱开药、多打针问题。其次，加大对公立医院的改革。公立医院理应体现其公立性和为人民服务的本色，而不是一味追求盈利最大化。为此，需要进一步规范药价和收费标准，打击各种乱收费、乱开药、多打针现象，真正改变公立医院取药和看病比私立医院和药店贵的局面；进一步完善和简化经常用药的癌症病人和慢性病人的取药程序，以保证患者可以使用新农合报销。

第三，完善医疗保障制度，提高病人的医疗保障水平。第一，完善新农合报销制度，从基础上提高贫困群体就医的报销水平。具体而言，应实现门诊基金余额的可积累使用；将门诊报销层级由乡镇扩大到县级；适度提高门诊和住院报销的比例，扩大报销范围。第二，健全大病救助制度，降低大病致贫的几率。具体而言，改变现有救助对象过窄的局面，除特别富裕的大病患者外农村所有大病患者都应纳入救助范围；大病救助报销应该实行即时报销，以最大程度地降低大病患者的资金周转压力。第三，探索慢性病人的医疗保障制度，改变大量慢性病人因缺乏医疗保障而致贫的局面。具体而言，应在对慢性病人建档办卡的基础上，试行个人交保和政府补贴相结合的慢性病就医保障制度，从而提高对大量慢性病人的保障水平。

[注释]

① 截至2016年12月20日，在中国知网期刊一栏中以“精准扶贫”为篇名搜索发现，2013年之前只有5篇论文，2014年有79篇，2015年有501篇，而2016年竟有1851篇论文发表。

② 根据全国建档立卡数据分析，42.1%的贫困农户因病致贫，35.5%的贫困农户因缺资金致贫，22.4%的贫困农户因缺技术致贫，16.8%的贫困农户因缺劳力致贫。

③ 为了不给当地带来不必要的麻烦，文中出现的人名和地名均做了技术处理。

④ 根据全国建档立卡数据分析，全国42.1%的贫困农户因病致贫，中部地区因病致贫贫困户比例为51.6%。

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