姜金珠

摘 要： 城市管理部门在维护市容市貌、管理城市基础设施方面发挥了重大作用。但近年来，暴力执法时有发生，严重影响了和谐社会的构建。因此，寻求城市管理执法与民生保障冲突的解决措施迫在眉睫。本文首先分析了几大冲突表现，并剖析该冲突发生的三大主要原因，同时，从认识层面、法律层面、行为层面提出了破解之道。

关键词：城市管理 执法 民生保障 冲突

中图分类号：D669 文献标识码：A 文章编号：1003-9082（2017）03-0333-02

城市管理是政府对城市的基础设施以及公共服务设施、市容市貌的管理，是创建文明城市、建设文明社会的关键环节。为了更好地管理城市，建设拥有一定行政处罚权的城市管理部门是非常必要的。同时，城市管理部门的存在具有合法性。首先，在行政处罚法的明确指出，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。城市管理部门的产生，就是把原来各个部门分散行使的行政处罚权，集中到一个相对集中行使行政处罚权的行政主体身上。其次，城市管理执法现在还处于试点阶段，其职权范围主要来自于地方政府的授权。然而，近些年来，城市管理执法过程中冲突不断，存在暴力执法、违规执法等问题。这使得“城管”一词污名化，政府形象受损，同时，暴力执法还损害了相对人的利益，不利于民生保障。对城市管理执法与民生保障冲突的问题进行研究，有助于为解决城市管理执法难题提供破解之道，引导城市管理执法者科学执法、文明执法。

一、城市管理执法与民生保障之间的冲突表现

1.同无照经营者之间的冲突

无照经营者通常是指没有依法获取营业许可证、未向工商部门申请工商登记、没有营业执照、擅自进行商业活动的人。无照经营多为街头流动摊贩。但与此同时，流动摊贩多在街边、过道经营，严重影响交通。并且，其在经营过程中，会产生各种各样的垃圾，污染环境，不利于市容市貌的整洁。

2016年发布的《城市管理执法办法（征求意见稿）》（以下称为办法）指出，城市管理执法人员拥有工商管理方面户外公共场所无照经营、食品监督方面食品销售和餐饮摊点无证经营的行政处罚权。在遇到街头流动摊贩时，出于职业操守，会采取措施取缔这些行为。然而，街头流动摊贩多数家庭情况不佳，需靠流动摊贩来维持一家温饱。所以，城市管理执法者与无照经营者之间必然会发生冲突。

2.同黑车市场经营者之间的冲突

黑车，又叫白牌车，是指未在交通部门办理相关手续、未获取营运牌证、以有偿服务进行非法载人的车辆。黑车存在原因为：首先，公交路线不完善，存在运营时间的限制，而出租车价格较贵，滋生了黑车市场；黑车不需纳税，运营成本低，价格相对于出租车来说比较便宜；黑车市场经营者多为没有工作的弱势群体，经营黑车是其主要谋生手段。黑车的出现，虽然在一定程度上方便了乘客的出行，但存在诸多安全问题。如：黑车市场经营者的身份复杂，容易发生抢劫等事件；黑车市场经营者不注重车辆的日常检修，在经营过程中发生交通事故后，乘客的生命财产损失得不到有效赔偿。

办法明确指出，城市管理執法人员拥有户外公共场所无证经营的行政处罚权。黑车为非法运营，对其进行取缔是城市管理执法者的职责要求。但是，当城市管理执法者对黑车市场经营者依法进行惩处，禁止其进行非法运营时，相对人往往会存在不满，有时出现殴打执法人员的现象。

3.同违章建设者之间的冲突

违章建筑有多种定义。部分学者认为，违章建筑是指没有依法取得报批手续，或者取得报批手续后，却没有依照规定在指定地点建设，而擅自改变建筑使用性质的建筑；部分学者认为，违章建筑是指没有取得城市规划部门的审批，擅自建设、扩大建筑面积、改变建筑使用性质的建筑；少数学者认为，违规建筑是指使用欺骗等手段骗取审批手续，而占地新修、扩大建筑面积、改变建筑使用性质的建筑。本文将违章建筑定义为“违法《土地管理法》、《城乡规划法》等国家法律法规的强制性规定的建筑物”。当城市管理执法者根据规定进行违章建筑强拆活动时，这就导致城市管理执法者同违章建设者之间的冲突发生。

4.同其他相关群体之间的冲突

根据国务院及相关部门对相对集中处罚权的规定，城市管理执法者具有一定的行政处罚权，如：市容市貌环境卫生、公用事业、公共设施等的全部处罚权；城市环保、河流与湖泊的建设、城市绿化、交通运行与车辆停放等的部分处罚权；对没有取得导游资格证而从事导游职业的人的处罚权等。在面对这些违法违规行为时，城市管理执法者应履行其行政处罚权。但相对人在其非法利益受到损害时，可能会出现不当行为。这就导致城市管理执法者与相对人之间产生冲突。

二、城市管理执法与民生保障之间产生冲突的原因分析

1.执法人员以及相对人的认识方面

1.1城市管理执法人员存在官本位以及权本位的思想

部分城市管理执法人员有官本位意识，他们以官为贵，瞧不起普通大众，认为自己作为政府执法部门的一员，手中握有行政处罚权，被执法者必须对其绝对服从；部分城市管理执法人员存在权本位思想，不能正确认识权力与义务的相互关系，重视法律权力而忽视自身义务。在执法过程中，其享受行使行政处罚权的优越感，却忘了自己作为一名执法者背后的人民公仆的身份，缺乏为人民服务的意识；同时，城市管理执法人员缺乏按程序办事的意识，其在执法过程中，一味追求办事效率，为达成结果，不走程序粗暴执法。

1.2相对人缺乏法律意识以及正当维权意识

相对人由于文化水平有限或者投机取巧心理，不了解相关法律，受利益驱使，做出违法违规行为；同时，在执法过程中，当相对人感到自身利益受损时，由于其法律意识低，不会运用合法手段来维护自身利益，往往会在冲动之下，选择殴打等暴力行为抵制执法行为，从而导致双方冲突的发生。例如，2016年10月12日，兴宁区城市管理执法人员在对违章停放车辆进行执法工作时，遭到相对人的暴力阻止，冲突中导致两名城管不同程度受伤。

2.城市管理相关法律方面

2.1缺乏独立的法律法规

相关法律法规的不健全是致使城市管理执法与民生保障冲突的重要原因。在我国十几年的城市管理体制建设过程中，没有为城市管理执法者出台一部专门的法律。城市管理执法者在行使行政处罚权时，仅能依据行政处罚法以及地方政府部门的相关法规。城市管理执法没有直接的法律依据，不利于城市管理执法人员的法律归属感、认同感。

2.2立法程序较为落后

城市管理执法人员在执法过程中，往往会出现法律法规未涉及到的突发事件。这时就需要政府相关部门出台相关法规来指导执法。然而，许多地方政府立法程序较为落后，往往是在突发事件发生之后才临时制定法规，这导致法规难免存在不合理的地方。因此，地方政府必须具有长远眼光和前瞻性，由事后立法向事前立法与事后立法转变。

2.3缺乏编制以及财政保障制度

目前，一些省市的城市管理执法者仍由建设部门进行管理，没有真正属于自己的部门。同时，城市管理执法的活动经费完全来自于地方政府财政拨款，活动经费得不到保障。在一些地区，政府会为城市管理执法者设立年度行政处罚收费总额目标，执法人员为了确保完成收费任务，在执法过程中，往往会轻罚变重罚、增加处罚资金，这种行为在一定程度上会导致暴力抗法事件的发生。

3.城市管理执法方面

3.1未严格遵循程序执法

部分城市管理执法人员缺乏程序执法意识，故存在省略或者违反执法程序的现象。一些城市管理执法人员在执法过程中，不向相对人展示执法证件、不告知相对人处罚依据、不给予相对人陈述以及申辩机会，导致暴力冲突事件发生，影响执法效果。

3.2执法方式不当

近些年来，城市管理执法人员暴力执法导致群体冲突的事件频发。部分城市管理执法人员由于官本位意识、重效率轻程序等多种因素的影响，采取暴力执法的行为，一方面不利于相对人自身利益的保障，一方面激发社会群体矛盾，不利于社会稳定，甚至会引起部分群众对政府执法人员的仇视心理。同时，部分城市管理执法人员还存在钓鱼执法的现象，即其在相对人本身并没有任何的违法意图，而执法人员采取不当行为引诱相对人违法，这也会导致双方发生冲突。

3.3执法人员素质不高

城市管理执法人员素质不高，是造成城市管理执法与民生保障冲突的直接原因。目前，城市管理执法队伍人员构成复杂，文化水平以及自身综合素质较低。相关调查数据显示，城市管理执法队伍中，临时招聘（协同管理）人员占一半以上，部分人员仅有小学初中学历。并且，由于城市管理执法人员工作量大、工作时间长，工资待遇较低，致使执法队伍人员流动快，其执法意识、服务意识欠缺。

三、城市管理执法与民生保障冲突的化解之道

1.积极转变城市管理执法人员以及相对人的认识

1.1执法人员端正执法理念

政府相关部门应加强对城市管理执法人员的培训，引导其对城市管理执法岗位有一个正确认识，变官本位、权本位思想为为民服务思想，坚决贯彻群众路线，在执法时，能从相对人角度想问题，实现人性化执法。

1.2相对人积极增强法律意识，正当维权

提高相对人的法律意识，是解决城市管理执法与民生保障冲突问题的重要措施，让相对人懂法而不违法，能够从根本上减少冲突事件的发生。政府可以加大法律宣传力度，例如：与电视台或者教育局联合举办法律知识竞赛、邀请社会知名人士担任普法大使、发放法律宣传单、定期下乡召开法律讲座等等，在社会上营造学法、知法、遵法、用法的文化氛围。

同时，在执法过程中，当相对人认为自己的合法权益受到侵害时，应有维权意识，敢于用正当的方式，寻求法律帮助。

2.建立健全城市管理相关法律法规

2.1出台城市管理执法法律法规

立法部门应深入基层调研，考察城市管理执法情况，尽快出台一部全国各地都适用的城市管理执法法律，使城市管理执法人員执法时能够有直接的法律依据。健全城市管理部门的人事职能体系，明确规定其在国家中的地位，避免出现地方政府一言堂局面。同时，明确的法律法规，有助于细化城市管理执法人员的自由裁量权，避免执法随意性，提高执法透明度。

2.2改进立法程序

政府相关部门立法时，应有前瞻性，考虑预想突发事件。当执法人员在执法过程中遇到法律未规定的情形时，首先要保持冷静。政府相关部门不能因事件紧急就匆忙立法，要进行实地考察，对当事人进行访问，多方考虑后再制定法律法规。

3.科学执法，提高执法人员素质

3.1城市管理执法人员科学执法

城市管理执法人员在执法过程中，必须时刻谨记相关法律，明确行政处罚权的行使范围，做到科学执法，依法执法。在执法时，能够站在相对人的角度思考问题，坚持用手中权为民谋利。当遇到暴力抗法事件时，要保持冷静，采取温和、合法的措施处理。

3.2全面提高执法人员的素质

政府相关部门必须采取多种措施提高执法人员的素质。首先，加大培训力度，提高执法人员的道德修养；其次，提高城市管理执法人员的招聘要求，根据职责的不同，设置工作人员求职学历，从根本上提高执法人员的文化素养。同时，建立健全执法人员考评制度，采用人员自评、互评、上级评价、群众评价、日常工作评价等全方位、多角度的360度考核。将考核标准与年度奖金、晋升挂钩，激励执法人员不断上进、努力工作。

4.执法标准化，规范执法程序

政府部门应创新城市管理方式，实现城市管理执法标准化。首先，应将城市管理执法人员的检查、调查、处罚、强制等四大权力分离，实现执法行为的具体化、执法主体的明确化；其次，规范执法程序，确保执法的每一个环节都有具体的执行步骤，确保不论违法案件的大小，都能严格遵循“立案调查、现场取证、提出处理建议、审核建议、确定处罚标准、相对人进行陈述申辩、申请强制执行”的程序进行，确保执法结果科学、公平；同时，对城市管理执法人员的自由裁量权进行细化，严格按照事实发生的性质与出现频率等，将自由裁量权分档，将处罚标准限定在合理的范围之内，实现收费标准刚性管理；最后，执法标准化离不开公众的监督。城市管理工作量大，单靠几个或者几十个执法人员进行管理是远远不够的，政府应允许社会公众参与到管理工作中去，减轻执法人员工作负担，并且可以充分发挥公众的监督作用。

结语

随着法治社会建设的不断完善，法律宣传力度的不断加大，群众的法律意识的不断提高，城市管理执法与民生保障之间的冲突将得到一定的缓解或者解决。当然，二者之间的利益冲突关系并非短时间就能从对立变为相互促进，仍需长时间多方共同努力。但只要坚持建立健全与城市管理执法相关的法律法规，提高城市管理执法人员的综合素质，引导其树立服务意识、程序意识，实施标准化执法，就一定可以有效缓解双方之间的矛盾。

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