翁鸣

国家发展，民生为先。作为一个拥有13.8亿人口的东方大国，中国全面建成小康社会，必须解决欠发达地区的脱贫问题。我国“十三五”扶贫开发的目标是到2020年，稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房安全有保障。如何实现扶贫对象脱贫，需要科学的观念和方法。在提高贫困人群经济收入的同时，还要考虑贫困地区的政治发展、社会发展、文化发展和生态文明，使扶贫脱贫与小康社会发展有机衔接，与经济社会全面发展有机衔接。

一、坚持“五位一体”总体把握

十八大报告指出，建设中国特色社会主义，总体布局是经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体。这是一个有机整体，其中经济建设是根本，政治建设是保证，文化建设是灵魂，社会建设是条件，生态文明建设是基础。只有坚持“五位一体”全面推进、协调发展，才能形成经济富裕、政治民主、文化繁荣、社会公平、生态良好的发展格局，把我国建设成为富强、民主、文明、和谐的社会主义现代化国家。显而易见，如果只重视某一个方面而忽视其他方面，就会影响我国经济社会发展的可持续性，这是在总结以往经验教训的基础上，深刻理解社会主义建设客观规律、贯彻落实科学发展观的一个新部署。

“五位一体”总体布局体现了科学发展观的深刻内涵，是当代中国促进人的全面发展的必然要求。要坚持以人为本的核心立场、全面协调可持续的基本要求和统筹兼顾的根本方法，始终把实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益作为工作出发点和落脚点，从现代化建设全局的高度积极应对新矛盾、新问题，处理好当前与长远、局部与全局的关系，统筹城乡发展、区域发展、经济社会发展、人与自然和谐发展、国内发展和对外开放，努力促进生产关系与生产力、上层建筑与经济基础相协调，不断开拓生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。

“五位一体”涉及社会主义建设各方面的系统布局，包含了经济、政治、文化、生态、法治以及党建等诸多内容。这些方面之间相互联系、相辅相成、相互融合，每一部分的发展将会促进其他领域的发展，而每一领域的短板又将制约其他领域的发展。“五位一体”总体布局强调其中各个部分的相互联系和协调发展。同时，实践和理论都是不断发展的，只有经历发展过程才能实现内涵的不断丰富以及科学性和实践性的不断统一。

“五位一体”作为贯彻科学发展观的一个新部署，对我国各项工作具有普遍的指导意义。同样，在扶贫攻坚这项宏大、艰巨的系统工程中，特别是地方扶贫面对各种具体、复杂的问题，更需要贯彻落实科学发展观，坚持“五位一体”总体把握，处理好经济发展与政治民主、文化发展、社会发展和生态文明之间的相互关系，这是更好地体现以人为本的发展思想，也是充分考虑我国经济社会的长远发展。

二、注意扶贫工作中的几个问题

扶贫是世界各国共同面临的问题，消除贫困成为国际社会和中国政府亟待解决的重要经济社会问题。我国减贫的效果十分显著，从1978年贫困人口2.5亿人减少至2016年农村贫困人口4335万人。但是，我国还有4000多萬贫困人口，这相当于一个中等国家的人口数量，剩下的贫困人群大都是扶贫攻坚的“硬骨头”。其中，全国有10个省（区）各自需要易地扶贫搬迁人数不少于100万，全国易地扶贫总人数1000多万，能否帮助4000多万人摆脱贫困，这不仅关系到全面建成小康社会，而且关系未来我国人民共同富裕的发展进程。

为了更好地完成我国脱贫目标和全面建成小康社会，在不畏艰难、勇挑重担的同时，还需要用科学的思维、缜密的计划、深入的调研，调动和聚集社会各方面的智慧与力量，需要按照“五位一体”总体布局，解决地方扶贫攻坚中出现的一些问题，促进扶贫攻坚的健康发展。从我们调研的情况来看，以西南地区的易地扶贫搬迁为例，有些问题值得关注和研究。

（一）扶贫统计存在精准度不足

对于易地扶贫搬迁的必要性和重要性，应该在精准统计的基础上，做出科学的分析和决策。例如，对于整体搬迁的行政村及自然村，应该做好地处山区的海拔高度、基础设施、公共服务建设等统计工作，这在技术上和统计处理上完全可以做到。但是，这些本来可以完成的统计资料几乎没有，造成了易地扶贫搬迁的科学性不足。另外，外出务工人员收入缺乏直接的、有效的统计，这也影响了对扶贫对象的精确定位，从而造成扶贫对象不精准带来的一系列问题。

（二）忽视对少数民族文化保护

有些地区易地扶贫搬迁涉及少数民族文化，包括少数民族的原住地、长期形成生活环境、风俗习惯、宗教信仰以及语言等，这不仅直接影响搬迁人群的心理变化，妨碍他们适应和融入新的社会环境，而且还涉及保护和传承少数民族文化的问题。在很多情况下，少数民族文化是不可再生的历史性宝贵财富，亟须保护。现在绝大多数地区的易地扶贫搬迁，几乎没有考虑如何保护和传承少数民族文化问题。贵州黔西南州开始注意对少数民族文化的保护，并与中国艺术研究院签订有关少数民族非物质遗产保护的合作框架。

（三）搬迁地区产业发展不同步

为了保证易地扶贫搬迁能够“稳得住、可持续”，必须解决移民搬迁后的就业问题，这需要有相应的产业发展作为支持。如果缺少产业支持，易地扶贫难以可持续，甚至可能落入返贫的“陷阱”。但是，有的地方政府要求群众从农村搬迁至城镇，但是当地二三产业发展不足，难以吸纳搬迁群众就业。同时，易地搬迁农民又没有分到新的承包地，这就造成易地搬迁群众就业困难，直接影响搬迁群众的积极性，以及搬迁后是否稳定生活的问题，甚至会产生新的社会不稳定因素。

（四）存在易地搬迁中对象错位现象

在一些贫困山区，易地搬迁对象不是最需要搬迁的困难人群，而是生活条件相对较好的农村人群，特别是一些有外出务工人员的家庭。一般地讲，外出务工人员的家庭收入，已经高于现有的贫困线标准。为什么会出现这种情况呢？其主要原因是有些贫困家庭成员缺少文化或缺少其他技能，或者难以筹集搬迁需要的资金等，他们担心一旦迁出原住地，特别是脱离农业生产领域，难以找到或胜任新的工作岗位，不易维持新居住地相对较高的生活成本。而生活条件较好的农村群众愿意易地搬迁，因为他们不会担心非农就业和筹集搬迁资金问题，反而能够进一步改善生活条件和增加福利。

（五）存在弄虚作假、贪污腐败现象

在社会价值观多元化和崇尚金钱至上的影响下，在政府主导的大规模投资建设工程中，一些干部内心滋生的贪腐欲望急剧膨胀，不可避免地会产生各种弄虚作假和贪污腐败情况。农村基层干部不仅掌握具体的操作权，而且由于基层民主制度不健全而易于化公为私。根据中央纪委和地方纪委的公开报道，农村干部利用扶贫贪污腐败的案件屡屡发生。同时，更多的是为了应付上级检查进展，采取弄虚作假的方式对付检查，例如，列出虚假的进展数字，实际上远未达到应该完成的扶贫工作，严重影响了扶贫脱贫的实际效果。

（六）不善于调动群众的积极性

在一些地方扶贫工作中，出现“干部干、群众看”，以及干部工作十分辛苦，但群众不满意的情况。這不仅加深了干群之间的隔阂，而且容易形成社会不稳定因素。扶贫脱贫本是为人民群众办好事，但是思路和方法不对，结果就会相反。究其原因是在市场经济条件下，社会群体利益多元化和社会价值观多元化，客观上要求政府需要调整社会管理方式，即创新社会管理模式和引导群众有序参与管理，现在不少地方干部仍然不适应形势变化，仍习惯于计划经济时期的行政命令方式，这必然引起群众的反感和不合作态度。

三、解决扶贫中有关问题的主要思路

只有用科学发展观作指导，才能取得扶贫攻坚的良好效果。“五位一体”总体布局体现了科学发展观的深刻内涵，也是指导我国扶贫开发的重要思想。从“五位一体”出发，就是要把握经济、政治、社会、文化、生态等方面的相互联系、相辅相成、相互融合。在扶贫开发过程中，努力处理好各方面之间的关系，从整体上保证总体效益最大化，决不能只顾某一个方面而放弃其他方面，否则会对未来发展留下后遗症。

首先，要树立科学的思想和观念。现在有些地方干部缺乏科学发展观，不了解“五位一体”的科学内涵，不知如何应对新时期的社会变化，不会创新工作思路和工作方法，习惯于计划经济时期行政命令方式，不注意听取人民群众的意见。有些干部不做深入的调查研究，不了解群众不愿搬迁的真实原因，不认真解决易地扶贫搬迁的难点问题。例如，有些贫困户不愿迁出，其中，有人担心搬迁后就业困难，有的老人不适应新的生活环境，有的人感觉失去自己民族的精神文化，特别是迁出原住地容易隔断少数民族的文化渊源。只有统筹兼顾经济、政治、社会、文化、生态各方面关系，才能很好地解决问题。

其次，创新时代要求的工作方法。新的历史时期具有新的变化特征，要适应社会发生的新变化，客观要求创新工作机制和方法，最大限度地调动人民群众的积极性，让他们主动参与到改革和发展之中。扶贫开发是一项关系亿万人民的伟大事业，涉及到千千万万人的切身利益，需要创造出社会各方参与的新机制和新方法。贵州省黔西南州在实践探索的基础上，总结出“四方五共”工作法，具有一定的典型性和启示意义。所谓“四方五共”是指在易地扶贫搬迁过程中，由政府、群众（搬迁户）、工商联（企业）和社会（民主党派、专家学者、社会团体、新闻媒体）组成的四个方面，让四方一起共商、共识、共建、共享、共担，通过民主协商形成共同认识，在共同认识基础上共同建设，出现问题后共同承担责任。这种“四方五共”工作法符合社会管理创新方向，有利于调动社会各方面的积极性，特别是利益相关方的参与热情，并在民主协商中解决矛盾和冲突。同时，发扬民主、集思广益有利于发现和解决问题，避免政府决策失误带来的损失。

再次，建立基层民主的监督机制。政府推动的大规模投资建设，必须有相应的监督机制，杜绝资金管理漏洞和腐败现象。这类政府投资的大型建设项目，具有两个明显的特点，一是投资建设金额巨大，二是干部管理权力较大。因此，不仅需要健全和完善相关管理制度，而且要加强农村基层民主监督制度和方法，特别是对于县级有关部门和乡镇、村级干部的监督管理。主要方法包括：组建由村民代表参加的民主监督，通过张榜公示方式履行公开公正，配合上级纪检、财政、审计部门检查，形成上级督查、群众监督、部门检查的监督机制，进一步压缩贪污腐败的可能空间，将权力关在制度监督的笼子里。

最后，加强政府的科学民主决策。科学发展观的精髓，在于用民主和科学的思想指导工作。“五位一体”总体布局更是明确要求，对经济社会发展需要把握总体平衡，兼顾各方面之间的相互关系。运用科学发展观，要求重视和发挥各类人才的聪明才智，尤其是专业技术人员和社会科学工作者，利用他们的专业知识和技术特长解决有关难题。为此，扩大和拓宽专家学者参与扶贫开发的平台渠道，有利于加强扶贫攻坚的科学民主决策。

四、国外有关经验的借鉴

借鉴国外农村建设和扶贫项目经验，可以开阔视野和拓展思路，有助于我们更好地完成脱贫目标和全面建成小康社会。根据已出版的书籍和新闻报道，以下一些经验值得关注。

（一）强调奉献精神和自助精神

韩国新村运动开始时就强调两方面，一是地方官员为改善农民生活条件的奉献精神；二是农民需要培养很强的自助精神。当时的韩国政府领导人认为，官员和农民的态度转变是韩国农村现代化的重要因素。为了保证新村运动的成功，韩国政府组织并实施了两个不同层次的培训计划，一是高级官员和社会精英分子参加的新村运动培训，主要目的是从整个国家发展的高度，认识和支持新村运动的重要性；二是村庄领导人和项目负责人参加的新村运动培训，帮助他们理清农村发展的思路，以及完成新村运动计划的工作能力。

在新村运动中地方官员要做的第一件事，就是在村庄中选择可以实施的具体项目。在村庄改造的许多项目中，选择可以通过村民的合作努力能够解决的项目，选出的项目再根据各个村庄的具体条件优先安排。在新村项目实施前，当地政府建议每个村庄组织一个村庄发展委员会，由5-10名成员组成，他们决定援助物质应该用于村中哪些地方。在一般情况下，村庄发展委员会负责人不是时任的村长，因为新村运动工作是体现不计报酬的奉献精神。

（二）鼓励群众参与移民安置计划

国际移民搬迁实践证明，为了推进移民搬迁顺利进行，政府部门应该努力创造良好的社会环境，积极引导移民群众认同搬迁，同时又不能大包大揽，以免抑制和抵消移民群众自发、自助、协同的创造性。促进贫困人群参与移民安置的过程，也是不断提高社会治理能力建设的过程。

印度M.C.Halli居民区体现了移民群众参与安置决策的过程。例如，移民群众对安置房屋的涉及和建设要求被地方政府采纳，对燃气灶的要求也获得相关部门采纳。苏丹达尔富移民安置过程中，赋予搬迁移民足够的资助权利，包括每个家庭在居民区的位置，学校、医院等位置的选择，均征求移民群众的意见和建议，以解决搬迁移民的生活需要。在安置区新家园建设中，居民参与决策能够增强主人翁意识，有助于安置区建设工作顺利地推进。

（三）注重移民就业能力的培养

易地扶贫不是简单地离开深山老林，更重要的是开发和培养移民的发展能力，即在新的安置区运用自己的能力和技能，实现脱贫致富的愿望和目标，而非长期依赖政府救助和接济进行生活（失去劳动能力和特殊情况者除外），这是摆脱贫困和防止返贫的关键所在。

美国福利政策改变是一个有益的启示。1996年克林顿政府颁发了《个人责任和工作机会协调法案》，这是美国福利政策的一个转折点。当时新政策的目的是通过促进就业，鼓励公民个人承担责任。这项改革的最主要内容，就是用“贫困家庭临时救助”代替原来的美国社会保障法案，使救济从原来的无限制终身福利转变为一种有限制的临时福利，并将重点放在督促和帮助失业者再就业方面，使他们树立“以工作求自立”的理念，其目的是通过提高受助人的工作意欲和降低对福利救济的依赖，实现增加失业者的个人责任。改革之前，美国福利制度对贫困人口提供援助方式，是每月发放可兑换现金的支票或可作现金使用的其他票证。改革之后，美国政府大力增加为穷人提供的就业培训、文化教育、就业交通和孩子照顾等方面福利性开支，帮助人们提高自谋生活的能力。

巴西政府重视贫困人口的就业问题。由于大量农村剩余劳动力转移至城市，巴西城市低端劳动力失业情况严重。为此，在促进年轻人就业方面，采取两类主要措施：一是对未完成学业、未找到工作的年轻人，提供免费的职业培训，并为年轻人创业提供低息贷款；二是鼓励企业招收年轻人，企业招聘首次参加工作的年轻人，可以获得政府提供的政策性补贴。

（四）重视扶贫搬迁计划和安置

易地扶贫搬迁是否获得成功的条件之一，是移民安置区的建设情况。这包括移民新居房屋、周边环境，以及适当保留原来生活习惯、民俗民风、宗教信仰、文化传承等，以消除移民搬迁带来的心理不适和恐慌压力。

土耳其通过《土地征用法》和《移民安置法》，提出对重新安置因修建大坝等基础设施造成移民的新战略，尽可能靠近原来家园的农村或城市的安置区，并确保移民生活水平的改善。在土地被征用过程中，首先要获得政府主管部门批准，其次是确定被征用土地的规模和边界，最后是由每个区评估委员会确定资产的价值。值得关注的是，评估委员会设有5名常设成员和5名临时成员，不包括国家水利工程管理局的官员。常设委员会中有3名技术专家（农业工程师和建筑工程师），另外2名是有影响的移民代表。

土耳其《移民安置法》规定，对一个家庭提供足以满足现有家庭人口規模的住房或宅基地；对手工业者和商人提供信贷，以便重建其生产场地和商店；确保农民有充足的土地、生活储备、农业设备及农作物种子等，保证农民继续从事农业生产。在土耳其，因基础建设而移民搬迁的人群中，大约25%的家庭选择政府协助的移民搬迁安置，其余75%的家庭倾向于自我安置，因为他们得到足够的土地补偿资金，用于重新安置的成本支出。苏丹政府为每个移民家庭留出足够的空间，用于建造居住房、粮食储藏室和菜园。另外，每个移民安置点都预留足够的空间，用于建设学校、医疗卫生室、办公场所和小型超市等，以满足搬迁移民的生活和发展要求。

虽然我们不能照抄照搬国外政策和做法，但是这些经验及其隐含的理念值得学习和借鉴。惟有与时俱进，不断学习和实践，坚持改革和创新，艰苦奋斗与拼搏，才能实现2020年扶贫目标和全面建成小康社会。

（作者为中国社会科学院城乡发展一体化智库秘书长、研究员）