罗曦

美国现任总统特朗普多次在推特等公开场合上表示，美国必须大力加强和扩大其核能力。“加强”和“扩大”二字，暗示特朗普将有可能在数量和质量上对美国核武库进行强化升级。2017年初，特朗普在接受媒体采访时再次表示，一是要加强核武库建设，声称只要还有核武器，美国就得保持领先地位;二是2010年签署的美俄《削减和限制进攻性战略武器条约》是“单边协议”，类似于伊朗核协议，是美国达成的“另一项坏交易”。与此针锋相对的是，俄罗斯总统普京亦表示，俄罗斯将以战略核盾牌为优先任务继续巩固武装力量。

优先任务：确保核安全，防范核恐怖主义威胁

2016年第四届核安全峰会期间，与会领导人集体合影

根据国际原子能机构的定义，核安全指的是对涉及核材料、其他放射物质及其附属设施的盗窃、蓄意破坏、非授权进入、非法转移和其他恶意行为的防范、探测和响应。从广义上说，核安全所涉及的内容应包括核恐怖主义、核事故、核走私与核扩散等，所关注的对象应包括核武器、军用核材料、民用核材料以及相关核设施等。美国核安全战略并非一成不变，自核武器问世以来，美国对核恐怖主义威胁及核安全重要性的认识经历了逐步深入的过程。第一阶段为20世纪50-60年代，美国初步建立确保核安全的相关机制与力量，包括启动“改锥计划”和“门挡计划”，用以防范苏联和东欧的核走私活动;第二阶段为20世纪70-90年代，国际恐怖主义趋于活跃，美国由对苏防范开始转向援苏防扩，实施《纳恩-卢格法案》和“合作削减威胁”计划，援助原苏联国家特别是俄罗斯增强核武库及核材料安全;第三阶段为“9·11”事件后，美国对核安全领域的优先次序进行了重新界定，认为美国面临的首要核威胁已不再是来自拥有核武器的国家级别的威胁，而是升级后的核恐怖主义和核扩散风险。2002年12月颁布的《反大规模杀伤性武器的国家战略》认为，大规模杀伤性武器落入敌对国家和恐怖主义组织手中是美国面临的最大的安全挑战之一，将防止恐怖分子和“流氓国家”获得制造大规模杀伤性武器所必需的材料、技术和专门知识成为防扩散的重点。

奥巴马政府上台以来，寻求将“防止核扩散和核恐怖主义”置于核政策关键目标之首，核安全与核不扩散问题被置于了核议程的绝对优先地位。2010年发布的《核态势评估报告》《四年防务评估报告》《国家安全战略报告》和2013年6月发布的《美国核武器使用战略》均明确指出，要将打击核恐怖主义作为美国核政策的首要目标，“必须把阻止其他国家获得核武器和阻止恐怖分子获得用于制造核武器的物资作为最优先的任务”。美国对核恐怖主义威胁的重视达到了历史空前的程度。具体措施包括：首先在国际社会层面，提出“无核世界构想”，高调推动在全球范围内采取多样化措施提升核安全，并投入巨大政治资源推动核安全国际合作。推动召开四届核安全峰会，加强对全球范围内核材料的安全保护，重塑全球核安全治理议题，将核安全威胁由欧美国家的核心关切升级为全球范围内的核心议题。其次在国内层面，推动国会批准《全面禁止核试验条约》、削减本国核武器数量、不开发新的核武器。第三则是将国际国内层面相结合，将核武器的地位与核扩散直接挂钩，将降低核武器在美国家安全战略中的地位视为推动他国履行核不扩散义务的榜样，将“削减本国核武库规模”作为一系列核不扩散与核安全议程的首要任务。

奥巴马政府大力推动在全球范围内提升核安全，既是全球核恐怖主义威胁加大的客观因素使然，也是奥巴马政府重视核恐怖主义以及寻求恢复美国在核领域领导地位等主观因素的作用结果。小布什政府时期，美国因为片面强调以先发制人的军事打击、威胁进行军事打击和军事入侵以及军事介入为主要方式的反扩散，盲目发动伊拉克和阿富汗战争以及降低核武器使用门槛而备受批评，国际形象有所下滑。为彻底扭转这种颓势，奥巴马政府上台后，着力从核材料安全这一议题入手，大力推动核峰会、开展核安全外交，构筑大多边与小多边交织的核安全合作网络。正是以核安全这一议题为抓手，奥巴马政府成功塑造了核安全卫士的形象，本人也因此获得了诺贝尔和平奖。

调整与转变：核武现代化压倒核安全成为优先议题

2015年之后，随着美国从反恐战争的逐渐撤出，美国对安全领域威胁来源的判断由恐怖主义转向传统国家间冲突。2015年版的《国家军事战略》将首要军事战略目标由原来的“打击暴力极端主义”调整为“应对国家威胁”。投射在核战略领域，表现为核安全议题的重要性逐渐让位于核武现代化战略，核武器在国家军事战略中的地位有所上升，核武战略的目标重心由确保国家与盟友安全逐渐向备战大国冲突回归。2017年美国国防预算则明確提出，强化核武就是为了反制俄罗斯的“侵略行为”。

一方面，对核安全的重视程度在降低。2015财年预算中，奥巴马政府将能源部国家核安全管理局的包括核安全在内的防扩散项目开支削减4000万美元。2011-2016年，美国的核安全预算申请连续5年递减。

另一方面，加紧核武器小型化、常规化和现代化进程。2012年1月，美国防部发表《防务战略指南》指出，只要核武器存在，美国就要维持安全的、有效的核武库，并强调美国的核武库要适应各种环境，要能对敌人造成不可承受之损失。表明美国虽然承认要缩减核武库规模，但并没有放弃核武器改进和升级的计划。一是继续研发核武器小型化技术。2006年3月，美国国会通过“可靠替换弹头”（RRW）计划，目的是重新改造当前美国陆基和潜射弹道导弹弹头的核装置和材料。二是加紧核武器常规化建设。美国正加紧研发各型特种核弹头，以针对多样化的打击目标。例如，美国正在研制具有可控释能和特种破坏的第三代核武器，包括X射线激光器、增强辐射弹、强冲击波弹等。第三，加速核武库现代化进程。当前，美国战略核武库老化严重，多数弹头及其运载工具均面临着延寿或淘汰问题，距离上一次核武库升级已经40年有余。2014-2023年，美国预期将耗资3550亿美元用于核武库的升级与现代化进程，其中包括新型的核动力弹道导弹潜艇、新的远程轰炸机、新的空射巡航导弹、新一代陆基洲际弹道导弹、执行核任务的新型战术歼击机、完成W76-1核弹头规模生产并开始B61-12、W80-4核弹生产，对核指挥控制系统进行现代化改造，以及建造新的核武器制造与模拟设备。第四，研发新式弹头。美国还计划为弹道导弹重新设计3种互用弹头。第一种互用弹头为IW-1或W78/W88-1，既可用于Mk21A洲际弹道导弹，也可用于Mk5 潜射弹道导弹。计划于2020年开始正式研制，费用预计超过150亿美元。第二种互用弹头为IW-2，计划2023年开始研制，预计费用超过170亿美元。第三种弹头IW-3是W76-1的改进型，预计费用超过180亿美元。

转变原因：国内政治羁绊、大国博弈回归与全球治理弱化

核安全治理在美国国内遭遇政治阻力，奥巴马政府政治动员能力不复往昔。奥巴马政府的执政理念有着比较浓厚的左翼自由主义色彩，其经济刺激计划和医疗改革方案便可窥见一斑，在核安全议程表现更为明显：提出“无核武器世界”倡议，削弱核武器在美国家安全战略中的地位与作用。然而，这些并未获得美国战略界尤其是军方的支持。奥巴马政府推动国会批准《全面禁止核试验条约》一再遭遇阻力，表明美国国内政治高层对核安全议题的淡漠。此外，奥巴马政府寄希望于重建核秩序以重塑美国领袖地位的努力，也没有得到普通民众的认可。2008年金融危机之后，美国经济陷入衰退，增速动力不足，再加上巨额政府债务与财政赤字，国内贫富差距进一步拉大，中产阶级收入严重缩水，美国民众对国内问题的关注逐渐压倒对海外作为的兴趣。而奥巴马政府仍继续将其政府利益“天然地”视作国内社会乃至国际社会的共同利益，导致其对外议题尤其是核安全议题在国内的政治动员力持续下降，更导致了以反建制与反精英为代表的特朗普政府的上台。

核安全领域大国共识松动，大国合作模式让位于大国传统战略竞争与博弈。作为拥有世界上80%的武器级核材料的国家，美俄两个超级核大国曾在加强核安全方面进行了很多合作，例如美国发起的“合作削减威胁”项目，“打击核恐怖主义全球倡议”。除了核安全领域，在深度核裁军领域也有所进展。2010年，美俄签署《削减战略武器新条约》，决定在2018年条约到期之时，将两国部署的核弹头总数降至1550枚，运载工具降至700件。可以说，美俄在核安全与核裁军领域的合作与共识，为推动国际核安全与核不扩散作出了极大的贡献。

但至此之后，美俄关系却出现了巨大倒退。由于斯诺登事件及随后的乌克兰危机，两国关系降至冰点，俄罗斯缺席2014年海牙峰会和2016年华盛顿峰会。与此同时，美国对于威胁来源的判断也开始发生转变。2015年2月发布的新版《国家安全战略》将俄罗斯的“侵略”列为美国需重点应对的三大挑战之首。此后接连发布的《国家军事战略》《亚太地区海上安全战略》《网络空间战略》等文件中，俄、中、伊、朝成为几个文件中都必须提及的4个国家。这表明，“大国威胁”已重新成为美关注的重点，核安全与核不扩散领域中的大国合作共识将可能被大国竞争与博弈所取代。而之前美国认为可以适当缩减核武库规模的前提，是美国在常规军备上享有绝对优势地位。但随着俄罗斯和中国常规军力的不断提升，该前提存在着被打破的趋势，因此有必要重新强调其核军力的重要作用，核武器在美国家战略中的作用与地位亟需提升。

全球核安全态势逐渐恶化，全球核安全治理遭遇瓶颈。自核武器诞生以来，围绕核安全治理问题，国际社会形成了一套机制和规范，如国际原子能机构《核不扩散条约》《核材料实物保护公约》《制止核恐怖主义行为国际公约》以及多种核出口控制制度等，对遏制和管控核武器扩散以及确保核安全起到了积极作用。在这套管理和治理制度中，美国一直扮演着主要乃至主导角色。然而，冷战结束后，全球核安全态势呈现出恶化趋势，主要表现为两点：一是在国家层面，从南亚、中东到东北亚地区，一些国家寻求核武器的动力上升、动作加大，使这些地区频频亮起红灯;二是在非国家层面，随着核武器制造技术门槛降低，核武器与恐怖分子和极端势力结合的势头增大，成为核扩散的新源头。在这一背景下，现有全球核安全治理机制遭遇不少“短板”：一是无法对非国家行为体进行有效管控;二是无核国家与有核国家矛盾突出;三是核安全区域治理缺失;四是全球核安全峰会结构性难题仍未得到有效解决。这些均表明美国强化全球多边核不扩散机制的努力难以向纵深发展。

第一，难以对非国家行为体进行有效管控。2005年，联合国大会通过《制止核恐怖主义行为国际公约》，将非国家行为体非法持有或使用核材料、核设施乃至核武器都视为犯罪行为，各国应采取包括立法在内的必要措施，在制度上和法律上确保涉恐行为受到严惩。但当前的核安全治理机制仍难以对非国家行为体的涉核行为进行管控。例如，联合国第1540号决议对非国家行为体的定义存在着一定的技术漏洞，这种技术漏洞实际上为各国通过非国家行为体进行核扩散提供了一个政策性的活动空间。此外，随着网络技术的发展，非国家行为体亦可能利用网络技术对有核国家的核武器、核设施指挥控制系统进行攻击，而现有核安全治理机制并没有将该可能性考虑在内。

第二，无核国家与有核国家矛盾日益凸显。美国在核武器使用、核安全保证以及核不扩散等政策上的利己主义与“双重标准”，导致无核国家对美国核政策诟病已久。作为《核不扩散条约》的三大支柱，防扩散、核裁军与和平利用核能本应得到同样的重视。但美国过于重视防扩散，轻视核裁军与和平利用核能，并且其防扩散政策一直具有浓厚的选择性，即一方面坚决反对所谓“流氓国家”发展核武器，另一方面又接受盟国和所谓民主国家开发核武器。而无核国家对于核裁军与和平利用核能的诉求长久以来却得不到重视与解决。出于对核裁军进程停滞不前的不满，无核武器国家发起“人道主义倡议”，试图将核武器制造与使用非法化。目前已有100多个国家参加。而对于美国聚焦的核恐怖主义问题，无核国家却认为与自己关系不大。

第三，核安全区域治理普遍缺失。从治理范围来看，核安全治理应包括国家核安全治理、区域核安全治理与全球核安全治理。与国家核安全治理相对成熟、全球核安全治理初见成效相比，區域核安全治理要薄弱的多，主要表现为无核区的覆盖范围、控制内容、控制对象都已经难以适应国际新的扩散形势和防扩散要求。就覆盖范围来看，当前国际上共有6个无核区，分别为拉丁美洲-加勒比无核区、东南亚无核区、南太平洋无核区、蒙古无核区、中亚无核区和非洲无核区，而在防扩散形势最危险的中东、南亚和东北亚地区，核安全态势日益恶化，无核化前景日益渺茫;就控制内容而言，无核区并没有限制一切可搭载核武器的运载工具的研制、开发与获取，也没有将其他大规模毁伤性武器如生化武器列入控制范围;就控制对象方面，无核区并未将恐怖组织等非国家行为主体的核行为以及国际“核黑市”列为其主要控制对象。

第四，全球核安全峰会的诸多“结构性”难题尚未解决。首先是缺乏全球统一的核安全标准。尽管修订后的《核材料实物保护公约》建立了通用安全准则，但仍缺少适用于民用核材料的特定标准或指导原则。其次，2004年联合国安理会第1540号决议要求各国提供确保核材料安全的“合适有效”措施，但却没有明确其“合适有效”措施的具体内容和步骤。第三，2016年核安全峰会也没有就高浓铀使用的最低标准达成共识。第四，核安全峰会的正式议程仍然没有考虑军用核材料的问题。核安全峰会公报虽然明确表示适用于所有核材料，但多数会议仍强调民用核材料，极大忽视了世界上多达4/5的高浓缩铀和钚被各国军队所控制的既定事实。第五，世界上多数国家的核设施仍面临极大的安全隐患，阿根廷、巴西、荷兰、斯洛伐克、西班牙和瑞典仍然缺少确保核设施安全的武装警卫。

特朗普在竞选总统乃至正式上台后，针对核武器作用、核武库建设、朝核问题、美俄核裁军协议以及伊朗核协议不断“大放厥词”，认为“要降低核武器使用门槛”“加强和扩大其核武库”“应尽早解决朝核问题”“退出伊核协议与美俄核裁军协议”等。从其个人因素来看，这些言论有着“语不惊人死不休”的特立独行与商人交易式的个性色彩。但背后也有着深刻的国际政治背景，那就是因美国实力相对衰退所带来的全球核安全治理领袖地位已难以为继，美国急需新的手段与旗号使美国在核领域里“重新伟大起来”，通过继续扩大并强化美国核武库，为以“实力保证和平”提供足够有效的核威慑力量，继而重塑其全球核秩序领导地位。

责任编辑：彭振忠