黄伟

(华北水利水电大学 管理与经济学院，河南 郑州 450046)

供给侧结构性改革背景下我国房地产市场土地储备制度改革研究

黄伟

(华北水利水电大学 管理与经济学院，河南 郑州 450046)

随着近几年我国GDP增速不断放缓，经济运行呈现出不同于以往的态势和特点，尤其是房地产市场。我国房地产市场当前严重过剩，去库存压力巨大。在供给侧结构性改革背景下，笔者研究了我国现行的土地储备和供应制度，以及对房地产行业的影响。在分析我国房地产市场土地储备现存问题的基础上，从加快过剩产能化解、优化资源配置、降低成本、化解房地产库存等几方面对我国房地产市场土地储备制度转型提出对策和建议。

供给侧；结构性改革；房地产市场；土地储备制度

随着近几年我国GDP增速不断放缓，经济运行呈现出不同于以往的态势和特点，主要经济指标之间的联动性出现背离，供需失衡进一步加剧，供给侧适应性调整滞后尤为突出。从“三期叠加”到“新常态”，再到 “四降一升”等，突出矛盾和问题主要是结构性的[1]。在当前形势下，我国经济可能会经历一个L型的长期阶段，国民经济已经不可能通过传统的凯恩斯主义、采用短期刺激的方式走出困境，只有矫正供需错配，减少低效供给，灵活调整供给结构，提高其适应性，促使要素流动和优化配置，实现更高水平的供需平衡才是根本之道。

为了应对2008年爆发的国际金融危机，中国政府也像绝大多数国家一样于2008年11月推出了进一步扩大内需、促进经济平稳较快增长的“4万亿刺激计划”，本质上是通过扩大财务杠杆，加速货币流动来“创造”需求，遏制“自由落体式”的经济下滑。用货币扩张的方法遏制经济下滑，带来的直接后果就是不良债务与过剩产能及库存轮番增加，初期并不明显，但毫无疑问是一个重大隐患。因此，通过去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板等措施将经济策略转向更加注重供给侧是必然选择[2]。

据瑞银统计，2015年我国煤炭、钢铁、水泥、平板玻璃、铝、造船的总负债达10万亿元，属于严重过剩行业。尤其是作为我国经济的基础性和先导性产业的房地产行业，产能过剩严重，去库存压力巨大。由于房地产投资建设对国民经济的拉动作用十分明显，投资增长对GDP增长的贡献率一直维持在50%左右，每1个单位的房地产投资可以拉动2～3倍的上下游投资，如上游的钢铁、木材、水泥、建材，以及下游的装修、家具、家电、园林、运输和服务业等。房地产业是社会经济活动不可缺少的基础要素，是国民经济的主导产业和支柱产业，一旦出现过剩，就会进一步影响国民经济的持续稳定发展。

一、我国房地产市场现状与成因分析

(一)我国房地产市场现状

表1给出了我国2005—2015年商品房库存情况。从表1 可以看出，商品房待售面积在2005—2015年整体上呈上升趋势，增长速度分为两个阶段：一是2005—2010年，待售面积呈波浪式缓慢增长，考虑此阶段施工面积在逐年增加，说明此阶段房产销售良好，去库存压力不大；二是2011—2015年，待售面积呈直线上升，去库存压力逐年增大，2015年我国商品房库存量和消化所需时间均创历史新高，其中，超过70%集中在三四线城市，去库存压力区域分化明显。尤其是广义库存除包括待售面积外还包括施工面积。2015年，房地产施工面积高达73.57亿m2，是待售面积的10倍多，如果考虑竣工未售、在建和待开发、已批未开工土地、自建房和小产权房等潜在库存，库存数量则更为巨大。这导致市场供大于求，压制房价上涨，影响开发企业的经营效益，进而影响社会经济效益。

仅从商品房待售面积看，中国房地产库存问题似乎不太严重，因为按照过去的平均销售速度，仅需0.5年就能消化，但是如果算上广义库存，则需要的时间超过5年。

表1 商品房库存 单位：亿m2

数据来源：《中国房地产年鉴 2015》

按照目前情况，库存还会继续积累，库存问题形势严峻。据测算，未来5年商品住宅总需求为年均10亿m2左右，意味着商品房需求增长空间有限，已经出现了严重的供过于求，刺激需求的调控政策效果不彰[3]。

从本质上看，房地产市场的核心要素——土地是由土地市场供给的，土地的价格、供应量、供应方式、供应结构都深刻影响着房地产市场，因此，土地供给实际上决定了最终的房地产产品结构[4]。土地资源作为经济社会发展的第一资源，要寻找新的供求平衡点，应从土地供应这个根源入手，在供给侧结构性改革背景下，结合房地产行业和城镇化的发展趋势，研究土地供给制度，从而探索我国房地产行业消化产能库存、提升供给质量的转型路径。

(二)我国房地产行业库存现状成因分析

我国房地产行业库存高企的特点与我国宏观经济形势息息相关，主要是由于经济增速放缓和需求侧变化导致市场对房地产需求见顶问题，具体而言主要集中在两个方面：一是我国宏观经济经过改革开放30多年的高速增长，增速逐渐回落进入中高速增长期。在经济高速增长阶段，居民收入水平快速提高，城镇化率显著上升，带动了房地产需求的快速增长，房价以及房地产行业投资与上述变量表现出显著的正相关性，房地产市场的基本面支撑了房价的不断上涨；但当进入经济增速换挡期，前期爆发的产能已经满足了大部分的住房需求，需求趋于饱和，大规模房地产开发阶段已经过去，增速开始下降，这是造成房地产行业总量过剩的主要原因[5]。二是市场对房地产需求的变化。由于首套房的基本需求得到满足，造成庞大刚性需求下降，投资性需求的比重有所上升，需求的方向也从数量转向质量[6]。在房地产市场发展的初期阶段，住房的饱和率较低，大部分居民出于对首次置业的刚性需求，对数量的要求压过了对质量的要求；但随着首次置业需求得到满足，居民对住宅质量、成套率、人居环境、物业设施及管理等方面改善性需求提高，个性化和差异化明显，大量同质化的住房无法满足差异化的购房需求，造成了房地产行业结构性产能过剩。

二、我国传统土地储备制度及土地供应方式

(一)我国现行土地储备制度

上海市早在1993年就开始进行土地储备尝试，并设立了土地储备机构。经过十多年的探索和实践，土地储备制度逐步得到推广，并在2007年11月，由国土资源部、财政部与中国人民银行联合颁布的《土地储备管理办法》确定了全国性的土地储备规范制度。其中，第二条对土地储备的内涵进行了规定：“本办法所称土地储备，是指市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。土地储备工作的具体实施，由土地储备机构承担。”第三条对土地储备机构的性质进行了规定：“土地储备机构应为市、县人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于国土资源管理部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。”在正文部分，《土地储备管理办法》从土地储备的范围与程序、计划与管理、开发与利用、土地供应以及资金管理等五个方面对土地储备做出了详细的规定[7-8]。

(二)房地产行业的土地供应方式

房地产行业的土地供应全都来自于土地二级市场，买家通过协议、招标、拍卖、挂牌等方式获得土地。土地供应方式与土地价格、土地利用水平等有密切关系。目前，房地产企业是土地二级市场中的主要交易主体，其通过招、拍、挂等方式获得土地供应。

(三)我国房地产市场土地储备现存问题

房地产市场的产品供应量和供应结构由土地储备制度决定，具体来说是由土地供应量和土地供应结构决定的。需要注意的是，房地产与土地储备的对接点为土地二级市场，除二级市场外还有土地一级市场，我国的土地储备制度决定了政府对土地一级市场的垄断，土地统一收购与供应使得政府实际上也垄断了土地二级市场[9]。因此，从本质上看，房地产市场供给侧问题的根源在于土地储备制度的问题。

1.土地储备调控职能缺位，经营土地供应成为地方政府常态

土地储备制度的调控职能是指通过控制土地供给来调整市场，平衡土地市场的供需矛盾来稳定地价。正是由于土地储备的调控职能，土地储备制度的设计阶段就明确定位土地储备机构的职能，即通过对存量土地进行统一收储、统一供应实现对土地市场的宏观调控，优化土地资源的配置[10]。但实际操作过程中，土地储备制度的调控职能并未得到充分发挥，出现了调控土地市场与获取土地出让收益的对立。由于通过市场手段供应土地能够为地方政府带来财政收益，地方政府积极性很高，在发挥土地储备调控土地市场与追求土地收益之间，地方政府选择了追求土地收益而忽视了土地储备制度的调控职能。房地产市场一直是宏观调控政策的重点，但因过多的行政干预，调控效果始终不佳，且扭曲了房地产市场的正常买卖机制，土地资源没有得到充分优化配置。

2.土地储备成本高、风险大，进一步推高土地供应成本

土地储备对资金的需求极大，我国土地储备的资金来源主要有政府财政拨款、银行贷款、土地出让收益等。其中，政府财政拨款通常作为土地储备项目的启动资金，相比土地储备的资金需求量，财政拨款十分有限，资金的主要来源还是银行贷款。银行有充足的资金支持政府进行土地储备，银行贷款是土地储备的主要资金来源。据调查，大部分土地储备机构的运作资金60%以上来源于银行贷款，有少数机构甚至达到90%以上。但作为企业的银行，也追求利润最大化，一般贷款利率较高。因此，土地储备机构的利息负担重，财务成本比较高。

3.房地产市场土地储备与供应失衡

我国房地产企业土地储备面积超过12亿m2，加上待售面积、施工面积等，所有的土地加起来总量超过50亿m2，各级政府未来3～5年不用再出让1 m2土地，也难以消化完成已有的土地供应。

三、我国房地产市场土地储备制度转型改革对策

土地储备是国家调控房地产市场的重要手段，在供给侧结构性改革背景下，从优化土地供应角度出发，结合我国土地储备现状问题，分析土地供给对房地产市场的影响，提出通过加快过剩产能化解、优化资源配置、降低成本、化解房地产库存等对策。从供给侧角度优化土地储备与供应，而不是依靠在需求侧刺激房地产市场及消费，是解决目前房地产行业问题的必由之路。

(一)调整土地供应结构

自2015年起，不同城市土地供需分化加剧，热点城市的房地产行情持续发热，而另一些城市则逐渐收缩，房地产市场呈现出“弱饱和”的趋势。作为房地产行业的供给侧，土地供应和土地储备应当因势利导，与房地产真实需求精准对接，实现“控量提效”。在土地供应和土地储备规划中，强调计划编制的作用，各地根据各自土地市场发育程度、房地产供求状况以及城市发展规划的不同灵活调整土地供应数量、结构、方式，合理确定新增建设用地尤其是商住用地的规模，提升政策的有效性、针对性和适应性[11]。

(二)降低土地供应成本，释放制度红利

当前，整体土地制度的改革正在有序推进，各地探索实践了许多新的土地管理方式方法[12]。从长远看，耕地红线不可突破，可供开发建设的土地资源愈加稀缺，对农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度的突破是大势所趋，未来将开辟更多的供地渠道，优化供地结构，提高供地效率，降低供地成本，减轻政府的财政负担。此外，通过城乡建设用地增减挂钩、行政审批制度改革、用地指标交易和收益分配制度的改革探索，规范土地供给的创新模式，盘活存量土地，将会释放大量的制度红利，进一步推动房地产市场的供给侧结构性改革[13]。

(三)化解房地产库存

化解房地产库存不是一味地强化传统的房地产调控，核心要点是在继续推进城镇化的过程中强调以人为本。让农民进城或是让中西部外出务工人员回到中西部地区，一方面能优化劳动力资源配置，为中西部企业提供稳定可靠的劳动力供给，同时淘汰东部地区部分落后的劳动密集型产业，实现产业结构在区域上的优化；另一方面则能带动房地产行业消化库存。这是“供给侧改革”的一大初衷，也是今后主要的政策指导方向。

[1] 胡鞍钢,周绍杰,任皓. 供给侧结构性改革:适应和引领中国经济新常态[J]. 清华大学学报(哲学社会科学版),2016(2):17-22,195.

[2] 邓磊,杜爽.我国供给侧结构性改革:新动力与新挑战[J].价格理论与实践,2015(12):18-20.

[3] 胡祖铨.我国房地产去库存研究[J].宏观经济管理,2016(4):22-25,33.

[4] 毛中根,林哲.土地储备制度与房地产开发:兼论地价与房价的关系[J].上海经济研究,2005(8)58-63.

[5] 余呈先.我国房地产市场供给侧管理的动因与对策[J].宏观经济研究,2016(5)：73-78.

[6] 张晓兰.美日房地产泡沫与去库存的启示[J].宏观经济管理,2016(6):89-92.

[7] 卢新海,何兴.论城市土地储备制度的法律基础[J].中国土地科学,2005(6):16-20.

[8] 何建培.土地收购储备与房地产转让的异同[J].上海房地,2010(12):35-37.

[9] 单丁洁,徐勉.以供给侧结构性改革推动城市土地供应制度创新[J]. 中国土地,2016(8):12-14.

[10] 李玉辉.我国的土地储备制度与融资问题研究[D]. 北京:北京交通大学,2012.

[11] 黄发儒.推进土地供给侧结构性改革的思考[J].中国土地,2016(12):14-16.

[12] TIAN L,MA W J.Government intervention in city development of China:A tool of land supply[J]. Land Use Policy,2009(26):599-609.

[13] 陈书荣,陈宇.土地审批制度的供给侧改革:征批分离[J].中国土地,2016(2):21-23.

(责任编辑：蔡洪涛)

A Research of the Land Reserve System of China’s Real Estate Market under the Background of Supply-side Structural Reform

HUANG Wei

(School of Management and Economics, North China University of Water Resources and Electric Power, Zhengzhou 450046, China)

With the slowdown in China’s GDP growth in recent years, the economic operation is different from the previous situation and characteristics, especially the real estate market. Currently, China’s real estate market is facing serious oversupply and inventory pressure. Under the supply-side structural reform background, this paper studies the current land reserve and supply system and its influence to the real estate industry. Based on the existing problems, countermeasures and suggestions are put forward, such as reducing the excess capacity, optimizing allocation of resources, reduce costs.

supply-side; structural reform; real estate market; land reserve system

2016-12-27

河南省国土资源厅土地科技攻关项目“河南省土地储备制度与融资模式创新研究”

黄伟(1975—)，男，河南开封人，华北水利水电大学管理与经济学院副教授，博士，研究方向为电子商务、区域经济。

F293.31

A

1008—4444(2017)02—0017—04