张业亮

美国总统特朗普在白宫与以色列总理本杰明·内塔尼亚胡举行的首次会晤（2月15日）虽然已经过去了一段时间，但仍在引发反响和关注。在经历了奥巴马与内塔尼亚胡之间长达八年的紧张关系之后，此次会晤为特朗普治下的美以关系定下了基调。在之后举行的新闻发布会上，特朗普发表了他就任以来有关中东和平进程的最深入的一次讲话，宣称他将支持巴以双方达成的任何解决方案，“不管是一国还是两国”，并强调“美国将与以色列紧密合作推动这一进程”。这一政策宣示背离了美国此前长期坚持的解决巴以冲突的“两国方案”，被视为特朗普政府对美国的中东和平政策作出的一个重大调整。

“一国方案”和“两国方案”

所谓“两国方案”，指的是通过建立一个与以色列和平共存的独立的巴勒斯坦国来解决巴以冲突的一种构想。这一方案被视为结束以色列与巴勒斯坦和阿拉伯邻国之间的敌对、“取得中东持久和平的唯一方法”，数十年来得到包括美国在内的国际社会的广泛认可。在2007年安纳波利斯会议上，“两国方案”得到了以色列和巴勒斯坦当局的原则同意。但由于双方没能解决长期存在分歧的定居点、巴勒斯坦国边界和以色列安全问题，最后一轮巴以和平谈判于2014年4月破裂，至今没有恢复。

“一国方案”由此应运而生，并逐渐引起关注。该方案主张在以色列、约旦河西岸和加沙建立一个单一的联邦制或邦联制的以色列—巴勒斯坦国，这三块领土上的所有居民不论其种族和宗教信仰如何，在组成的国家中都享有公民权和平等权。这一方案除了得到主张成立大以色列国的以色列右翼支持外，也得到了一小部分对巴以和平进程陷于僵局而感到绝望的巴勒斯坦人的响应，认为它不失为一种替代方案。但该方案遭到国际社会多数、特别是巴勒斯坦大多数人的反对。此外，该方案还带来一系列的问题：如，巴勒斯坦人是否享有完全的公民权？以色列是否放弃犹太人国家的属性？一些分析家指出，在单一国家的情况下，巴勒斯坦人的数量将很快超过犹太人，他们将通过选举获得控制权，除非以色列放弃其民主制度，像南非曾经在隔离政策下限制黑人投票权那样限制巴勒斯坦人的权利，否则犹太人将丧失对这个新建立起来的单一国家的主导权。

修补关系、推动巴以和谈

位于约旦河西岸的犹太人定居点。

以色列是美国在中东地区最重要的盟国，战后以来，美国一直不遗余力地在政治、经济和军事上对以色列进行支持和援助。但与此同时，美国驻以色列大使馆问题、犹太人定居点问题和建立独立的巴勒斯坦国问题也成为长期困扰美以和中东和平的问题，也是特朗普政府对外政策面临的最严峻挑战之一。

早在竞选时期，特朗普就对奥巴马政府的中东政策提出批评，承诺将对美国的中东和平政策作出大幅调整。作为政策调整的一个象征，特朗普发誓当选后将把美国驻以色列大使馆从特拉维夫迁到耶路撒冷。就任后，特朗普在双边战略的指导下，把以色列作为中东地区最紧密的盟国，在就任后的第二天就与内塔尼亚胡通电话，并就伊核问题、巴以关系等地区问题交换了意见，“同意继续就一系列地区问题紧密磋商”，以显示对美以关系的高度重视。就任后的第四天，特朗普就召集白宫班子高级官员开会，讨论把美国驻以色列大使馆从特拉维夫迁到耶路撒冷的计划，以期兑现他的诺言。特朗普还提名强烈反对“两国方案”和支持定居点建设的律师戴维·弗里德曼为驻以色列大使，从而为特朗普政府将调整美国的巴以政策发出一个明确的信号。自1967年阿以战争以来，历届美国政府都把以色列定居点视为中东和平的障碍，虽然特朗普也温和地要求内塔尼亚胡停止在定居点上修建新的房屋，但他并不认为定居点是“和平的障碍”。2月15日，特朗普与内塔尼亚胡会晤后在会见记者的讲话中，又从美国长期坚持的“两国方案”后退。上述政策言论和行动表明特朗普政府正对美国的中东和平政策作出调整。

首先，特朗普调整美国对巴以冲突的政策的最主要原因是修补由于奥巴马政府对以政策造成的双边关系紧张局面，强化美以同盟关系。

其次，特朗普还希望通过政策调整推动巴以直接谈判，在中东和平问题上取得突破。特朗普把重启中东和平进程并取得突破称为“终极交易”，拟发起召开地区峰会以重启新一轮巴以和平谈判。特朗普会见内塔尼亚胡后不久，就与巴勒斯坦领导人阿巴斯举行电话交谈并邀他访美。他还派遣国际谈判特别代表在中东地区展开穿梭外交，以重启巴以和谈进程，并任命其女婿贾瑞德·库什勒担任白宫负责巴以谈判的高级顾问。

再次，特朗普的政策调整还出于打击“伊斯兰国”极端恐怖主义和应对伊朗威胁的战略需要。特朗普把反恐和打击“伊斯兰国”极端主义组织放在安全政策的最优先地位。他还在竞选中承诺要废除伊核协议。以色列作为美国在中东地区的最重要的盟国，也把拥有核武器的伊朗视为对自身最大的安全威胁。双方在应对伊朗“核威胁”上具有共同的战略利益。

最后，特朗普对中东和平政策的调整还可能与他对中东国际关系变化的判断有关。特朗普认为目前一些阿拉伯国家把伊朗和激进伊斯兰视为主要敌人，而不是以色列，这有助于说服沙特等阿拉伯国家参与中东和平进程，帮助巴以达成和平协议。目前，以色列除与约旦和埃及签署了和平协议外，与沙特等其他阿拉伯国家的关系也在改善，这些国家都是美國打击“伊斯兰国”和遏制伊朗的重要战略资产。

几个主要的障碍

特朗普对中东和平政策的调整得到了美国国会两党不少政要的支持，也受到以色列右翼的欢迎。内塔尼亚胡称其为“以色列国的真正朋友”，并称“美以紧密关系是建立在共享的价值观、共同利益和共同的使命基础上的”，表示要与美国共同努力“推进该地区安全、稳定与和平”。在经历了奥巴马政府时期的关系紧张后，以色列右翼集团对特朗普政府上台后美以关系得到改善充满期待，期望特朗普政府对伊朗实施强硬的政策，废除伊核协议，尽快兑现把美国大使馆从特拉维夫搬迁到耶路撒冷的承诺，并对以色列在约旦河西岸扩大犹太人定居点大开绿灯。

但特朗普对中东和平政策的调整也将面临一系列挑战。

首先是犹太人定居点问题。“两国方案”与犹太人定居点、巴勒斯坦国边界和耶路撒冷地位等问题紧密相关。巴勒斯坦一直寻求在被以色列占领的领土——约旦河西岸和东耶路撒冷建立自己的国家。但目前约有40万名犹太人居住在西岸，另有20万居住在东耶路撒冷的定居点。巴勒斯坦认为，以色列在该地区的定居点使得他们的愿望——收回土地建立自己国家、取得独立越来越难以实现。虽然对于巴勒斯坦人的主张联合国表示支持，要求以1967年战争前边界作为以色列和巴勒斯坦最后的边界，但以色列一直坚决反对退回到1967年战争前的边界。在内塔尼亚胡执政的六年中，犹太人定居点人口成倍增长，内塔尼亚胡面临强大的定居点运动的压力。今年2月6日，以色列议会通过决议，允许国家没收西岸巴勒斯坦人私人拥有的土地，赠与犹太人定居点使用，直到巴以冲突得到最终解决。此前，内塔尼亚胡政府宣布将在犹太人定居点再建6000所房屋。在这样情况下，以色列不会停止定居点建设。定居点问题已成为巴以达成全面和平协议的一个主要障碍。

其次耶路撒冷的归属问题。以色列在1948年控制了西耶路撒冷，并于1950年宣布耶路撒冷为其首都。在1967年“6天战争”中，以色列又从约旦手中夺取了东耶路撒冷。今天的耶路撒冷不仅是世界三大宗教的中心，也是以色列政府的中心，以色列议会、各部和总理官邸的所在地，以色列把耶路撒冷视为其“外部的、不可分割的首都”。 但是，时至今日，耶路撒冷的归属问题仍然存在争议。世界多数国家并不承认耶路撒冷是以色列的首都，东耶路撒冷被认为是被占领土。巴勒斯坦则希望把东耶路撒冷作为其未来巴勒斯坦国的首都。多数国家都认为，耶路撒冷的最终地位应由以色列和巴勒斯坦达成和平协议解决。

自以色列1948年建国以来，在耶路撒冷设立美国大使馆一直是美以关系中的一个争议点。美国国会1995年通过《耶路撒冷大使馆和迁址法》，企图通过使馆迁址，承认耶路撒冷是以色列的首都，但此法通过的22年来一直没有实现，历届美国政府都签署弃权声明书，声称推迟实施迁馆是“保护美国国家安全所必须的”。因为把美国大使馆从特拉维夫迁到耶路撒冷，将被许多人解释为变相承认以色列拥有整个城市的主权，从而会引发巴勒斯坦和阿拉伯世界的抗议，以及美国与欧洲和该地区盟国的分歧。因此，特朗普在竞选中所作出的迁馆承诺虽然得到以色列的欢迎，但将遭到巴勒斯坦和美国在中东盟国的反对。巴勒斯坦视此举为打破解决巴以冲突的“两国方案”希望的“红线”，将考虑撤销对以色列国的承认。这样的情况一旦发生，意味着1993年《奥斯陆协定》的解体。约旦认为，美国迁馆将造成“灾难性后果”。一些美国外交官、包括前中东和平谈判代表也认为，此举将无助于推进美国在该地区的利益。根据《耶路撒冷大使馆和迁址法》，如果美国总统决定不迁馆的话，每半年要签署弃权声明书。因此特朗普政府是否正式作出迁馆决定，今年6月是个节点。

第三，巴勒斯坦坚持“两国方案”和在1967年边界基础上建立巴勒斯坦国。巴勒斯坦一直致力于两国解决方案。巴勒斯坦领导人对特朗普的讲话持谨慎的态度，认为特朗普的这一政策调整还没有成型，而“两国方案”是以前历届美国政府的官方政策，“期待与特朗普在两国方案并在1967年边界的基础上推动建立巴勒斯坦国能达成一致”。但也有巴解组织官员认为，特朗普对以色列扩大定居点建设的温和表态和背离“两国方案”的讲话，不仅使巴以和平取得突破的希望渺茫，而且将削弱根据1993年《奥斯陆协议》建立的巴勒斯坦当局的权威。近期对西岸和加沙地带的巴勒斯坦人的一项民调显示，在巴勒斯坦领土上的许多人对特朗普从美国长期坚持的“两国方案”后退感到震惊，只有9%的人认为特朗普将能重启中东和平谈判，而近38%的人认为美国新政府可能会激起巴以的暴力冲突。

最后，中东地区复杂的地缘政治形势也对特朗普巴以和平政策的调整形成挑战。目前一些逊尼派阿拉伯国家把伊朗和激进伊斯兰视为主要敌人，与以色列的关系有所改善，有可能会参与中东和平进程。但可以肯定，出于国内政治的考虑，这些保守的海湾国家在以色列不做出重大让步的情况下，是不会轻易放弃“两国方案”的。从历史上来看，以色列前政府也曾于上世纪90年代初通过试图获得阿拉伯国家的支持来解决巴以冲突，即由外而内的方式，但没有明显成功，因此以色列转向“由内而外”方式，即认为直接通过两国方案解決巴以冲突将导致更广泛的中东和平。这说明，不对巴勒斯坦作出让步、不承认两国解决方案而让阿拉伯国家同意合作是不可能的。联合国秘书长古特雷斯2017年2月在开罗的一次讲话中强调：“除了建立两个国家的解决方案外，没有其他替代方案，我们应该尽力维持这一方案。”

因此，尽管特朗普政府不承诺坚持“两国方案”、而是力促巴以通过直接谈判来解决究竟是“两国”还是“一国”问题，但这一政策调整能否实现还存在很多变数。

（作者为清华大学中美关系研究中心研究员）