文/陈子平 薛芳

推进民主增强团结
——记陕甘宁边区三届参议会

文/陈子平 薛芳

陕甘宁边区参议会是边区人民的最高权力机构。规定每三年改选一次。在大会上，全体参议员听取政府工作报告，检查政府工作，决定各种重要政策，应兴应革事项，以及选举参议会正副议长，常驻议员、边区政府正副主席、政府委员及边区高等法院院长。在其闭幕期间，责成常驻议员监督政府行执大会全部决议。

陕甘宁边区从1939年1月召开的首届参议会到1946年4月召开的第三届参议会，总共召开过三届（共四次）参议会。

陕甘宁边区参议会成立及第一届第一次参议会

1937年5月，陕甘宁边区确立议会民主制以后，即在边区开展了广泛的民主选举，并分别召开了乡、区、县三级的代表大会和议会，选举产生了各级政府，在乡、区、县三级落实了议会民主制。11月，进行了边区议员的选举，并准备召开边区议会，选举产生边区政府。由于抗战局势紧张和其他原因，原定于1938年1月召开的陕甘宁边区议会，不得不一再延期。其间，虽出现了一定变故，但边区议会民主制随着抗战形势的发展而得到巩固。

1938年3月，中国国民党临时代表大会在汉口召开，制定了《抗战建国纲领》，同时设立了国民参政会。4月，国民政府公布《国民参政会组织条例》，并在7月召开了第一届国民参政会，中共派代表出席了这次会议。国民参政会第一届第一次会议作出了在各省、市召开参议会的决定。9月26日，国民政府公布了《省参议会组织条例》，明令各省、市召开临时参议会，“集思广益，促进省政兴革”，为抗战作出贡献。

陕甘宁边区政府作为国民政府下属的地方政权，相当于省级政权建制，所以按照国民政府的统一部署，决定参照《省参议会组织条例》，召开陕甘宁边区参议会。1938年11月25日，边区政府向各分区和县区乡政府发出训令，改边区议会为边区参议会。

11月30日，区政府主席林伯渠向国民政府各院部会、各军事长官、中国国民党中央、中国共产党中央从及各省市政府、各报馆、各文化救亡团体暨全国同胞发出改边区议会为边区参议会的通电。至此，边区议会正式改为边区参议会，并行使各项监督选举权利。边区以下各级议会也相应改为参议会。边区参议会是根据中共中央关于抗日民主制度的指示，并参照国民党中央政府关于建立地方民意机关的原则设立的，他既是陕甘宁边区的民意机关，又是最高权力机关。

1938年8月5日，边区政府主席团召开会议，决定年内在延安召开边区第一届参议会。为了开好这次会议，边区政府主席团同时决定成立筹备委员会和法制起草委员会，进行具体的准备工作。筹备委员会由曹力如、李景林、黄亚光、高朗亭、邹洁、刘环云、艾楚南、郭青亭、吕振球、崔曙光、张英十一人组成，曹力如为主任。法制起草委员会聘请高岗、雷经天、曹力如、李六如、李景林、齐华、鲁佛民、高敏珍、莫文骅九人组成，高岗为主任，雷经天为副主任。边区以下各级议会改为参议会之后，也按照边区政府主席团的统一部署，着手筹备边区第一届参议会的召开。因战争和工作调动的原因，原选出的边区议员不能参加会议，遂以县为单位复选出197名边区参议员，并从11月8日起开展宣传周活动。会前起草了《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》、《陕甘宁边区各级参议会组织条例》、《陕甘宁边区政府组织条例》、《陕甘宁边区土地条例》等十多种单行法规，待起草的尚有40余种。

1939年1月17日至2月4日，陕甘宁边区参议会宣告成立，并在延安举行第一届会议。到会的参议员145人，其中有共产党员，也有国民党党员和无党派人士；有工农小资产阶级的代表，也有商人地主富农的代表。中共中央领导人毛泽东、张闻天、陈云、王家祥等出席了开幕式。

毛泽东在开幕式讲话中指出：抗战一定要有民权主义与民生主义。孙中山先生的三民主义——民族、民权、民生是互相配合的。没有民权主义、民生主义，就不能实现民族主义，抗战就不会胜利。边区的进步主要表现在民主，而这民主又是苏维埃在现阶段的发展物，现在各阶级、工农商学兵各界都可以参加议会。会议的主要议程有三项：第一、边区政府主席林伯渠向大会作政府工作报告；第二、讨论并通过《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》和边区其他单项法规性文件；第三、选举事项。

1月18日，会议选举高岗为边区参议会议长，张邦英为副议长，随即由议长高岗主持会议，边区政府主席林伯渠代表边区政府作两年来的工作报告。报告在谈到边区政府今后的任务时强调，“边区今后工作的总的方针，就在团结边区全体人民，在国民政府和蒋委员长领导下，坚持巩固和扩大抗日民族统一战线，坚持持久抗战，保卫边区，保卫西北，保卫全中国，为争取抗战最后胜利，实现三民主义新中国而奋斗。”“它的具体任务是，第一，加紧抗战动员。第二，巩固精诚团结。第三，贯彻民主精神。第四，扩大生产运动。第五，加强国防文化教育。第六，实行正确的干部政策。”经过热烈的讨论，大会一致通过了政府工作报告。会议还听取了边区政府各厅、处及高等法院负责人关于该部门工作的报告，并做了相应的决议。

大会讨论并通过了《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》、以及《陕甘宁边区政府组织条例》、《陕甘宁边区各级参议会组织条例》、《陕甘宁边区选举条例》、《陕甘宁边区高等法院组织条例》、《陕甘宁边区土地条例》、《陕甘宁边区婚姻条例》等单项法规性文件。

2月3日，大会进行选举事项。采取无记名投票的方式，选举边区政府委员和边区参议会常驻议员。会议选举产生的边区政府委员共15人，他们是：林伯渠、雷经天、周兴、王世泰、高自力、周扬、曹力如、刘景范、阎红彦、霍维德、马锡五、王兆相、贺晋年，李子厚、乔钟灵。林伯渠认主席，高自力任副主席，雷经天任法院院长。会议选举产生在边区参议会常驻议员是：高岗、张邦英、毛齐华、崔田夫、陈伯达、周长安、路子亮（女）、王观澜、高述先九人。

2月4日，大会举行闭幕式，毛泽东、张闻天等出席并讲话。大会还通过了《陕甘宁边区参议会第一届大会边区同胞书》和《致蒋委员长林主席电》、《致重庆国民参与聚会》、《致各战区司令长官及全体将士电》、《致八路军新四军电》等六项通电。最后由边区参议会议长高刚致闭幕词。

2月6日，新当选的边区政府委员举行宣誓就职仪式，并召开第一次政府委员会，推举林伯渠、高自立、曹力如、雷经天、刘景范、王世泰、周扬七人为边区政府常务委员。决定高自立为边区政府副主席兼民政厅厅长；曹立茹兼边区政府秘书长及审计处处长；张慕尧代理财政厅厅长，艾楚南为副厅长；周扬兼教育厅厅长；刘景范兼建设厅厅长；朱开铨为副厅长；高岗任边区保安司令部司令，王世太兼副司令，周兴任保安司令部副司令及边区保安处处长。会议对各厅、处、院人员编制数额作了明确规定：秘书处68人，民政厅29人，财政厅61人，教育厅68人，建设厅128人，边区高等法院29人，边区保安处128人。关于各县机构的设置，会议确定设立一科，主管民政工作；二科主管财政工作；三科，主管教育工作；四科，主管经济工作；保安科，主管治安工作。

陕甘宁边区第一届参议会的召开具有重要的意义，他对边区的抗战事业和各项建设事业具有重要的推动作用。第一，他完全贯彻了国民参议会关于在全国建立各级民意机关的决定，充分表现了陕甘宁边区民主政治的特点和优点。边区参议会议员代表了边区各阶级、各阶层群众的利益，参议会议员不仅有共产党，也有国民党；不仅有工人、农民、小资产阶级和知识分子，还有地主、商人和社会名流等。第二，边区参议会是边区民意的最高代表机关，是边区民主政治的主要徊织形式和集中，充分显示了抗日民主政治的巨大力量。边区第一届残运会的成功举办，开创了边区民主政治的新局面，加速了边区民主化的进程，第一届参议会通过的各项法规文件，在充分保障边区工农大众基本利益前提下，是地主资本家的利益也得到应有的照顾，促进了工农商各业的繁荣，同时也推动了文化教育事业的快速发展，陕甘宁边区，民选政府的产生，抗战，民主结合的典范，为敌后各抗日根据地实行民主，组建正数类的榜样，对推动抗战时期国内民主政治运动进程，发挥了重要作用，但是，这是参议会在政权机关人员安排，人员的安排，轻易，共产党员，缺乏广泛的代表性，不利于团结边区的各个阶级和阶层，不利于党的领导。

陕甘宁边区第二届第一次参议会

1941年11月6日至21日，在全边区普遍、广泛、民主选举的基础上，陕甘宁边区第二届参议会第一次大会在延安新建的参议会大礼堂召开。因为本届参议会在1944年又召开过一次全体大会，故这次会议称为“边区第二届参议会第一次大会”，但在当时并没有第一次的称谓。出席这次大会的有正式参议员201人，候补参议员18人，共219人。其中，共产党员123人，国民党员24人，救国会派一人，居住边区的东方民族（日、朝、印度、荷印）及蒙、回、藏民族代表10人，其他人士61人；参议员直接民选的83人（每8000公民选一人），由政府聘请者36人。地主绅士与其他人士在本届参议会中约占全体议员人数的2/5。出席这次参议会开典礼的有边区政府领导成员及各厅负责人，十八集团军总司令朱德，晋西北、晋察冀、晋冀豫、胶东、鲁西、华中、苏北等各敌后抗日根据地的代表，以及国民政府军事委员会驻十八集团军高级联络参谋陈宏谟、周励武、郭亚生等出席了开幕典礼。毛泽东在大会上发表重要演说。

大会由上届边区参议会议长高岗主持。大会审议了边区政府主席林伯渠的政府工作报告，听取了第一届参议会副议长张邦军的常驻会工作报告、八路军后方留守兵团萧劲光的军事工作报告、财政厅厅长南汉宸的财政工作报告、建设厅厅长高自立的经济建设报告以及谢觉哉关于民主建设报告。参议员们热烈地讨论了上述报告，一致通过了《关于政府工作报告的总决议》。

大会通过并接受了中共西北中央局提出的《陕甘宁边区施政纲领》。高岗代表中共西北中央局向大会作了《关于陕甘宁边区施政纲领的解释》的报告，大会作出了《通过施政纲领决议》。《决议》指出：会议“一致认为该纲领不但适合于边区的需要，而且符合于中国的国情，是唯一正确的边区施政方针，也是团结抗战以救中国的良策。因此，本会全部接受，作为政府今后的施政纲领，并责成政府督导全边区人民切实执行之。”1942年1月1日，陕甘宁边区政府命明令将《陕甘宁边区施政纲领》作为陕甘宁边区政府“今后的执政纲领”公布实行。因此，《陕甘宁边区施政纲领》成为中国共产党同各党、各派、各军、各界人士共同的政治纲领，它不仅是边区建设“三三制”，政权的政治基础，是边区政府和人民共同遵循的行动指南。

大会还作出了《通过1942年度概算决议》、《关于税收问题的决议》。并通过了九个重要条例：如《保障人权财权条例》、陕甘宁边区行政督察专员公署、县政府和各县区公署等三个《组织暂行条例》、以及《各乡市政府组织条例》、《陕甘宁边区各级参议会组织条例》、《陕甘宁边区各级参议会选举条例》等。通过了各项提案400余件。有名的“精兵简政”就是李鼎铭等在这次会议上的提案，受到了与会者的高度重视。

会议按照“三三制”原则和《陕甘宁边区施政纲领》的规定选出了边区参议会常驻议员和边区政府委员。在选举常驻议员时，原候选人名单51人中，共产党员人数超过了1/3，于是王世泰，萧劲光等6位共产党候选人主动要求退出。经过选举，高岗、安文钦、谢觉哉、李丹生、乔松山、任绍亭、王锡成、刘培基、崔田夫9人当选为常驻议员，其中共产党员三人，占1/3。同样，在选举政府委时，原候选人39人中，共产党员的人数也超过了比例，谢觉哉、王维舟、马锡五、马文瑞等12位共产党候选人也申请提出退出。选举的结果，共产党员的人数还是多出了一名，于是徐特立主动请求退出，由党外人士白焕文依次递补。最后，林伯渠当选为边区政府主席，副主席为李鼎铭（开明绅士），在18名政府委员中，共产党员6人，占1/3，完全符合“三三制”的建政原则。

大会最后通过宣言和《致国民政府林主席蒋委员长电》、《致中共中央委员会电》、《致各党派人士电》、《致八路军、新四军店》和《致留守兵团保安队电》等。在大会闭幕式上，毛泽东发表讲话。他认为会议开得很好，有两大成功之处：“第一，暴露了我们许多东西，好的东西和坏的东西；第二，这是个很大的学习，使共产党员向党外人士学习。”他强调“党就是要集中人民的意见，加以系统化，坚持下去。哪一天不去集中人民意见，不听取人民意见，既无意见，便要腐化，便要没有前途”。他最后指出，今后要切实做到上下一致、言行一致。“党外人士有批评，有写信、登报的权利；讲的不对也要讲，否则就不叫自由。”

陕甘宁边区第二届第二次参议会

在世界反法西斯战争的形势发生根本变化，中国共产党领导的敌后战场开始对日军展开局部反攻，并开辟新的抗日根据地的形势下，为了团结一切抗日力量，进一步巩固、发展陕甘宁边区，准备对日军进行全面反攻，陕甘宁边区参议会常驻会暨边区政府委员会，1944年7月18日召开联席会议，决定年内召开边区第二届参议会第二次会议。会议决定二届二次会议主要讨论团结与民主、军事、边区经济文化建设、下届参议员改选四项问题。要求各县和抗日团体，在边区二届二次会议大会开会之前，要发动劳模和群众讨论这些问题，结合各地实际情况，提出实施的具体办法，准备好意见，以便届时反映于参议会，作出有利于增强团结抗战与发展边区的各项建设之决议。

12月4日至19日，在做好各项准备的基础上，陕甘宁边区第二届参议会第二次全体大会在延安召开。出席会议的边区参议员203人。朱德、陈毅以及晋察冀边区参议会议长成方吾，晋察鲁豫边区行政委员会主席杨秀峰，国民党员、晋冀鲁豫边区参议会议长邢肇棠等出席了开幕式。

在5日的大会上，边区政府主席林伯渠作了题为《边区民主政治的新阶段》的政府工作报告。报告总结了三年来边区民主政治建设的成就，指出由于民主政治在边区各方面的发挥，不但调调动了广大工农群众的积极性，而且调动了富有者的积极性。“三三制”不仅在政权机构中得到了巩固和发展，而且在经济事业与文化事业中得到贯彻，边区内部的生活起了显著的变化，人民的政治、经济、文化生活都有了显著的进步和提高。军民的生活已经开始进入了“丰衣足食”的境地。报告指出，边区民主政治新阶段的主要任务是要“更进一步团结各边区各界人民，建设出一个很好的地方，协同整个中国解放区，为全中国人民做出榜样，并和全国一起努力，达到驱逐侵略者与建设新中国之目的”。6日，边区政府副主席李鼎铭作了《关于文教工作方向》的工作报告。

会议着重讨论了当前的实局和要求国民党取消一党统治，成立民主联合政府的问题。大会充分表现了边区民主政治的特色。参议员们知无不言，言无不尽，对政府报告和其他报告进行了严肃认真的讨论，既衷心赞杨边区建设的空前成就，又坦率的批评政府工作中的某些缺点，并诚恳地提出改进的方法。大会通过的《关于政府工作报告决议》中指出，边区一切进步和成就的基础，在于团聚各阶层人民代表共同负责的“三三制”。陕甘宁边区的各级党组织和政府在这方面做了卓有成效的工作。“边区人民以及一切中国解放区人民的道路，正是打日本救中国的道路，是大后方和沦陷区人民殷殷期盼梦寐以求的道路。我们边区人民有完全的责任，与各解放区政府和军民协同在一起，为加强全部解放区工作奋斗，为组织沦陷区人民奋斗，为援助大后方人民奋斗，为联合全国人民争取民主的联合政府奋斗，为驱逐日寇出中国建设新中国奋斗！”

周恩来、董必武、陈云、彭德怀、萧劲光、南汉宸在大会上作了《关于时局和国共两党谈判问题》、《大后方近况》、《关于财经问题》、《华北敌后军民英勇抗战》、《关于边区军事建设》、《关于边区财政状况》的发言。

大会制定和修正通过了《陕甘宁边区地权条例》、《陕甘宁边区各级参议会嫌弃条例》、《陕甘宁边区土地租佃条例》。边区二届二次参议会，为协调抗日阶级、阶层之间的关系，进一步增强团结，促进边区民主政治建设进程，推动大后方人民的民主运动和全国的抗日运动起到了十分重要的作用。

陕甘宁边区第三届第一次参议会

抗日战争胜利后，由于国共两党继续保持着合作的关系，国内一度出现了和平民主的过渡阶段。在这个过渡阶段中，边区在1945年底已进行了第三次三级民主选举后，于1946年4月召开边区第三届第一次参与会，选举产生了边区第三届民主政府，边区政权继续保持抗日民主政权阶段的阶级性质。

1946年4月2日，陕甘宁边区第三届参议会第一次大会在延安参议会大礼堂隆重开幕。出席会议的正式参议员121人，候补参议员21人，以及党政军负责人、各界来宾和中外记者共千余。谢觉哉副院长致开幕词。朱德代表中共中央向大会致贺词，充分肯定和赞扬了陕甘宁边区在八年抗战建设中对各解放区和全国的伟大模范作用，他指出：这届参议会是在抗战已经胜利、国内和平基本实现了新情况下召开的。边区工作的首要问题就是要彻底实现政协决议，致力于和平建设。只要国内和平不被破坏，就要团结边区各阶层人民向着这个方向努力。他希望并相信：“陕甘宁边区人民，在新的参议会领导指示，一定能够更加团结，使边区的复员工作迅速完成，和平建设迅速发展，把边区建设成为和平民主新中国更光明的灯塔、更坚强的堡垒，并且与全国人民起来粉碎反动派和阴谋，推进全国的民主事业和建设事业。”

4月3日，大会以无记名投票方式选举高岗连任第三届参议会议长（高岗于1945年10月奉调赴东北解放区工作，实末到职），谢觉哉，安文钦连任副议书、刘景范、王子宜任正、副秘书长。然后，推选大会主席团和议员资格审查委员会成员，通过了大会议事日程及修正通过会议规则。

4月4日边，区政府主席林伯渠为大会作题为《边区建设新阶段》的工作报告。抗战期间陕甘宁边区坚持“抗战第一的军事建设，农业第一的经济建设，干部教育第一的文化建设，边区人民由此赢得了保卫边区的胜利，赢得了物质生活以及文化生活的改善，赢得了援助前方的光荣，不仅战争的历史困难，而且完成了历史任务。”总结了边区人民赢得胜利的根本原因就是民主政治，“这是因为边区人民在政治上获得了彻底解放，一方面创造了为自己服务的政权，一方面有充分的自由权利。”林伯渠提出今后三年边区的建设任务：在全国和平不被破坏、民主得到实践的条件下，继续坚持以经济建设为本；以发展文化为重要条件，在发展经济和文化的基础上继续发扬人民的政治民主，向着经济繁荣、文化普及、民主生活更加发展的目标前进。同时，他指出为，为胜利地实现建设任务，还必须有一个重要条件，就是全国和平要有确切的保障，就是要有全国的政治民主化以保障全国的永久和平。他提醒大家高度注意国内反动派妄图扩大内战坚持专制独裁的活动，为中国的和平民主奋斗到底。最后，号召“全边区军民与公务人员积极行动起来，为实现进一步建设边区的任务而奋斗。”

4月6日，边区政府副主席李鼎为大会作了题为《边区人民的伟大胜利》的选举工作报告，指出这次选举运动“人民发扬了民主，检查了政府工作，选出了他们要选的人，为我们陕甘宁边区今后的建设工作奠定了新的基础，又给全国民主运动以重大的影响。”大会一致通过第二届参议会常驻会提出的《陕甘宁边区宪法原则》以及《陕甘宁边区1946年到1949年建设计划方案》、《陕甘宁边区复员方案》、《陕甘宁边区婚姻条例》、《陕甘宁边区营业税暂行条例》等法令文件，审查并通过参议员提出的有关政治、文教、财经、特种提案共92项。

4月26日，第三届参议会作出《关于政府工作报告的决议》、充分肯定第二届边区政府忠实执行第二届参议会的各项决议，为实施边区施政纲领作出了很大成绩。大会号召全边区人民继续发扬团结精神，为进一步把边区建设成为全国模范自治省和争取全国和平民主的完全实现而奋斗，号召边区全体人民提高警惕，加强军事保安工作和人民自卫力量，坚决保卫边区的人民的和平与建设。

大会期间，全体参议员以陕甘宁边区第三届参议会的名义向全国发出《关于北平解放报、新华社人员被捕事件通电》、《要求国民党政府彻底实行停止协定、停止各地恐怖行为通电》、《要求国民政府撤除边区封锁通电》和《向毛主席朱总司令致电，慰问八路军、新四军及一切民主军队将士电》。会议进行期间，适逢“四八”烈士不幸遇难，参议会大会特决定休会一天以示哀悼，并派代表发唁电慰问中共中央及死难者及家属。

4月25日，大会选出第三届参议会常驻会员12人和第三届边区政府委员员委员19人。常驻会议员是：高岗、谢觉哉、安文钦、习仲勋、刘培基、曹力如、高愉庭、霍仲年、蔡丰、谷连舫、杜洪源。林伯渠蝉联边区政府主席，李鼎铭连任副主席，刘景范当选为副主席。贺连城、马济川、毕光斗、王世泰、霍维德、王子宜、霍祝三、唐洪澄、霍子乐、刘文卿、杨正甲、蔡登霄（回族）阿拉并巴音（蒙古族）、李仲仁、为民选，魏民选、靳体元当选为政府委员。

4月26日，大会选举马锡五为边区高等法院院长，选举林伯渠、李鼎铭、谢觉哉、高愉庭、霍祝三、马济川、柯中平、吴满有、杜瑞兰、鲜维俊（回族）等10人为出席未来国民大会的边区代表，田绍锡、郝显德、丁子齐和李仲仁4人为边区候补代表。大会历时25天，于27日圆满闭幕。

其后，第三届边区政府委员会举行第一次会议，确定委员分工并任命各厅、院、处负责人。其中，刘景范兼任民政厅厅长，唐洪澄任副厅长；霍维德任财政厅厅长，黄静波任副厅长；贺连城任教育厅厅长，赵百平任副厅长；王子宜任秘书长，常力夫任副秘书长；王世泰任边区保安司令，阎揆要任副司令员；周兴任边区保安处处长，刘秉温、赵苍璧任副处长；乔松山任高等法院副院长，马定邦任检察长。

边区第三届参议会是一次推进民主，增进团结的大会，标志着边区民主政治已发展到新的阶段。同时这次会议也是一次边区建设的动员大会，他具体明确地规定了边区在新阶段经济文化政治等方面建设的任务和方针，沿着这次会议所指引的方向前进，边区的建设事业一定能够取得更大的成就，也一定能为全国的和平民主斗争作出更大贡献。

总之，由于历史条件的限制，陕甘宁边区参议会提出的加强自身建设的一些主张并没有落实到位，更没有制度化、规范化。虽然如此，边区参议会加强自身建设的努力和探索对今天完善人大制度发展人民民主仍有着重大的借鉴意义。

（作者单位：陕西省档案馆、榆林市环境监测总站）