文/黄程栋 朱丽 刘端怡

新加坡住房体系建设的经验

文/黄程栋 朱丽 刘端怡

新加坡独立后，通过长期强有力的政策干预，新加坡政府建立了以“中央公积金”(CPF)为主要资金支持、以“建屋发展局”(HDB)为主导供应方式、以自有住房为主要权属且覆盖大部分社会成员的独具特色的住房政策体系。

一、新加坡住房概况

根据2015年新加坡统计局数据，新加坡总人口约为554万人，其中新加坡居民为390万人，占比70.51%。新加坡居民住房自有率达到90.8%，每套住房人口平均数从1970年的6.8降到2015年的4.3，较高的住房自有率以及居住环境的改善对于社会稳定和国家安全具有重要的意义。

表1 1970-2016年新加坡国土面积、人口及住房情况

二、新加坡住房体系

（—）住房类型

新加坡住房市场由私人住房市场和公共住房市场两部分组成。

私人住房是由私人房地产商投资兴建的按市场价格销售的高级房屋，其数量很少。私人住房主要包括有地产业和私人公寓。

公共住房，又称政府组屋，是指由政府投资建设并实行有偿提供、价格由政府统一规定、一般以低于市场价出售或出租给中低收入者的公屋，年限99年。相比私人住房市场，公共住房的市场份额占比很高，是新加坡最主要的住宅类型。公共住房类型主要分为HDB组屋（建屋发展局组屋）、珍宝型组屋、执行跃层复式组屋、执行共管公寓、执行公寓、中等入息组屋、乐龄公寓和私人发展商设计、兴建和销售计划等。

2015年底，新加坡的住房总量约为132万套，其中：有地产业占比为5.6%；共管式公寓及其他公寓占比19.4%；HDB组屋数量约为98万套，占住房总量的74.1%。

图1 2015年新加坡各类住房占比

（二）住房供应体系

虽然新加坡是一个市场经济国家，但其在住房的建设与分配上并不完全依靠市场，而是采取了政府分配与市场出售相结合的形式，即中低收入阶层的住房由政府提供，高收入阶层的住房由市场供给（如图2所示）。其中由政府提供的廉租房和廉价房即保障性住房，也称“组屋”。

图2 新加坡住房供应体系

新加坡的HDB组屋以出售为主，产权自有率很高。新加坡统计局数据显示，2015年底，新加坡约80%的人口居住在政府提供的组屋中，其中92% 的人口拥有HDB组屋产权，只有8%是租赁住房。

三、新加坡住房市场的主要法律法规和管理制度

（一）住房发展管理体制

国家发展部是新加坡14个政府部门中城市规划、市区建设、公共工程和城市其他建设的主管部门，其主要职责是：1.规划全国土地使用和发展，优化使用有限的土地资源；2.规划并提供足够的公屋；3.建设并维护城市基本设施，如道路、学校、公共建筑、公园以及其他娱乐设施；4.在城市的快速发展与保留传统的建筑特点间寻求平衡；5.对房屋发展商、设计师、工程师进行管理，以保证房屋建设不违背国家政策；6.大力支持工程质量优先、有竞争力的建筑企业，以适应经济发展需要；7.动物卫生管理，以保证新加坡新鲜的食物供应；8.保护自然环境。

城市重建局和建屋发展局是国家发展部下辖的两个法定机构，分别负责规划和住房发展。

城市重建局是国家规划和旧屋保留的主管部门。在谋划城市发展的未来、拟定长远规划和详细小区规划方面，该局扮演着重要的角色，起着协调和指导的作用，使城市规划得以实施。

建屋发展局于1960年1月1日开始运营，是新加坡住房体系的关键支柱，其职责是“向所有有住房需求的人提供配有现代设施的体面居所”。其任务是：1.建造各种类型、档次、价格的住房；2.负责住房的修缮，提高旧住房的使用年限；3.配合制定和实施住房政策，加强调查研究，应对客观条件的变化，作出快速反应；4.不断提高住房设计、建设及物业管理水平，推动小区建设发展。目前，建屋发展局已成为新加坡最大的住房发展商和物业管理者。

（二）住房政策法规

1.“居者有其屋”计划。1964年，政府推出“居者有其屋”计划，旨在使公民购买HDB组屋获得长期资产。在2011年，该计划共卖出了12560套组屋。目前，约有92%的HDB组屋居民有其房屋的所有权。

2.基本立法。（1）住房发展法。新加坡政府自20世纪60年代公布并实施《新加坡建屋与发展令》，明确了政府发展住房的目标、方针及政策，确立了专门法定机构行使政府组屋建设、分配和管理职能。同时，政府还颁布了《建屋发展局法》、《特别物产法等相关条例》，为“居者有其屋”目标的实现提供了法律保障。

（2）土地征用法。1966年，政府颁布了《土地征用法令》，规定：政府有权征用私人土地用于国家建设，可在任何地方征用土地建造公共组屋；政府有权调整被征用土地价格，价格规定后，任何人不得随意抬价，也不受市场影响。

（3）中央公积金。国家制定了《中央公积金法》，以保护公积金会员的合法权益，规范管理和使用公积金储蓄的行为。这种从制度上规定居民支持组屋的政策，是目前组屋制度能稳定发展的重要因素。公积金制度使政府积累了大量的住房建设资金，因此总是能在较短时间内解决居民的住房问题。

四、新加坡组屋制度发展情况

新加坡住房保障体系的建立有一个长期规划、循序渐进、不断完善的过程，住房保障注重渐进性、层次性，有效地解决了中低收入家庭的住房问题。

（一）组屋类型发展情况

建屋发展局建造了各种户型的公共组屋以满足不同家庭的需求。20世纪60年代建造的公共组屋以一居室至三居室为主。随着经济的发展，这些小户型组屋被大户型的四居室和五居室组屋所取代。四居室和五居室公共组屋的面积分别为90平方米和110平方米。1995年，建屋发展局停止建造面积为150平方米的中等行政公寓。1998年，建屋发展局开始建造面积为35-45平方米的小型公寓，以满足55岁及以上的老年居民的住房需求，这类小型公寓以30年的短期合约形式销售。

1995年，建屋发展局首次以公开招标的形式向私人开发商出售土地，以开发设计与私人公寓相媲美的共管公寓。将私人开发商引进公共住房市场的主要目的是希望为公共住房设计和建造注入多样化的元素。2005年3月，建屋发展局继续推出了由私人开发商“设计、兴建和销售”的计划。这些“私人组屋”是没有公寓设施的公共组屋。首个私人组屋项目在2006年推出。私人组屋和共管公寓是由私人开发商设计、建设，并以市场价格销售的公共组屋项目。这两种类型的优质公共组屋的客户，主要是因超过高收入上限而无法向建屋发展局直接购买公共组屋的中产阶级家庭。这些家庭购买这两类私人开发的住房时会获得政府提供的购房补贴。

（二）组屋制度发展情况

1.法律体系。为确保“居者有其屋”计划的贯彻实施，新加坡政府制定了《建屋与发展法》，同时还颁布了许多相关条例，如《建屋发展局法》、《特别物产法》等。这些法律法规涵盖了组屋建设发展的各个阶段，共同组成了新加坡的住房法律体系，不仅有效解决了公民的住房问题，也确保了组屋分配的合理有序。

表2 新加坡主要的住房保障法规

2.规划政策。首先要详细分析历年住宅建设的数量和销售情况，核实申请购买组屋的家庭数量及其对户型、地点的要求，以及不同地区基础设施状况、社会服务设施状况和就业机会，预测其后5年的需求量，选择最佳开发地点。由于人多地少的国情特点，在城市住房建设的整体规划上，建屋发展局始终坚持“避开大道，直取两厢”的建设方针，选择城市边缘地带，避开住房密集的市中心区。这种规划有利于居民疏散，且拆迁量少，地价便宜，从而大大降低组屋建设成本。只有在市区人口减少到一定程度、新区住房充足的情况下，建屋发展局才会考虑集中力量进行旧城改造。

新加坡的土地资源极其有限，政府在积极地进行“向大海要地”的填海工程同时，也十分重视提高土地的利用效率。对组屋区的规划采取了“高层高密度”的方针，组屋以高层住房为主，一般都是十几层的板式住房，少数为二十多层。同时，组屋区规划有传统的“新镇、邻区、邻里”的三级结构和新型的“新镇、街坊”两级结构。不同规模的居住区配套建设不同规模的福利设施。为了解决居民的就近就业问题，新镇内预留10%-20%的土地用于工业配套设施，一般位于新镇的边缘，主要设置一些无污染的小规模劳动密集型工业，如制衣、纺织和电子配件制造厂等。此外，组屋规划还强调各类人群的混合居住，以提高社会的稳定性。具体做法包括：组屋内穿插建设私人物业，新镇的配套优于其他地区，对新镇内的私人物业来说也是十分有利的发展条件；组屋内提供多种类型的住房，以满足各种经济收入与各种年龄人群的需求。

3.土地政策。新加坡的土地所有制度包括国有制和私有制两种形式，其中国有土地又可分为国有土地和公有土地两种形式。国有土地的所有权属于国家，由政府部门（土地管理局）掌管，其中包括尚未开发利用的土地，如暂时闲置的土地、围海造地增加的土地等；公有土地的所有权虽然仍属于国家，但由半官方法定机构如建屋发展局、城市重建局、港湾局、民航局以及其他社会团体所掌管，一般是正在使用的土地。

新加坡组屋建设用地一部分来自于国家的直接转让，另一部分则从私人部门强制征收。建屋发展局在《土地征用法》的授权下，拥有强制征地的权利，以确保新加坡公共住房建设能以远低于私人开发商购地价获取土地。由于所有的征地成本均由政府承担，大大降低了组屋的成本，组屋均有99年地契。

新加坡的土地征用价格由税务局首席评估师根据土地外围市场行情进行评估。如土地所有者不服其评估价格，可向上诉委员会上诉，委员会对价格有最终裁决权。对于有地契的所有者，政府按评估补偿后，提供优先购买组屋的权利；对于占用土地但没有地契的所有者，政府赔偿建于土地上的资产，并提供一定的生活费以及优先购买组屋的权利。对最终裁决后还拒不执行的，申请法院强制执行。这样既有效保障了经济社会的用地需求，又实现了和谐征地。

新加坡土地出让收益纳入国家储备金，由议会决定使用范围，不属于政府管辖与支配范围。这种安排使土地收益与政府预算脱钩，有效抵制了政府高价卖地的冲动，避免了地方政府对土地的依赖，防止了地方政府的财政风险。

4.财政政策。建屋发展局的资金来源主要包括物业租赁、管理和服务收入，政府贷款，组屋出售收入。政府贷款有抵押贷款、翻新融资贷款和住房开发贷款三种，其中，住房开发贷款的利率随浮动的中央公积金存款利率变动，比其高2个百分点，贷款偿还期为20年。由于有政府担保，建屋发展局发行债券的性质与国家债券相当，受到了较多投资者的青睐。

（三）购房融资模式

1.中央公积金制度。1955年7月，新加坡国会通过《中央公积金法》，并根据该法设立中央公积金局，建立了中央公积金制度。新加坡的中央公积金制度既为政府建设组屋提供了资金，又为购买公共住房的新加坡居民提供了有力保障，在增进社会稳定和国民福利方面发挥了重要作用。

在具体制度中，中央公积金局作用重大。作为新加坡中央公积金的管理机构，中央公积金局是一个自负盈亏的独立系统，负责资金的汇集、结算、储存和使用等，独立于新加坡的财政之外。国家财政无权动用公积金存款，但却负有担保偿还公积金存款的义务。中央公积金局在保证其成员正常支出外（一般占5%-10%），其余资金用于购买政府债券，通过国家债务方式转由国家控制，再由国家向建屋发展局提供建房贷款。公积金存入中央公积金局中雇员的账户，存款享受规定利息，政府每隔6个月根据利率波动进行调整，且缴纳比例会根据经济发展的实际状况按规定进行适时调整。中央公积金在1955年成立时，缴费率是月薪的10%（雇员和雇主各5%）。自1968年通过新法后，缴费率稳步提高，在1984年为月薪的25%。2016年，雇员的缴费率是月薪的20%，雇主是17%，月缴费的工资上限是6000新元。

中央公积金制度建立之初主要是为了帮助雇员解决养老和医疗保健等而采取的强制储蓄方式，是作为政府强制居民进行退休储蓄的工具。到1965年后，新加坡政府开始扩展中央公积金的功能，并于1968年出台《中央公积金修正法令》，规定公积金可用于住房建设和消费贷款，主要使低收入阶层受益。该法令颁布后提高了低收入阶层购房群体的支付能力。

目前公积金账户包括普通账户、特殊账户、医疗账户和退休账户四种。新加坡政府投资管理公司（GSIC）管理的资金和由公积金成员自主投资的资金构成了新加坡中央公积金的主体。其中，由新加坡政府投资管理公司管理的资金全部投资于政府债券，并每年向公积金成员支付不低于2.5%的收益。公积金成员则可以使用普通账户中的存款购置政府组屋（见表3）、政府批准的保险和投资项目，进行信托股票投资以及支付子女的教育费用等。针对少数低收入购房者，CPF还提供额外或特别中央公积金购房补贴。额外公积金补贴是针对中低收入家庭购置首套房而提供的资金支持，仅限于购买四居室以内的新组屋。特殊公积金补贴可以用来购买建屋发展局新组屋、二手组屋和私人组屋。

表3 新加坡住使用普通账户存款购置政府组屋的限制

2.购房低息贷款。为了帮助更多家庭拥有住房，建屋发展局向符合条件的组屋购买者提供两次优惠贷款机会。建屋发展局的优惠贷款利率很低，仅在公积金普通账户的利率基础上上浮0.1%。每年1月、4月、7月和10月，贷款利率根据中央公积金的利率变化进行修订。

从2007年1月1日起，建屋发展局要求所有组屋优惠贷款申请者必须先取得贷款资格。只有新加坡公民、低收入者和无额外物业者才能获得贷款资格，贷款资格的有效期为批准之日起6个月内。最高贷款金额由收入、年龄和财务状况决定，此外还受到打算购买或接管房屋的贷款比限制。建屋发展局限定65岁以下的申请者最长还款期为25年，每月还款额为收入的30%。对于新组屋，贷款上限是购买价格的90%。对于转售组屋，上限是转售价格或市场估值的90%，以较低者为准。

（四）组屋分配政策

1.购买。新加坡建屋发展局对购房者的申请资格和条件等作出严格规定：新组屋的申请人需年满21岁；只有新加坡公民才有资格购买新组屋，永久居民或拥有私房者只能在转售市场购买二手组屋；申请人在本地或海外没有其他房产，并且在过去30个月内没有处置过任何房产；另外，还有家庭构成状况、收入上限等要求（见表4）。所购得的组屋产权通常为99年。

表4 新加坡HDB规定的购房者申请资格和条件

2.转售。为了确保组屋资源用于住房保障，新加坡政府对组屋转售的买卖双方都设定了非常清楚的条件。

（1）卖方条件。对于组屋的转售方，新加坡政府从以下三方面进行规定：一是最低居住年限，具体的期限要求取决于购置组屋的模式和组屋类型（详见表5）；二是种族融合政策与新加坡永久居民配额规定，新加坡政府对每个组屋社区和每幢组屋中各种族所占比例都作了规定（华族、马来族、印度族三大种族在组屋邻里和单幢组屋中所占比例分别不得超过84%、87%、22%和25%、10%、13%），2010年起又增加了对非马来族永久居民的最高限额规定，每个组屋社区和每幢组屋中非马来族永久居民的最高比例分别不得超过5%和8%；三是其他一些要求，包括破产、离婚和家庭成员去世等情况下的特殊规定。

表5 新加坡组屋转售的最低居住年限要求

（2）买方条件。根据不同的情况，新加坡政府在购买组屋者的身份、年龄、家庭情况、他处房产等方面都设定了条件。其中，有几方面要求及其变化值得关注：一是对新加坡永久公民购买组屋设定了更加严格的要求；二是继续通过细化条件强调对核心家庭的优先照顾；三是对他处房产作出统一的禁止规定。

业主可以在公开市场上转售组屋，任何符合条件的买家都可以购买，出售价格由买卖双方决定，但必须向建屋发展局申报真实的转售价格。另外，当居住满5年后，可以整套转租组屋，三居室及以上的房屋可以转租部分房间，但最多允许转租两间卧室。承租对象必须满足合法居住者条件，并且承租人数受到限制。每个承租人的最短租期为6个月，业主必须在规定时间内在建屋发展局登记转租情况。非法转租的，将面临罚款或所购房源被收回的处罚。

3.分配。为了更好地实现组屋分配的公平性，建屋发展局曾多次探索、调整和优化组屋分配制度，包括采用轮候制度、预定制度、登记配售制度以及现行的预购组屋制度。

预购组屋方式由建屋发展局在2001年推出。建屋发展局每季度公布即将销售的组屋，符合条件的申请人可在建屋发展局网站上提出购房申请，在申请结束约一个半月后通知申请人抽签结果。此后，建屋发展局将根据排队情况邀请申请人选择组屋，达到70%以上的预订量后，通过招投标确定建筑承包商进行建设，组屋完工后申请人即可领取钥匙入住。这种“先售后建”的方式不仅能够满足申请人的需求，还有助于减少组屋的空置率。若符合条件的申请者急需购房，可以申请通过抽签选择重新投入市场的剩余组屋。

自1989年起，新加坡建屋局通过实施种族融合政策来保持社区内和每栋组屋内的不同种族家庭比例的平衡，以促进不同种族间的和睦相处。建屋发展局新建的组屋和私人组屋的分配和销售，必须严格遵守种族家庭比例限制。种族政策融合政策同样适用于转售和租赁组屋。在选购新组屋时，如果某一种族家庭比例达到所规定的限制，那么该种族的家庭将不再允许购买这一单位的组屋。作为新加坡人数最多的种族，华人在社区内和每栋组屋内的比例上限分别为84%和87%；马来人的比例上限分别为22%和25%；印度和其他种族的比例上限分别为12%和15%。

五、新加坡住房体系的启示

虽然我国在历史文化、政治经济制度、治理理念、社会环境、发展阶段等诸多方面与新加坡存在差异，但是他山之石可以攻玉，新加坡成功的组屋制度，对于本市住房市场的发展有以下几个方面的启示。

1．立法环节。新加坡住房保障制度立法明确、法制健全，涵盖了组屋建设发展的各个阶段，共同组成了新加坡的住房法律体系，不仅有效解决了公民的住房问题，也确保了组屋分配的合理有序。

2．规划环节。新加坡政府注重城市住房建设的整体规划，始终坚持“避开大道，直取两厢”的建设方针，选择城市边缘地带，避开住房密集的市中心区。

3．设计环节。新加坡的“高层高密度”方针适当提高公共住房的容积率，通过精细化设计套型和产业化技术等手段提升住宅的居住品质。此外，组屋提供多种类型的住房，满足各种经济收入与各种年龄人群的需求。政府根据不同时期居民的需求变化，调整新建组屋类型的占比。

4．建造环节。政府自行组织建造和委托开发商建造，对于后者，新加坡政府给建造保障房的开发商一定的优惠政策（比如在其他地块的非保障房开发中进行容积率奖励，允许其参与重大项目的承建等），鼓励其建造保障房。

5．融资环节。新加坡组屋建设形成了较稳定的建设融资和消费融资模式，制度保障是实现可持续融资的坚强后盾。可借鉴新加坡组屋融资经验，明确公积金结余资金可用于保障房建设，建立统筹账户专项支持保障房建设，制定向低收入群体倾斜的住房消费政策，确保资金安全，提高资金运作效率，解决保障房融资问题。

6．分配环节。完善个人信用机制，真正发挥公共租赁住房保障的作用，减少“寻租”行为和“搭便车”现象。建立激励机制，促使经济状况改善的保障对象退出，具体地说，就是依据价格杠杆原理，将公共租赁住房的保障对象按经济能力不同划分为若干等级，按经济实力由弱到强实行租金标准或补贴标准梯度递减原则，从而迫使较高收入户因获益少而自行退出。

（作者单位：上海市房地产科学研究院）