邵一霖

从工部到建设部 建设主管部门变迁简史

邵一霖

众所周知，拟订城市建设的政策、规划并指导实施，指导城市市政公用设施建设、监督管理建筑市场，如今都属于住房和城乡建设部的职责。而住建部，则由原建设部改制而来。那么，在更早以前，这些职能由什么机构承担？人们熟悉的建设主管部门，又是什么时候才产生的？

古老的工部：职能比后来的“建设部”要广得多

或许有些人猜到了，在中国，最早的“建设部”是古老的工部——“吏、户、礼、兵、刑、工”中的工部。

工部制度是中国数千年来中央集权和官本位体制的产物，它掌管城市建设和建筑设计统筹、备料、施工、经费的审核，同时也统一了工程做法。这项流传千年的制度对在短时间内建造大型项目以及对古代建筑的发展都有着重要的影响作用。

不过，工部的职能比后来的“建设部”要广得多：“掌天下造作之政令，与其经费，以赞上奠完万民。凡土木兴建之制，器物利用之式，渠堰疏障之法，陵寝供亿之典，百司以达于部，尚书、侍郎率其属以定议，大事上之，小事则行。”从这段话，足以看出工部掌管全国范围内的土木工程建设修缮、水利设施工程、机械制造业、军火枪械、采矿冶炼业、纺织业等国家主管行业，以及制造货币、铸钱、熔铸、统一度量衡等相关行业。

清代是帝制中国的最后一个王朝，在政权机构的设置上也是最成熟完备的。清朝同明朝一样，仍设有吏部、礼部、户部、兵部、刑部、工部六部，分掌各项事务。在建设活动管理机构的设置上，采用了机构并设的多元制，例如工程建设，既有工部管理，又有内务府的营造司、总理工程处，还有单独指派大臣进行承修的工程，已达到管理机构之间相互牵制，权力集中皇帝，形成中央集权。

清朝的建筑事务，在管理上有内外之分。全国水利工程、各项器物制作工程和土木工程建设归工部管。工部下设营缮、虞衡、都水、屯田四清吏司、料估所、节慎库、制造库和一些行政事务机构。营缮司掌营建之政令与工部庶务，主管各项营缮工程，凡涉及到坛庙、衙署、府第、营房、仓库、宫苑、都城等营缮工程，都由该部门进行堪估兴工。虞衡司掌山川水泽之利，都水司掌江防、海防、岁修抢修工程，屯田司掌陵园修缮事务。

另一方面，皇室内廷的工程项目则由内务府负责承办。内务府是皇帝和其家族宫廷事务的管理者，为最高统治者而服务的内部机构。内务府衙门分七司、三院等多个机构部门。七司三院指的是广储司、都虞司、掌礼司、会计司、庆丰司、慎刑司及营造司。三院是上驷院、武备院、奉宸苑。其中主管建设的部门是营造司。

需要指出的是，传统朝廷权大责小、公共服务职能较少。看上去，工部职能无所不包：土木工程建设修缮、水利设施工程、机械制造、军火枪械、采矿冶炼……但实际上，主要是为官家服务，而不具有现代政府为公民事务服务的特征。

清末新政：工部职能被拆分细化

清末政治制度的演变不同于西方国家，不是在资本主义发展之下所产生的上层建筑的变革，而是在内忧外患的压迫之下产生。其政治制度的改革是先于经济发展而产生的一种特殊现象。一方面在西方国家的船坚炮利面前，清朝政府的政治机构和官制设置显得不合时宜，不得不建立新的政府机构；另一方面，随着交流的不断深入，对西方国家政治制度的考察，国内的资产阶级改良派也提出了改革行政机构。

光绪三十二年（1906），清政府筹备立宪，工部作为清朝六部之一，对其进行改革重组，将工部并入商部改名称为农工商部。光绪三十三年十二月农工商部奏归并工部办法折中决定：农工商部接受工部原有管辖的河工、水利、沟渠、海塘、船政、江防、陶冶、矿物、度量衡等相关事务并进行管理；由民政部接管工部原有土木工程事项并进行管理；由陆军部接管工部原有军器、战船、军需等事务并进行管理；由内务府、礼部分别接管工部原有关内、外廷典礼及制办各种器物的事务并进行管理；由度支部接管工部全部工关税收事务。至此，工部撤销。

从原先的六部分而治之到其后由民政部总体管理全国事务，将巡警、民政、卫生、建设、市政等纳入一个体系内，使得现代国家的服务职能从理论变为实践，这在旧的王朝制度下是未曾涉及的。但在衰败动荡的政局环境之下，国家面临着内忧外患，不能有一个稳定的改革环境，注定了其命运不会长久。不过，随后成立的中华民国当中继续沿用了这个民政部，民政部下各司的职权情况被继承到内务部，统管社会治安、卫生、基础建设事务等全国事务，不得不说是受到了清末宪改的影响，同时也是对民政事业的发展。

工部局：带来第一套现代意义上的建筑管理体制

1853年之后，经历了太平天国起义和上海小刀会起义，大批华人涌入上海租界，从原先的华洋分居到现在的华洋杂居，曾经华洋之间紧张的关系开始变得缓和了。但带来的是租界内治安、税收、卫生管理情况的复杂。在1854年英法美召开的会议上，根据第二次土地章程决议成立了工部局（Municipal Council）这个部门，作为租界管理的行政机构。

工部局包含两个层级的机构，一为决策咨询机构董事会和各委员会，二为执行机构工部局下属各部门。董事会由纳税人大会选举产生，而执行机构则由火政、工务、警务、教育、卫生、财务等部门组成。随着建设活动的频繁，工务处的成立让租界内的工程建设更加规范化。而工务部门下面的机构包含：行政部、营造部、土地查勘部、建筑查勘部、道路工程师部、工场部、沟渠部、公园及空地部、会计部九个部门对涉及到的建设事务进行管理。同时，租界管理机构还颁布了一系列的建筑法规，如《华氏新屋建筑规则》与《西式新屋建筑规则》等，这些规范对租界的市政建设和建设项目管理有着重要的作用。做到了从立项、招标、预算、图样、结构、施工、监理、验收、取缔等环节有法可依，保证了管理机构处于高效有序的状态下运转。

从以上租界建筑管理机构的职能演变，以及颁布的建筑法规可以看到政府管理机构与建筑法制化管理是如何进行运作的。租界建筑管理体制和中国本土建筑师的成熟以及土木工程专业的蓬勃发展紧密相关。这套制度的出现也是中国领土上第一套现代意义上的建筑管理体制，是中国建筑现代转型在制度层面的推动力。租界内的建设活动所体现出来的先进性对周边中国管辖范围具有一定的吸引力。因此，呼吁借鉴租界内的管理模式和建设方式的声音越来越大，在上海率先模仿了租界的建设模式，陆续的，全国都成立了工务局加强对本辖区的建设活动的管理。

北洋时代：建设主管职能被全部划归内务部

1912年，中华民国成立。新的政府必定要有新的机构去替代原先王朝制度下的部门以维持社会稳定的运转。所以，整合社会的资源，重新组织一个新的政府职权体系就变成了政府当务之急要去实现的事情。

随后，南京临时政府设立了包括内务部在内的九个部门。主管建设方面的职务则被全部划归到内务部，管理警察、宗教、礼俗、户口、田土、水利工程、行政事务，监管所辖范围内地方官、部内设民治、警务、土木、疆理、卫生五局。土木司掌管之事务：（1）本部统辖土木工程事项；（2）地方公共土木工程事项；（3）修理河川道路、堤防、港湾及调查事项；（4）关于收用土地事项。另据《内务部土木据治事简章》，土木局下设材料科、路工可、屋工科、水工科、桥工科、海工科、图案科。内务部的下属机构还包括：护军管理处、京都市政公所、古物陈列所、坛庙管理处、督办全国国道筹备事宜处、河道管理处等机构。

在民国政府迁到北京之后，颁布《内务部官制》。“管理地方行政、救济、慈善、感化、人户、赈恤、选举、土地、警察、土木工程、礼俗宗教、著作出版及卫生事务、监督所辖官署和地方长官” 。在职权方面同南京时期的临时政府相差不大。在1916年6月袁世凯称帝失败病死，继任大总统，申令仍遵民国初年《临时约法》，法令一切仍旧，内务部于1928年6月结束。

南京政府：“建设厅”终于出现

近代中国从租界吸收市政建设管理制度，以筹备城市管理机构，在二十世纪初到二十年代期间战乱不间断，随着国内政局的趋向稳定，政府逐步建立起城市管理、工程建设法规。同时在各省市也成立相关机构以加强对建筑活动的管理。并在全国范围内颁布了一系列建筑管理规范，并规定了中央、省、市管理机构的设立。虽然法规有些不切实际之处，但通过实践不断的进行调整和持续改进，其法规本身对建筑有法可依、规范管理发挥了积极的意义。

1927年，民国南京政府成立。1928年，内政部成立，接管北洋政府时期的内务部。内政部对中央和地方的行政、水利、土木、警务、人口、宗教等各项事务进行管辖。内政部下主管全国土木建设事业的部门名称几经更改，从最开始的土木司到地政司再到营建司。其中，营建司掌理营建工程行政之计划、考核；都市工程建设之计划、审核；乡村工程建设之指导；公有建筑标准图案之计划、审核、平民住宅建筑工程之计划、指导；自来水工程、沟渠工程等市政工程之指导以及不属于其他各部、会职掌民营公用事业之监督事项。

1937年，内政部地政司下增设一科，统管全国的建筑行政、都市计划及土木市政工程。1938年《建筑法》颁布，确认管理建筑工程活动的机关在中央为内政部，在省为建设厅，在地市为工务局。

1942年，内政部地政司变为地政署，隶属于行政院。地政司主管建筑的科室变为营建司。内政部营建司成为管理全国建筑活动的权力机构，直到国民党撤往台湾。

在地方，建设厅、工务局的职能在法规中是这样规定的：土地行政；建筑及修理公用房屋、公园、公共体育场、公共墓地；指导及取缔市民建筑；道路、桥梁、沟渠、堤岸及其他工程建设。职掌的范围涉及到规划、房产、建工、环保、国土、交通、园林等众多方面。

各地工务局大同小异，但架构基本相同。工务局分为“局、科、股”三级体制。工务局具体负责的职责包括有：公共工程与工程设施的设计、营造和管理；公共建筑工程活动的审查与取缔；管理设计机构及其技术人员和营造厂商的注册登记等事项；制订建筑法规。地方政府在制订相应的城市建筑管理条例方面积累了一定的经验，从二十年代到1937年之间，用实践进行了检验，为国民政府颁布全国性的建筑法规奠定了基础。

在南京政府职掌期间，一共颁布了二十几部法规。其中以《建筑法》、《建筑师管理规则》、《管理营造业规则》、《建筑技术规则》四部法规最为重要。法规在层级化、制度化中国的建筑工程活动中起着重要的作用，在工程建设的行业组织和技术管理等系统当中起着不可或缺的作用。

《建筑法》由国民政府颁布，其余三部法规由内政部或行政院颁布。《建筑法》是对建设活动进行约束管理的根本法，其余三部法规在《建筑法》的基础之上进行制订。《建筑师管理规则》与《建筑营造业规则》是行业管理规范，《建筑技术规则》则是建筑工程实践项目中应当执行的技术规范。由于全国性质的法规颁布推广未有前例，在法规进行实施的过程中，出现了一些法规条文理论高于实际的情况。当时要求营造厂的主任技师须持有实业部的建筑技师证，营造厂才有资格登记。但当时很多不具备资质的营造厂凭借着丰富的项目经验也在市场上占得一席之地。可见法规的制定脱离了实际。其次若无稳定的政治经济环境，法规的执行也是一纸空文。

尽管在制订和实施的过程中面临着众多的问题，但是四大建筑法规作为政府部门专门针对建筑活动颁布的管理条例，使中国的工程建设活动进入到一个有法可依、有序管理、层级化、制度化的新的阶段。其意义具有先驱性质，在中国建筑制度史上占有一席之地，也为日后中华人民共和国的建筑事业提供了坚实的基础。