刘琳

在央地财政收支吃紧的局面下，养老金缺口急需改革补漏。

养老保险改革预计在2017年迈出重要一步。

中国社会保障学会会长郑功成日前表示，2017年会是养老保险改革至关重要的一年，养老保险综合改革方案（以下简称“方案”）将在今年出台，这意味着我国养老保险制度将从长期渐进的试验性改革阶段步入目标清晰的定型发展新阶段，基本养老金全国统筹、建立中央调剂金制度应当迈开实质性步伐。

据《财经国家周刊》记者了解，国有资产划转充实养老保险基金、延迟退休年龄政策、基本养老金全国统筹、个人账户做实等一系列政策都将纳入养老保险综合改革方案。

其中，养老金的区域均衡以及机关、事业与企业单位不同人群之间的均衡问题，一直是养老保险改革的焦点。两项改革的共通之处在于都与财政支出紧密相关，在央地财政收支吃紧的局面下，如何不增加财政负担，又能为养老金找到一条可持续的均衡增长之路，将成为下一步养老保险综合改革的一大看点。

郑功成表示，看一个国家的养老保险基金一定要看制度统一条件下的基金收支状况，我国目前局部地区出现的基金缺口，是地区分割造成的制度异化的不良结果，这表明我们必须加快推动这一制度的全国统一。

取法中央调剂金

据记者了解，今年即将推出的养老保险综合改革方案将会制定中央调剂金制度，这无疑是在各地养老金差距不断扩大、财政补贴养老金规模越来越多的局面下做出的一种现实选择。

基本养老金全国统筹是我国养老保险改革历程中的老问题，这一政策制定的出发点是希望通过养老保险账户统筹层次的提高，从而平衡各地养老金的资金余缺，尽量减少不同省份的退休人员养老金差距。

早在2011年，全国统筹就已经提上日程，“十二五”规划提出“全面落实城镇职工基本养老保险省级统筹，实现基本养老金全国统筹”的目标。2016年公布的“十三五”规划继续提出，要实现职工基本养老金的全国统筹。但截至目前，全国统筹方案仍未出台。

与此相应的是各地养老保险基金的差距逐渐扩大。人力资源和社会保障部公布的数据显示，目前北京、上海、广州、深圳、浙江、四川等地的养老保险基金有大量结余，有的省市仅结余就能保障50个月养老金的发放；而有些地区当月养老保险基金就收不抵支，尤其是东北地区更为严重，陕西、青海等地也同样存在不同程度的缺口。

差距如此之大，全国统筹为何迟迟没有结果？长期致力于养老保险基金研究的武汉科技大学金融证券研究所所长董登新对记者表示，全国统筹争取了多年，发现有几大基本问题需要解决，比如中央和地方投入的比例分别定在多少，地区之间退休政策、养老保险历史政策如何衔接，养老金富余地区和缺口地区的利益都如何保证等等，这些都是养老保险全国统筹的难点，一个问题没有解决，全国统筹的制度性方案就难有定论。

一位接近人力资源和社会保障部的人士对记者表示，全国统筹方案一定是在省级统筹基礎上，循序渐进的实现。“但就算省里也难统筹。早在2007年省级统筹的政策就颁布了，可直到现在绝大部分省份并没有实现真正意义上的本级统筹。”

全国统筹难以实现，区域间的平衡办法只能依赖于财政。上述人士对记者说。为保证缺口地区的养老金足额发放，2015年，中央与地方财政补贴养老金突破万亿元，2017年社保基金预算财政补贴将增至1.26万亿元，让本就紧张的财政收支负担有所加重。

全国统筹一时推不下去，又要尽量少拖财政“后腿”，中央调剂金就是面对这一现实“曲线救国”的方案，让养老金缺口最大程度地在养老保险范畴内得到解决。

上述接近人力资源和社会保障部的人士对记者表示，中央调剂金的运行方式目前已有初步方案，将按照各省当期基本养老金收入的一定比例，划拨至中央调剂基金，然后再按照缺口地区的实际需求，以一定比例支付给这些地区。该制度实行以后，地方的负担越来越公平，局部地区基金缺口越来越大的势头会得到扭转。调剂金虽然还不是法律意义上的全国统筹，却是迈向全国统筹的关键一步。

养老保险的政策设计

事业单位养老保险制度改革的进一步推进，是未来养老保险综合改革的另一重点。2015年1月，机关事业单位养老金“并轨”拉开大幕。据《财经国家周刊》记者了解，与养老金区域平衡的政策类似，如何通过养老保险的政策设计，减少改革过程中的财政负担，是这项改革下一步的一大看点，也是改革能否顺利推进的一大因素。

按照2015年颁布的并轨改革方案，“中人”（即改革开始时已入职、未退休的机关事业单位职工）在改革前的未缴费年限，将按照“视同缴费”来计发养老金，这将给财政带来一笔成本。

有学者曾对这笔成本做出过测算。财政需为政府机关公务员补缴养老金约3.9 万亿元，为事业单位工作人员补缴约5.2 万亿元，共计约9.1 万亿元。有多位专家对记者表示，养老金“并轨”改革对财政带来负担的时间大约集中在最近10年。

中国财政科学研究院研究员苏明认为，这笔成本相当于政府的隐性债务，如果养老保险政策不能找到其他开源的办法，全部由财政兜底，在财政收入不断吃紧的趋势下，肯定会加剧改革的不确定性。

“况且，改革本身是为了摆脱养老金吃财政饭的历史问题，如果这笔成本靠财政兜底，等于和改革初衷背道而驰了。”

如何不让财政负担过重、又能让成本积聚的改革前10年顺利推进？《财经国家周刊》记者了解到，多项配套改革方案都在考虑之中。

中国社会科学院研究员郑秉文认为，推行机关事业单位养老保险改革的一大条件，是必须同时推进职业年金制度的建立。而职业年金的资金来源应主要是单位出资和个人出资。按照国外的经验，职业年金应采取个人账户完全积累形式，由政府或部门年金理事会管理，并监管基金的投资运营。

除职业年金之外，设计合理机制，从国有企业利润计提中安排部分资金消除转轨成本，也是可行的举措。

此外，一位接近财政部的人士对记者表示，未来不排除考虑发放特别定向国债，做好事业单位基本养老保险基金的投资运营工作，确保基金的安全和增值。