□徐 新

（中共贵州省委党校经管教研部 贵州 贵阳 550028）

贵州省新型城镇化中产业发展资金问题研究

□徐 新

（中共贵州省委党校经管教研部 贵州 贵阳 550028）

据2016年贵州省统计局数据显示，贵州城镇化水平落后全国12年左右。要改善这种情况，关键是要在新型城镇化进程中发展产业，其资金就尤为重要。本课题组在2016年7、8月间对贵州省内多地进行了调研，发现主要存在效率、整合、引导、撬动等方面的问题。完成进一步分析后，提出了四点建议：加强资金在规划支出部分的兑现；加强产业扶持资金的整合利用；创新产业扶持资金使用方式；创新对金融资本、社会资本的撬动模式。

城镇化；贵州；产业发展资金；对策建议

2016年是“十三五”的开局之年，贵州省在新型城镇化进程中仍然面临艰巨的任务。据贵州省统计局数据显示，2015年贵州省常住人口城镇化率为42.01%，在全国排倒数第2位；户籍人口城镇化率为16.4%，排全国最后1位。常住人口城镇化率虽超过“十二五”预期规划目标2.01个百分点，但仅相当于2003年全国的平均水平，城镇化水平落后全国12年左右。统计数据显示，2015年年末全省常住人口3 529.5万人，其中，城镇人口1 482.74万人，比2010年底增加306.49万人；乡村人口2 046.76万人，比2010年底减少255.99万人。由于受历史、地理、经济等因素影响，全省城镇化率虽然提升增长，但城镇化水平仍然较低。马长青（2014）在其博士论文中也指出，贵州省目前城市化率远低于全国其它省份，存在农业、工业和科技等方面动力不足的问题[1]。坚定不移地实施城镇化带动战略依然是今后的主旋律。

国家和省先后出台了《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》、《贵州省山地特色新型城镇化规划（2016-2020年）》，提出了贵州城镇化要大力发展特色产业，突出绿色、新兴、高端、特色的产业定位，发展大数据、大健康等新兴产业，推动产业绿色化、绿色产业化。但是贵州的产业还没有形成有竞争优势的产业集群[2]，这是支撑新型城镇化发展的关键。龙奋杰等（2016）提出的，贵州可能发展的五种新型城镇化模式[3]，不出其右的全都需要产业的支撑。而发展产业首要的就是要有效解决资金的问题。本课题组在2016年7、8月间赴省内多个县市区，乃至乡镇进行了调研工作，对我省的新型城镇化中产业发展资金问题进行了较细致的研究，得到了一些结论，以期能为省内各级政府和各部门提供参考。

1 支撑城镇化的产业发展情况

“十二五”期间，贵州经济突飞猛进，产业结构不断优化，从最初“123”转变为“321”结构。2015 年，全省GDP为10 502亿元，第一产业增加值1 640亿元，占15.6%；第二产业增加值4 146亿元，占39.5%；第三产业增加值4 715亿元，占44.9%。贵州的城镇化的产业结构正在快速进化，从农业发展缓慢、工业结构不合理、服务业落后向“四化同步”转型升级。从产业结构的带动来看，贵州的经济增长已经由主要靠第一、二产业带动，逐步转型升级为依第二、三产业带动。“大数据、发扶贫、大生态”三大战略行动正在火热推进，大健康、现代制造业、山地农业等特色优势产业得到了长足发展，新增规模以上企业432户，规模以上工业增加值增长9.9%，服务业增加值增长11.1%，农业增加值增长6.5%。

1.1 农业经济不断发展

一是农产品生产持续发展，粮食生产水平不断上升，粮食总产量1 180.00万t，农村粮食生产基本能够满足自身需要。二是农业产业结构得以转型升级，农业结构和布局整体融合，大幅提升了经济效益。三是农产品加工业、农业产业化加快发展。四是农民收入较快增长，2015年农村居民人均可支配收入达到7 387元。五是农业基础设施明显改善，例如粮食作物种植面积达到311.5万hm2，蔬菜种植面积99.6万hm2，农业服务体系逐步完善。六是社会主义新农村建设扎实推进。

1.2 工业发展成效显著

2016年规模以上工业增加值4 032.11亿元,比上年增长9.9%。其中,轻、重工业增加值分别为1 559.37亿元和2 472.74亿元,分别增长10.1%和9.8%,占规模以上工业增加值的比重分别为38.7%和61.3%。煤炭开采和洗选业,电力、热力生产和供应业,烟草制品业,酒、饮料和精制茶制造业等四大传统行业实现增加值2 193.81亿元,占规模以上工业增加值的比重为54.4%。其中,酒、饮料和精制茶制造业增加值815.09亿元,比上年增长12.8%；电力、热力生产和供应业增加值421.85亿元,增长9.7%[4]。成效主要体现在，一是有力推进了结构调整和优化升级。二是企业自主创新能力进一步提升。三是非公有制经济、中小企业发展迅速。四是产业集中度进一步提升。五是节能降耗和资源综合利用水平提高。

1.3 第三产业呈不断扩大的趋势

金融业方面，银行存款保持较快增长，贷款平稳增长，信贷结构持续优化。2016年末，贵州存款余额增速全国第一，达到23 831.4亿元，同比增长22.3%；贷款余额17 851.60，同比增长18.6%，增速,全国第二。直接融资有较大增长，外汇存贷款也大幅增长，新增贷款主要投向基础设施建设、现代服务业。旅游业方面，贵州旅游的占比已经明显增高，带动效果逐渐显现，为三大战略行动起到了很好的支撑。2016年旅游总人数5.31亿人次，同比增长41.2%；旅游总收入达5 027.54亿元，同比增长43.1%。

2 面临的资金问题

2.1 产业扶持资金使用效益不高

一是存在产业判断不准的情况。由于扶持产业受到信息不对称等因素的影响，市场的风险难以把控，主管部门在审定环节往往很难准确把握市场。二是存在产业项目难以严格把关的情况。扶持对象多为农业专业合作社、大户、农业公司，由于受利益驱使，容易造成提供虚假申报材料，使得产业扶持资金的使用效益不高。三是存在未按项目实施内容进行验收的情况。项目从申报、审批到施工、验收大多通过行政手段进行，透明度低。调研组走访的大部分村民对上级有关部门计划在本村实施的项目不知道或知道不多，有的是“建了才知道”；有的村民认为项目与自己没有关系或关系不大，个别村民认为是干部从中谋取私利。

以贵定县云雾镇谷丰村为例，近三年的涉农资金投入使用情况不够理想。该村属省级一类贫困村，有农户359户、1 506人，其中：精准扶贫户220户、781人，低保户 143户、426人。2012—2014年，各级财政投入该村涉农资金1 498.8万元（其中，核桃、刺梨、茶叶种植等产业发展资金及补贴资金562.6万元），每户年均1.39万、每人年均3 317.4元；如按贫困户计算，每户年均2.27万元、每人年均6 396.9元。而该村2014年人均纯收入仍仅为3 230元，产业扶持资金使用效果显然不理想。贵定县不是国家重点扶贫开发县，其它国家重点扶贫开发县的村投入可能更大。

2.2 产业扶持资金整合使用困难

多头管理涉农资金，致使资金整合困难。目前，涉农资金的多头管理体制下，各有各的管理办法。难以实现“按照渠道不乱、用途不变、统筹安排、集中投入、各负其责、各记其功、形成合力的原则，积极整合相关支农资金，统筹用于支持优势主导产业发展”目标。再加上各部门间为了争取各自的权力，不愿进行信息对接，或者也没有时间和精力让信息更加顺畅，造成扶持对象申报不严谨，所得资金大于其实际所需，失去专项资金的引导作用。

据资料显示，“十二五”期间，全省涉农省级财政资金投入包括财政专项扶贫资金、支持农业生产及改善农民生产生活条件、农村社会保障、农村教育、农村医疗卫生等5个大类29个小类的资金，共计2 476.78亿元。其中，涉及产业的有13个小类，1 223.19亿元。资金管理使用确实存在“碎片化”问题，产业项目建设质量和绩效不高，资金使用与农户利益联结机制不紧密等问题也较突出，资金使用效果不够理想。

2.3 各地政策引导资金投向同质化竞争领域

产业资金投向同质化竞争领域，使得产业难以为继，更不能带动城镇化发展。产业的发展并未跳出“GDP”考核的魔圈，在选择上没有依托自身资源禀赋，难以建立核心竞争力，最后只能沦为新一轮的淘汰产业。地方部门或企业为了追求短期效益，通常将资金引导投向恶性竞争领域，这种短视的招商引资，只会给当地政府后面的发展带来更大的困难和瓶颈。而更高层级规划的缺失，使得投资变成了恶性竞争，资金的链条变成了圈钱的金融链条。我们经常见到的大面积的圈地运动与造厂房运动就是如此。

以都匀市为例，其区域内甘塘产业园区（县级）和城东产业园区（州级），就出现了这样的苗头。两个园区的区位和地理条件基本相同。由于缺乏更高层级的战略规划，两个园区已经产生了同质化问题。主要产业都选择了装备制造业，而且引进了同一种类型的汽车制造厂，产品和业态布局上也基本类同。另外，都匀市建设的绿茵湖产业园区，主导产业为机械（装备）制造业、建材及特色食品加工，也是基本相同。截止2015年11月，都匀市财政投入资金29亿元，以很大代价，引进了重庆云河重型汽车制造公司（占地面积40hm2）、浙江精工制造有限公司（占地面积22hm2）等大型企业，但从前期发展效果来看，并不理想。

2.4 对金融资本、社会资本的撬动不足

2015年，贵州省借鉴省外先进做法，会同相关部门推动产业融资改革。以省再担保公司为龙头，依托已初具规模的全省政策性担保机构，建立健全政策性担保体系和贷款风险补偿资金，通过“政府+银行+担保+保险+农户（企业）”的模式，建立健全贷款风险分担机制，打通金融资本和社会资本进入产业扶持领域的融资瓶颈。

从现有情况看，财政资金的引导作用还并未充分发挥出来，撬动金融资本、社会资本投入还有所不足。金融机构发放的贷款仅仅停留在优质的、好的项目上，而不能结合风险基金、保险资金对于有前景的产业进行先行先试。仅有的几种方式，包括针对支持龙头企业发展设立的农业产业发展基金，针对农业农村小微企业开发的“黔微贷”金融产品，针对农民专业合作组织、村集体经济、家庭农场、种粮大户计划开发的“惠农贷”金融产品，针对建档立卡贫困户计划开发的“贵扶贷”金融产品、针对乡村旅游发展开发的“黔旅通”金融产品等，对于撬动金融资本和社会资本进入农村产业还远远不够。

3 对策建议及各地经验

3.1 加强资金在规划支出部分的兑现

“产业发展，规划先行”，产业扶持资金在规划板块上的支出要落实到位，名正言顺的让第三方专业机构切实做好产业规划。要做到以产促城，就必须立足于本地，产业发展规划与城市布局规划相衔接。一是产业规划要适当超前，预见到城市未来发展的需要。二是产业规划要符合城市发展规划，注重人口的承载力。三是产业规划还要与省级、市级衔接，很好的融合到上位规划当中。

以开阳为例。“十二五”期间，开阳县立足自身特点，列明专项支出，委托中国电子信息产业发展研究院（赛迪集团）组织编撰了具有针对性的产业规划。工业新型化步伐加快，经开区核心区、贵州开阳台湾产业园建设已初见规模，继续做强磷煤化工产业园，启动了现代医药食品产业园、城关轻工产业园建设，产业聚集发展日趋显现。农业现代化取得新突破，启动了生态高效富硒茶产业示范园等7个省级现代高效农业示范园建设。南贡河富硒茶产品通过欧盟检测并出口德国，“开阳富硒茶”、“开阳富硒枇杷”获得国家地理标志保护。旅游业及服务业取得大的进步，南江大峡谷、白马峪景区成为国家AAAA级景区，十里画廊荣获“全国乡村旅游与休闲农业示范点”称号。

3.2 加强产业扶持资金的整合利用

必须牢固树立综合使用的理念，以重大产业项目，或者重大扶贫项目为平台，整合相关涉农资金，集中解决资金使用“碎片化”问题。统筹整合产业扶持资金，改变目前各级投入的涉农资金总体规模不小，但零星分散、政出多门的现状。围绕制定的产业规划，以整村推进为平台，统筹整合资金，建立健全多规划衔接、多部门协调的长效机制，争取更多的财政专项资金打捆投入，彻底改变单打独斗的局面。业态选择要因地制宜，产业发展要遵循市场规律，村落建设要保护传统文化，发展经济要保护生态环境。

调研地区中，安顺市通过试点整合利用产业扶持资金，取得了显著成就。2015年，安顺市获得国家新型城镇化综合试点的机遇。产业扶持资金得到了综合利用，最明显的效果是现代服务业得到了发展。一是依托互联网+、大数据平台，整合了产业扶持资金，借助电子商务、蚂蚁众创等，将传统的产业提档升级，蜡染、家具、木雕、土特产深加工等市场得到了拓展，寻找到了广阔的空间。二是依托产业园区，整合利用产业扶持资金，发挥园区的集聚作用，将产业和资金进行融合，形成双轮驱动。三是依托农业大舞台，整理利用了涉农产业扶持资金，依托安顺市的山地资源，大力发展了山地特色现代高效农业。

3.3 创新产业扶持资金使用方式

认真总结六盘水市等地“资源变股权、资金变股金、农民变股民”的“三变”投资方式，积极支持推广运用经验，鼓励开展资金股权投资试点。在制定好分配机制的基础上，允许产业扶持资金以整村整乡为单位量化到户或人，折成股份参与到“主体经营”之中，为农户与“主体”之间打通桥梁，确定最恰当的合作机制。同时引导农户将土地等经营性资源入股合作，并鼓励“主体”进行培训和实习等，创造更多的就业岗位，吸纳当地农户就业。建立健全村级财务公开以及“村财乡代管村用”制度，树立“风险共担、利益共享”的意识和运行体系，既保障社会资本利益，也要保障农户利益；建立健全扶持资金使用与农户利益联结机制。通过折股等方式量化到户，将合作社、养殖大户、龙头企业等方面的扶持资金充分撬动，并成为农户增收的资本金。

3.4 创新对金融资本、社会资本的撬动模式

一是继续通过政府下属公司做好对金融资本、社会资本的承贷。通过公司代各市县向农行、农发行、国开行等承贷，按照“四在农家·美丽乡村”基础设施建设六项行动计划要求，完善村内道路建设标准，加大资金整合和融资力度，加快推进小康路（村以下）部分建设。二是通过建立健全农业现代担保体系，与国开行、农发行、农村信用社、基金公司等金融机构密切合作，针对不同的扶持对象开发金融产品，包括：1.针对农业龙头企业，设立农业产业发展基金，由财政注资，成立母基金；通过支持社会资本建立子基金，或直接进行项目股权投资等方式，吸引金融资本、企业资本及社会资金参与农业产业投资，形成多元化的农业产业投入机制。2.针对农业农村小微企业，拓展金融产品。从财政资金中找到出口，作为风险代偿金先期存入银行，与银行签署合作协议，撬动合作银行按照1：10或者更高的比例放大贷款，合作期内出现风险则实施代偿，未出现风险，则实行以奖代补。3.针对农民专业合作组织、村集体经济、家庭农场、种粮大户，开发金融产品。在农业融资担保基金中设立农业贷款风险代偿金。按照1：10的比例放大规模，支持农民专业合作组织、家庭农场、种粮大户等申请无抵押贷款。4.针对普通农户，继续支持农村信用社开发金融产品，对普通农户按需提供每户不高于5万元的信用贷款，财政全额贴息。三是建立农业保险专项资金，支持农业保险增品扩面。为切实确保农户尤其是贫困户得到实惠，参照其他省份经验，在中央保费补贴比例不变情况下，拟将农户自担保费由原来的20%下调到15%，下调比例的保费由财政负担。

结束语

新型城镇化作为经济转型和扩大内需的重点，成为了社会各界关注的焦点。由于资源禀赋、发展基础和发展战略的不同，不同地区城镇化推进方式可能有所不同。但是，各地面临的支撑城镇化的产业发展资金问题却有很多相似之处。课题组对贵阳市、安顺市、黔南州、六盘水等多地的市、县、区进行了调研，归纳总结了调研地区现在面临的资金问题：一是产业扶持资金使用效益不高。二是产业扶持资金整合使用困难。三是各地政策引导资金投向同质化竞争领域。四是对金融资本、社会资本的撬动不足。

在完成了进一步分析后，课题组提出了具有针对性的对策建议：一是加强资金在规划支出部分的兑现。更好的解决，仅仅依靠摸石头过河的问题，从源头解决好产业发展战略，保持五年、十年，甚至更长的时间贯彻战略的一致性，改变“追涨杀跌”的产业资金短期投资行为。二是加强产业扶持资金的整合利用。依托重大产业项目、重大扶贫项目、龙头带动项目，统筹整合产业扶持资金，改变零星分散、政出多门的现状，争取资金打捆投入，彻底改变单打独斗的局面。三是创新产业扶持资金使用方式。认真总结六盘水等地“资源变股权、资金变股金、农民变股民”的“三变”投资方式，建立资金与农户利益联结的机制，激发农户干事创业的积极性，从根源上改变“等、靠、要”的思维，摆脱贫穷和落后，实现共同富裕。四是创新对金融资本、社会资本的撬动模式。通过“找母子、多联合、生多子”的方式，撬动更多的金融资本、社会资本参与到新型城镇化产业发展的浪潮中来，利用利益共同体这一特征，实现多方共赢，谱写社会主义事业建设的新篇章。

[1]马长青.贵州省新型城市化发展战略模式研究[D].中南大学商学院,2014(6).

[2]申鹏.构建贵州现代产业发展新体系研究[J].人口·社会·法制研究,2013(2).

[3]龙奋杰.基于资源可达性的贵州省新型城镇化模式[J].城市发展研究,2016,23(3)：111-117.

[4]贵州省统计局国家统计局贵州调查总队.贵州省2016年国民经济和社会发展统计公报[EB/OL].中国统计信息网,http：//www.tjcn.org/tjgb/24gz/34928.html

新型农业经营主体的措施确定进一步扶持和培育

国务院总理李克强12月13日主持召开国务院常务会议，确定进一步扶持和培育新型农业经营主体的措施，推动现代农业发展。

会议指出，培育新型农业经营主体，加快发展现代农业，是落实党的十九大精神、实施乡村振兴战略的重要内容。近年来，新型农业经营主体发展势头良好，对农业增效、农民增收发挥了积极作用。会议确定，一是实施新型农业经营主体培育工程，扶持一二三产业融合、适度规模经营多样、社会化服务支撑、与"互联网+"紧密结合的各类新型主体，更好带动小农生产和现代农业发展有机衔接。开展新型主体带头人轮训计划，培养大批新型职业农民，促进农业农村创业创新和脱贫攻坚。二是落实财政扶持、税费减免、设施用地、电价优惠等政策，重点支持新型农业经营主体发展农产品加工，对深耕深松、机播机收、疫病防治等生产服务给予补助。三是创新金融服务。支持开展农业设施设备抵押贷款和生产订单融资，推广大型农机设备融资租赁。推动省级农业信贷担保公司向市县延伸，力争明年实现主要农业县全覆盖、对新型农业经营主体的农业信贷担保余额占总担保规模比重达到70%以上。深入实施农业大灾保险试点。研究出台加快发展农业保险的指导意见，推动保障水平覆盖全部生产成本。

1004-7026（2017）23-0033-04

F299.21

A

10.16675/j.cnki.cn14-1065/f.2017.23.021

徐新（1978.3-），男，贵州贵阳人，中共贵州省委党校副教授，博士，研究方向：城镇化发展，金融改革，资本运作。