武玉芳，冀东丽,刘凤杰

（1.山东管理学院，山东 济南 250357；2.山东特殊教育职业学院，山东 济南 250022）

【工会理论研究】

供给侧改革背景下的职工权益保障与职业技能提升
——基于产业工人队伍建设的视角

武玉芳1，冀东丽2,刘凤杰1

（1.山东管理学院，山东 济南 250357；2.山东特殊教育职业学院，山东 济南 250022）

作为适应和引领经济发展新常态的重大决策部署，供给侧结构性改革的要义在于推进经济结构的转型升级，而经济结构调整的基础在于产业工人队伍的建设。化解过剩产能、提高全要素生产力是供给侧结构性改革的核心途径，相应的，保障分流安置过程中产业工人的劳动经济权益、提高产业工人的职业技能，成为产业工人队伍建设的关键所在。根据国际历史经验及中国的制度和实践现状，职工安置过程中的权益保障、转岗培训是产业工人队伍建设的主要着力点，而职业学校教育、职业技能培训制度、高技能技术人才的培养，则是产业工人队伍建设、提高全要素生产力、实现供给侧结构性改革和经济新常态的核心所在。

经济新常态；供给侧结构性改革；产业工人队伍建设；职工安置；职业技能培训

市场经济运行的主要驱动机制在于竞争，而竞争力的获取植根于国家竞争力。国家竞争力的实现首先在于企业竞争力，企业竞争力的关键则系于人才的竞争力，人才竞争力的根本则凝结于长期、稳定的劳动关系。因此，高素质的劳动力供应、和谐稳定的劳动关系,是市场经济持续高效发展的前提和基础。当前，在经济新常态背景下，提高劳动力质量和全要素生产率成为供给侧结构性改革的重点任务。近日，中共中央、国务院《新时期产业工人队伍建设改革方案》也对提高产业工人素质提出了新的要求。作为供给侧总供给能力的重要组成部分①，劳动力要素的有效利用对于推进供给侧改革进程具有重大意义。在供给侧结构性改革背景下，职工安置中的职工经济权益保障、职业技能建设是产业工人队伍建设的重要组成部分，也是提升劳动力质量、培育企业和国家竞争力的关键所在。

一、供给侧改革背景下职工安置与职业技能培训的实践经验

（一）供给侧经济理论

经济增长动力相关问题是宏观经济学理论研究的基础与核心，而经济增长动力存在需求侧与供给侧之分。需求侧管理理论承继马尔萨斯需求管理与凯恩斯主义，认为社会有效需求总是不足的，主张利用货币政策与财政政策刺激社会需求，并提出了以消费、投资、出口为核心的经济增长“三驾马车”理论。

与需求侧经济政策相对立，出现于美国里根政府时期的供给侧管理经济理论继承了萨伊定律、供给学派②的理论遗产，认为“供给创造自己的需求”[1]，即生产与供给决定需求的边界。供给学派将社会总供给能力归纳为劳动、资本、土地、技术、创新等生产要素，主张通过降低税负和减少干预的手段促进各类生产要素的有效利用，增加经济供给，推动经济增长[2]。

（二）供给侧改革

纵观经济理论的演化过程与各国经济实践的发展历程，供给端与需求端的经济政策的选择需根据本国的宏观经济实践的要求相机决断。而供给侧改革作为一种旨在减少干预、释放市场活力、增加社会供给能力的政府行为，主要包括私有化、放松管制、降低税负、加强教育与职业训练、限制工会权力、提供就业信息指导等具体措施。

在供给侧经济理论指导下，各国的供给侧改革政策的侧重均有所不同。从历史经验来看，供给侧改革的典型实践主要包括以减税为主的里根经济学，以及以推进私有化为核心的撒切尔主义。具体而言，里根经济学的四大支柱包括减少政府开支、减少联邦所得税和资本利得税、放松政府监管、收紧货币供应，其中减税政策占据里根经济学的核心地位。于19世纪70年代后期至90年代推行的撒切尔主义，主要包括私有化、降低税负、限制工会权力、放松金融市场管制等，其中私有化政策改革为撒切尔主义政策体系的中心。

（三）供给侧改革背景下职工安置与职业训练的国际与历史考察

1.里根经济学背景下的职工安置与产业工人经济权益保障

面对凯恩斯主义的失灵与“滞涨”危机的持续发酵，于1981年上台的里根政府正式启动供给侧改革进程。美国供给侧改革主要关注三类经济部门[3]（P47），一是以能源业、运输业为代表的为公共服务提供保障的公共经济部门；二是以钢铁业、汽车业为代表的衰落迅速但工会力量强大的传统经济部门；三是以现代服务业和信息产业为代表的运用高新技术、显示出引领经济增长潜质的新兴经济部门。

针对三类经济部门的不同情况，里根政府分别采取劳动政策，加强公共经济部门的服务作用，推动传统经济部门的淘汰与重整，为新兴经济部门的发展创造自由空间[3]（P47），即在里根经济学背景下，钢铁业与汽车业等传统经济部门承受了由于产能的淘汰、富余劳动力的安置而引发的阵痛。为此，探究传统经济部门安置富余劳动力的历史经验，对中国当前供给侧结构性改革的稳步推进具有积极意义。基于里根政府时期传统经济部门安置富余劳动力的历史实践，其在安置富余劳动力方面的智慧与经验主要集中于1988年8月通过的《雇员调整与再培训预告法案》(The Worker Adjustment and Retraining Notification Act, WARN Act)。基于此，笔者总结出以下两点经验：

一方面，《雇员调整与再培训预告法案》其立法本意在于保护劳动者、劳动者家庭以及企业所在社区。根据该法案，雇员人数100人以上（含100人）的企业打算解雇劳动者，企业打算闭厂或需大量裁员，需提供60天的预告期。

另一方面，根据《雇员调整与再培训预告法案》规定，在不可预告的经营情况发生或自然灾害出现或该企业为流动企业这三类情况下，完整的60天的预告期可以有所缩短，但是企业需尽快予以通知并对客观的意外情况作出陈述。另外，根据《雇员调整与再培训预告法案》，过去12个月的工作期限不满6个月、每周工作时间不满20小时的雇员，不在该法案适用范围之内。

2.撒切尔主义背景下的职工安置与产业工人经济权益保障

撒切尔政府试图通过实施“渐进战略”③逐渐削弱工会权力，促进劳动力的自由流动，解放劳动力市场。在执政期间，撒切尔政府先后委任六位就业大臣④分别于1980年、1982年、1984年、1988年、1990年制定了五项劳动法案。笔者梳理上述法案后发现，与富余劳动力安置密切相关的法案内容主要集中于1982年雇佣法案。具体的措施包括以下几个方面：

首先，赋予政府权力以补偿在1974—1980年期间因政府劳动立法而被企业解雇的雇员。其次，因不是工会会员而被企业非法解雇的员工可获得高额补偿金。再次，缩小劳动争议的合法范围。1982年法案规定，合法的劳动争议仅限于雇主与雇员由于工作条件与工资事项引发的争议。另外，该法案授予雇主对罢工的雇员予以解雇的权力。如罢工领袖在特定时间、特定工作地点诱导所有雇员参与罢工，则雇主不需承担不公平的解雇索赔。也就是说，这一法案赋予了雇主选择性解雇的权力。例如在多数雇员已正常工作的情况下，针对仍然拒不返工的雇员，雇主可予以解雇。最后，1982年法案规定，雇员人数超过250以上的企业需在其年度报告中作出声明，以记录企业为员工咨询所作出的具体安排。

3.撒切尔主义背景下的职业技能培训

在供给侧改革的典型历史实践中，撒切尔主义背景下的职业训练的历史经验相对更为丰富，而撒切尔主义背景下职业训练的法律规定主要集中于1988年颁布的雇佣法案。

1988年的雇佣法案提出建立职业训练委员会，委员会有权处理与就业训练相关的任何事务。1988年雇佣法案指出，委员会的主要职能包括：确认开展就业训练的目的与意义，不时向内阁大臣（the Secretary of State）提交就业训练的有关报告；对内阁大臣修订的就业训练报告予以确认。具体而言，1988年雇佣法案对职业训练委员会的委员任命资格、委员会经费、委员会年度报告等方面均作出了详细说明。

其一，法案规定委员任期最长不超过五年，委员可以连任，若委员因身体、心理原因等丧失工作能力或被认定为不胜任工作，可由内阁大臣予以辞退。其二，经国库批准后，委员会经费由国务卿直接向职业训练委员会予以提供。对于委员会经费，委员会委员有责任保存账目并妥善记录，以清单形式记录每财政年度账目并提交至内阁大臣和议会以供监督。其三，在委员会年度报告方面，委员会每年度均需总结每财政年度内的就业训练活动及成果，并提交至内阁大臣。内阁大臣需向上下议院提交职业训练委员会年度报告。

二、供给侧结构性改革与产业工人队伍建设

（一）中国经济新常态与供给侧结构性改革

当前，中国经济正向形态更高级、分工更复杂、结构更合理的阶段演化，经济发展进入新常态。经济新常态的基本特征包括六大方面：一是增长速度由高速向中高速转换；二是发展方式从规模速度型粗放增长向质量效率型集约增长转换；三是产业结构由中低端水平向中高端水平转换；四是增长动力由要素驱动、投资驱动向创新驱动转换；五是资源分配由市场起基本性作用向市场起决定性作用转换；六是经济福祉由非均衡型向包容共享型转换。

2015年11月10日，中央财经领导小组第十一次会议首次提出“供给侧结构性改革”概念⑤；2015年12月18日至21日，中央经济工作会议明确指出，供给侧结构性改革引领经济新常态。持续30年之久的需求侧管理理论实践提升了我国居民的消费水平、消费能力与消费意愿，但国内企业生产的产品与国内消费者的需求难以契合：一方面中低端产品大量积压，另一方面中国消费者大量海外采购和消费。也就是说，当前经济主要矛盾已转化为结构性问题，有效供给不足而无效供给过剩，导致消费意愿难以满足与供给产品大量积压的结构性矛盾。只有调整供给结构、提高供给水平，有效启动高端消费品与服务性产品的需求，才能形成巨大的增长动力，留住宝贵的消费资源。我国供给侧结构性改革，正是基于上述现实背景而提出的。

中国的供给侧结构性改革不同于西方的供给侧改革实践，其基本含义是在适度扩大社会总需求的同时，着力加强供给侧的结构性改革，着力提高供给体系的质量和效率。也就是说，中国的供给侧结构改革是用改革的办法推进结构调整，减少无效和低端供给，扩大有效和中高端供给，增强供给结构对需求变化的适应性和灵活性，提高全要素生产率，使供给体系更好地适应需求结构变化。其中，去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板是供给侧结构性改革实施的“五大重点任务”。

（二）产业工人队伍建设

经济新常态要求经济发展方式从规模速度粗放型增长向质量效率型集约增长转变、从产业结构中低端水平向中高端水平转变、从要素和投资驱动型向创新驱动型转变。因此，为实现上述经济、社会目标，2017年2月，中央全面深化改革领导小组会议审议通过了《新时期产业工人队伍建设改革方案》，以加强产业工人队伍建设引领经济新常态。

根据中共中央、国务院《新时期产业工人队伍建设改革方案》，产业工人队伍建设的总体思路是“政治上保证、制度上落实、素质上提高、权益上维护”，其基本目标任务是产业工人队伍不断壮大、综合素质明显提高、保障产业工人地位的制度更加健全、产业工人合法权益进一步实现，主要举措包括加强和改进产业工人思想政治建设、构建产业工人技能形成体系、运用互联网促进产业工人队伍建设、创新产业工人发展制度、强化产业工人队伍建设支撑保障等。

在供给侧结构性改革背景下，职工安置和职业技能提升是产业工人队伍建设的主要内容。首先，化解过剩产能、调整产业结构是供给侧改革的基础性工作，在此过程中，做好职工安置工作是保障劳动者就业、维持或扩大产业工人队伍、维护产业工人合法权益的重要步骤，也是产业工人队伍建设的应有之义；此外，供给侧结构性改革要求提高全要素生产力、调整产业结构，因此，加强职业训练、提高产业工人技能与素质也成为产业工人队伍建设的重要内容。

三、职工安置与产业工人的经济权益保障

根据国务院发布的《关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》《关于钢铁行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》，以及人社部发布的《关于在化解钢铁煤炭行业过剩产能实现脱困发展过程中做好职工安置工作的意见》，职工安置是化解过剩产能工作的重中之重，必须坚持企业主体作用与社会保障相结合，落实保障政策，维护产业工人的合法权益。

概括而言，去产能背景下的富余劳动力安置与就业促进的政策，其核心是支持企业挖掘内部安置的潜力与促进分流职工转岗就业创业。职工安置相关政策的主要智慧，包括企业内部分流、转岗就业创业、内部退养、公益性岗位兜底安置四部分。

具体来说，企业内部分流主要包括两个层面。其一，政府支持企业利用转型转产、多种经营、主辅分离、辅业改制、培训转岗等方式，多渠道分流安置富余人员。其二，政府支持企业进行创新，利用“互联网+”走出去，发展新产品、新业态、新产业，在优化升级和拓展国内外市场中创造新的就业空间。

转岗就业创业主要包括四个层面。其一，企业需提前摸清拟分流职工底数，了解就业需求，制订再就业帮扶计划。其二，对依法与企业解除、终止劳动合同的失业人员，政府要及时办理失业登记，免费提供就业指导、职业介绍、政策咨询等服务，纳入当地就业创业政策扶持体系。其三，对有创业意愿的化解过剩产能企业的职工和失业人员，政府按规定提供创业培训，有针对性地提供创业指导、项目咨询和跟踪服务。其四，对钢铁、煤炭过剩产能企业较为集中、就业门路窄的地区及资源枯竭地区、独立工矿区，政府要加强工作指导，开展跨地区就业信息对接和有组织的劳务输出，对其中的就业困难人员可按规定给予一次性交通补贴。

内部退养制度是指对符合条件的职工实行内部退养。也就是说，企业对距离法定退休年龄五年以内的职工经自愿选择、企业同意并签订协议后，依法变更劳动合同，企业为其发放生活费并缴纳基本养老保险费和基本医疗保险费。另外，退养人员应在企业职工安置方案通过时一次性确定。

公益性岗位兜底安置是指对就业困难人员建档立卡，提供“一对一”就业援助。与就业困难人员签订劳动合同并为其缴纳社会保险费的用人单位，以及从事灵活就业的就业困难人员，需按规定给予社会保险补贴。政府支持各地引导人力资源服务机构为就业困难人员提供就业信息服务，并根据服务成效按规定给予就业创业服务补助。尤其是对通过市场渠道确实难以就业的大龄困难人员和零就业家庭人员，政府要加大公益性岗位开发力度提供托底帮扶。

总之，在富余劳动力安置与就业促进方面的政策着力点主要体现为以下两个方面：其一，促进与强化劳动者的流动[4]，为劳动力分流提供内部流动、失业登记、就业指导、职业介绍、政策咨询等必要的保障措施，既帮助富余劳动力解决就业问题，同时也弥补新兴行业劳动力的短缺；其二，为失业人员提供必要的保障措施，解决其在去产能的特殊时期的生存问题，尽量避免因减员引发劳动争议甚至群体性事件，充分发挥社会政策的“稳定器”作用，守住民生底线。

四、产业工人队伍的技能建设

（一）职业教育制度

根据1996年《职业教育法》，职业学校教育是中国职业教育体系的基础性组成部分，主要包括初等、中等、高等职业学校教育等阶段。职业学校教育是国民教育体系的重要环节，也是培养高素质、专业型、技术技能型产业工人的基础性工作。职业学校教育体系建立后，对于国民教育、人才培养发挥了积极的促进作用，但同时也存在诸多的问题与实践困境。

首先，对职业学校教育价值认同的缺失。由于社会观念中的偏见及实践中职业教育的低回报率，使得职业学校教育难以吸收优质生源；此外，农村地区、中西部地区职业学校教育资源缺乏，造成了职业学校教育发展的滞后，影响了技术技能型产业工人的培养；最后，职业学校教育的人才培养与企业实际需求脱节，教育产出与生产所需存在结构性矛盾，即由于管理体制、教学模式、产教融合不深等原因，使得职业学校教育所授技能难以适应实际生产过程中所需技能。

为维持和发展经济的新常态，通过职业学校教育推动人才的供给结构改革，成为经济供给侧结构性改革的重点工作。具体而言，供给侧结构性改革背景下的职业学校教育建设可从以下视角切入：一方面，强化观念宣传与精神引领。通过对劳动精神、劳模精神、工匠精神、职业精神以及职业素养教育的宣传，促进形成对产业劳动、对职业学校教育价值的认同与社会共识。另一方面，促进产业与教育的深度融合。首先，通过招生向重点领域倾斜，精准对接重点领域的人才需求。其次，通过增设紧缺学科、强化特色学科专业、改造升级传统学科专业、发展专业群等方式，促进学科专业设置与产业发展同步。第三，通过校企合作、推进职业教育集团化办学、加快产学研用联盟建设等途径，培养适应产业和企业发展实际的产业工人，促进职业学校教育成果的应用与转化⑥。

（二）职业技能培训制度

根据1996年《职业教育法》，职业技能培训包括从业前培训、转业培训、学徒培训、在岗培训、转岗培训及其他职业性培训，根据实际情况可分为初级、中级、高级职业培训。

当前，我国已初步形成了较为完善的职业技能培训体系，但在制度建设与实践中尚存诸多缺陷：首先，作为产业工人培养主体的企业缺乏开展技能培训的积极性。企业是产业工人培养的重要的责任主体，但由于低附加值的产业类型、劳动合同短期化、人力资本投资意识缺失等问题，当前企业在产业工人技能培训方面的作用十分有限。其次，职业技能培训短期化、分散化。由于劳动者以及企业、政府、学校等培训主体缺乏系统性的职业技能养成和技能培训规划，使得当前的职业技能培训效果缺乏核心竞争力和影响力。第三，职业技能培训与产业工人需求不一致。由于缺乏对职业技能培训价值的认同，以及缺乏培训规划和对产业工人异质化需求的考量等原因，当前以企业为主体的职业技能培训效果也有所削弱。

职业技能培训制度是培育和维持产业工人专业技能、保障高素质劳动力供应、形成企业核心竞争力的关键性途径，也是产业工人队伍建设的重要内容。为实现职业技能培训的上述价值与目标，首先，企业等产业工人职业技能培训的主体应当建立对其价值的认同，避免短视化等问题，通过长期化的劳动合同以及系统化、定制化、符合市场需求的职业培训等途径，培养产业工人的专业度和凝聚力，以形成和发展企业的竞争力。其次，统筹发展职业学校教育和职业培训制度，促进学历教育和非学历教育的横向互通互认、纵向衔接连通，促进产业工人在职业生涯全过程中的终身学习。第三，推动培训成果的应用转化，改革产业工人的技能评价方式。职业技能培训成果的转化需要包容创新的企业文化的支撑，同时，也需要多元化的职业技能评价方式，加大对技术工人创新能力、现场解决问题能力和业绩贡献的评价比重等。

（三）高技能人才培养

在提升产业工人整体技术技能水平的同时，培育创新型高素质紧缺技术人才和高水平的经营管理人才，是提升产品附加值、推动产业结构转型的重要途径，也是产业工人队伍建设的关键性内容。一方面，通过实施国家高技能人才振兴计划，建立人才培养的大平台模式，通过政、产、学、研、用联合培养以及高端人才引进等方式，培养创新型、复合型的技术领军人才和专业人才，培育“大国工匠”；另一方面，通过营造企业家型人才发展环境、国外研修等方式，着力培养一批具有国际视野的企业家，同时，通过职业生涯规划、职业技能培训、轮岗锻炼、人才引进等方式，提升经营管理者的专业化水平，为提高企业的经营管理水平、为技术型人才专业技能运用提供保障。

五、结论

当前，中国经济发展动力的新常态，要求实现从要素和投资驱动型增长转向创新驱动型增长，从规模速度型粗放式增长转向质量效率型集约式增长。作为实现经济新常态的重要举措，供给侧结构性改革要求提高劳动力质量和全要素生产率。作为生产过程中最具主观能动性的参与主体，产业工人队伍建设是实现上述经济和社会目标的前提和保障。

在供给侧结构性改革背景下，产业工人队伍建设的核心任务在于保障职工安置过程中产业工人的经济权益，以及提升产业工人队伍的技术技能。一方面，通过对里根、撒切尔政府时期的国际历史经验考察，以及对当前中国化解过剩产能的实际情况分析，在职工安置过程中，应当着力保障产业工人的合法经济权益，其中涉及就业、再就业培训、经济补偿等系列问题，以保障产业工人队伍的稳定和持续发展；另一方面，职业学校教育、职业技能培训是提升产业工人素质、促进产业结构转型的主要途径。此外，在提升产业工人队伍整体素质的同时，通过高技能人才振兴计划等途径培养高级技术人员和经营管理人员，也是加强产业工人队伍建设、提升企业和国家竞争力的关键所在。

注释：

①供给侧管理经济政策将供给侧的总供给能力归纳为劳动、资本、土地、技术、创新等生产要素，指出生产的增长始终取决于各类生产要素的供给和有效利用，形成了经济供给侧的要素增长理论。

②20世纪70年代后，以裘德·万尼斯基命名，以阿瑟·拉弗、马丁·斯图尔特·费尔德斯坦为代表人物的供给学派脱颖而出，该学派主张以减税手段刺激投资，该理论在里根政府时期得以实践。

③“渐进战略”（step by step）是在吸取其前任希思政府教训的基础上制定的，是指撒切尔主义主张逐渐促进劳动力市场的自由流动，而非一蹴而就地实现。

④撒切尔政府第一任就业大臣吉姆·普莱尔颁布了1980年雇佣法；第二任就业大臣诺曼·特比特颁布了1982年雇佣法；第三任就业大臣汤姆·金颁布了1984年工会法；第五任就业大臣诺曼·弗洛尔与第六任就业大臣米切尔·霍华德颁布了1988年雇佣法与1990年雇佣法。

⑤2015年11月10日，习近平在中央财经领导小组第十一次会议上强调：“在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革，着力提高供给体系质量和效率，增强经济持续增长动力，推动我国社会生产力水平实现整体跃升。”

⑥教育部, 人力资源和社会保障部,工业和信息化部.制造业人才发展规划指南（教职成〔2016〕9号），2016-12-27.

[1]Say, Jean Baptiste. A treatise on political economy: or the production, distribution, and consumption of wealth [M]. Philadelphia: Grigg & Elliot, 1834.138.

[2]贾康,苏京春.探析“供给侧”经济学派所经历的两轮“否定之否定”——对“供给侧”学派的评价、学理启示及立足于中国的研讨展望[J].财政研究，2014，(8):2-16.

[3]阎天.供给侧结构性改革的劳动法内涵[J].法学, 2017，(2):43-57.

[4]刘金祥,高建东.供给侧改革中劳动关系的前沿问题[J].工会理论研究(上海工会管理职业学院学报),2016，

Right Protection and Skill Improvement of Industrial Workers under China’s Supply-Side Structural Reform Plan—from the Perspective of the Industrial Workers Team Construction

Wu Yufang, Ji Dongli,Liu Fengjie

As a major policy decision for promoting the New Normal of China’s economy, the substance of Supply-Side Structural Reform Plan is to facilitate the transformation and to upgrade China’s economic structure. Meanwhile, it is the development of industrial workers team that set the foundation for economic transition. Cutting overcapacity and promoting total factor productivity are two main approaches for the Supply-Side Structural Reform Plan. Accordingly, the protection of labor rights during workers resettlement and the promotion of employees’ working skills are the critical factors for the development of industrial workers team construction. Based on international and historical experience as well as the status quo of China’s policy and practices, vocational school training, vocational skill training, and the training of high-skilled technicians and managers are imperative measures for the development of industrial workers, the promotion of total factor productivity, the achievement of Supply-Side Structural Reform and New Normal.

New Normal; Supply-Side Structural Reform Plan; construction of industrial workers; workers resettlement; vocational skills training.

D412.6

A

2095-7416(2017)03-0001-06

（责任编辑：张慧琳）

本文系山东省社科联人文社会科学课题工会工作和劳动关系专项课题“供给侧结构性改革视域下我省劳动关系现状的调查研究”（项目编号：16-ZX-GH-01）的阶段性研究成果之一。

2017-05-10

武玉芳（1964-），女，山东沂水人，大学学历，山东管理学院培训部主任、工会理论研究院院长，教授。冀东丽（1962-），女，山东鄄城人,大学学历，山东特殊教育职业学院副教授。刘凤杰（1991-），女，山东昌乐人，经济学硕士，山东管理学院劳动关系学院教师。