◇张乐飞

大数据时代下我国政府数据开放问题研究

◇张乐飞

时下，各国政府是现实社会中最大的信息资源保有者和控制者。在阳光政务和大数据浪潮的推动下，开放政府数据在全球范围内开展起来，大数据也从技术领域上升到了国家层次。增强政府工作透明度，建设阳光政务，提高政府综合治理能力，增加公民的社会福利，政府数据开放已然是一项重要的举措，这也是我国开展电子政务的一个重要方向和目的。本文以在大数据时代中，中国政府数据公开的有关情况为对象，分析了中国政府数据开放所取得的成就、动力和存在的问题，并提出了相关的对策和建议。

数据开放；阳光政务；信息共享；大数据

当今世界正处于数据大爆炸时期，数据正朝着数量庞大、种类繁多、体系完善、实时快速的方向发展。与此同时，伴随电子政务的深入推进和发展，各级政府所掌握的信息资源也与日俱增，大数据的制高点实际上已经被政府牢牢占领。因此，各级政府在大数据时代，如何向大众更好地公开这些信息，如何让这些数据的效用发挥得更好，如何充分发掘这些数据背后潜在的知识，从而让政府的办事效率和社会治理能力得到提高，增加人民群众的福祉，是研究政府数据公开的主要方向，也是研究政府数据公开的目的所在。

一、中国政府数据公开取得的进展

（一）电子政务建设和政府信息公开为政府数据公开奠定了基础。经过十多年的发展，中国电子政务和政府信息公开取得了一定的成效，为开放政府数据打下了坚实的基础。开放政府数据是电子政务和政府信息公开的进一步演化和发展，从更深的层次来说，政府信息的公开化和能否被高效率地利用，必然要经历这一阶段。电子政务的推行提高了政府的信息化水平，积累了大量准确实用的数据，为开放政府数据在中国的发展打下了数据基础。政府信息公开的推广和相关法规的颁布施行改变了政府部门的业务习惯，为开放政府数据奠定了“开放”的理念基础，为真正的“开放”营造了氛围[1]。

（二）大城市的政府数据公开工作初步开展，但全国范围内的发展状况并不均衡。政府数据的公开主要是为了满足民众的知情权，但开放数据的意义不仅在于此，它的核心是数据的再利用和价值创造，是将政府数据用可共享的格式放在互联网上，让各方自由使用。当前，大数据技术的发展也使开放数据的再利用和价值创造成为可能，中国开放政府数据的起步主要得益于大数据技术在中国的推广与应用，可以说是与大数据的发展同步进行的。但我国还没有出台全国性的开放政府数据战略或行动计划，尚未建立诸如“Data.gov”的全国开放政府数据平台，也没有加入全球性的合作，仅在北京、上海等大城市有了初步发展，取得了一定的成果。

二、中国政府数据公开的动力来源

在我国现行体制下，各级政府占有、管理和控制着绝大多数的数据资源，是信息资源的强势拥有者。更加积极、主动、稳健地向社会公开政府所掌握的信息资源，不仅能够促进数据的深入交流和广泛传播，还能以其来源的规范性和权威性推动数据资源的重新发掘和利用。在大数据时代背景下，笔者认为推动我国政府数据公开的因素主要有以下几个方面：

（一）发明和应用大数据技术是政府数据公开的重要前提。通过查阅文献资料得知，大数据技术发展的历史最早可追溯到1887年，美国统计学家赫尔曼为了统计人口数据，使用一种将穿孔卡片从电触点上移过的系统，由此开启了数据处理的新纪元。“Big data”这一单词是麦肯锡全球研究院在2011年发布的《大数据：下一个创新、竞争和生产力的前沿》这一研究报告中首次提出[2]。近年来，大数据大有不断向社会各行业各部门渗透的趋势，日臻成熟和普及的大数据技术也大大提高了政府和人民群众在信息上的契合度，使公众要求政府数据公开，以及收集利用政府信息资源的需求和愿望越来越强烈。

（二）政府综合治理能力的提升客观上要求进行数据公开。“一切为了群众，一切依靠群众”的宗旨是中国共产党的执政理念，作为执政党，政府数据公开是践行群众路线，提高政府工作透明度和增强综合治理能力的重要体现。现实生活当中存在的许多问题纷繁复杂，一些思路和解决方案其实就隐藏在大数据当中，实现政府数据公开可以最大限度上吸引社会公众参与，集思广益，听取意见和建议，使问题充分暴露，从而找出解决方法和制订更为完善的措施，有利于最优制度的出台，这也体现了政府角色从管理到服务的转变。

（三）阳光政务的深入发展推动政府数据公开。从政府信息公开到数据公开，是政府工作的一大创新与进步，更是阳光政府的必然要求。公开是信息公开的重点，其目的是提高政府工作的透明度，监督政府有关工作，从而防止腐败。而数据公开，特别是原始数据的公开强调的不仅仅是政府工作的行为和态度，更重要的是数据彻底曝光后，公众可以监督和质疑政府决策的合法性和合理性，从而更加透明。政府数据公开把政府掌握的资源由少数人知情变为多数人知情，从而可以制约权力的滥用，规范政府行为，最大限度地减少腐败，杜绝暗箱操作。

三、政府数据公开的阻碍因素

近年来，虽然中国政府在数据公开方面开展了不少工作，但实际效果并不十分明显，与公众的需求不对称，存在着较大差距，究其原因有以下几点：

（一）法律层面的不完善不利于数据的公开。公民有信息知情权，这是政府数据公开的前提，也是一项基本的权利，受到《世界人权宣言》的保护，并得到国际社会的广泛认可。但就当前而言，制度上仍存在着依法申请公开的漏洞，保密需要经历一个相当繁琐的程序，这个制度缺陷也就成为某些地方政府拒绝向公众公开数据的借口。固然有公开意识滞后服务意识不强这一更深层次的原因，但显而易见的则是制度上的不完善。除此之外，政府明文规定可以公开的数据种类和范围并不明确，这在某种程度上也限制了政府数据公开的广度和深度。

（二）数据垄断产生的巨大利益阻碍了政府数据公开。从理论上来说，政府的身份是公共利益的分配者和协调者，这决定了其不得将政府所掌握的数据当作商品，从事商业上的往来。但在实际生活中，政府往往会将其垄断的数据资源委托下属单位或相关企业进行数据的采集利用，开展增值服务，从而获得高额垄断利润。数据垄断带来的巨大利益促使不法行为层出不穷，它不仅阻碍了政府数据公开的步伐，同时也使公平有序的社会主义市场经济环境和机制遭到破坏，不利于社会的和谐稳定。

（三）高质量数据的要求和高额的维护成本限制了政府数据公开。开放的数据必须要有权威的数据来源，采取科学的方法，以客观的态度采集高质量的数据才能满足公众的需求。不稳定不可靠甚至虚假伪造的数据极易造成差错和误导，引起用户的不满和纠纷。此外，数据开放所需开支也不是一劳永逸的，需要后期的管理维护和资金投入，如果没有足够的资本来运行和更新，容易造成虎头蛇尾从而引起用户不满。因此，政府数据开放是一个长期棘手的问题，在资源有限的情况下，开放什么数据，以何种方式开放数据需要慎之又慎。

四、大数据时代公开政府数据的措施

（一）在法制层面上进行规范化管理，营造相对有利于数据公开的环境。随着科学技术的进步，公众对信息的需求与日俱增，未来政府需要保密的数据越来越少，向社会公开的数据越来越多。但这又涉及另一个难题，即在对社会公开数据的同时如何让公众的个人隐私和企业的商业秘密得到保护。因此，一套更具有针对性和准确性的法律法规体系亟待颁布[3]。更为具体的是，一方面，隐私权的保护和安全性的提高是要尽量保证的，杜绝违规侵权使用数据资源；另一方面，最合理有效的措施就是以法律条文的形式来明确规定政府所掌握的信息资源可以对公众公开的范围和程度，并对政府数据公开中出现的特殊情况予以一定的制度容错，同时，大力破除部门分割的数据壁垒，及时有效地对公众开放数据，提高资源利用率。

（二）政府数据服务意识的提高，一套合理完善的考评体系不可或缺。保护数据是政府部门的职能，而不是公开数据；但在大数据时代这个背景下，政府又不得不通过开放数据来转变传统的管理模式，提高政府数据利用率，建设更加高效阳光的政府。为此，可以将数据开放的成效作为业绩考核，建立全面完善的评估体系和监督体系，同时干部的选拔任用和奖罚也适当参考评估监督的结果，使数据公开这项工作得到有关部门的重视，从而让政府工作人员数据服务的意识不断提高[4]。

（三）将民生需求作为政府数据开放的目标，最大限度上满足公众的需求。数据来源稳定可靠、更新换代迅速及传播扩张快捷是政府数据公开的客观要求，所以数据的收集和利用、后期运营和维护成本都会限制着政府公开的数据种类多少、规模和范围的大小以及层次的深浅。据对各国开放数据有关资料的统计，公众关注的热点与经济的发展和民生的需求有着密切关系，他们在政府公开的各类信息中所占比例最高。因此，中国各级政府及有关部门应该把握需求这个出发点，最先公开社会关注度较高、经济效率显著、数据来源可靠的数据，从而使政府数据的开放工作在财政资金有限的情况下更好地满足人民群众现阶段的需求。

五、结语

综上所述，尽管我国在政府数据公开方面已经取得了长足进步，但与美国、英国、日本等发达国家相比还存在一定的距离，在满足社会和公众对数据公开的需求上，仍然还有一系列的问题值得思考，有大量的工作需要开展和深入，可谓任重而道远。所以，我国政府应尽快在国家层面进行统筹规划，建立起完善的法律体系和合理的政绩评估体系，积极树立政府主动为人民服务的意识，整合利用各地区和部门的数据，以人民群众的实际需求为导向，从而激发政府所掌握的数据在提高综合治理能力和办事效率方面的巨大潜力，更加切实有效地服务公众。

[1]黄思棉，张燕华.当前中国政府数据开放平台建设存在的障碍：以北京、上海政府数据开放网站为例[J].中国管理信息化，2015（07）.

[2]黄思棉，秦凤薇.大数据时代中国政府数据公开面临的阻碍与对策研究[J].法制与社会，2015（04）.

[3]孙艳艳，吕志坚.中国开放政府数据发展策略浅析[J].电子政务，2015（05）.

[4]王云庆，刘佳慧.大数据时代背景下我国电子政务创新模式[J].党政干部学刊，2013(12).

（作者单位：安徽师范大学）