王秋敏

（甘肃政法学院 甘肃 兰州 730000）

论公共行政现代化中的价值演变

王秋敏

（甘肃政法学院 甘肃 兰州 730000）

本文以世界现代化进程及其阶段性为基点，探讨了公共行政现代化的变革与发展，其中，公共行政价值则经历了一个由效率至上到公共性日益凸显的演进过程。

公共行政 价值演变

在现代社会，无论是西方发达国家还是发展中国家，政府的行为和能力对一个国家的经济发展、社会进步和民族兴衰起着举足轻重且不可替代的作用，每一个国家的现代化发展，既要求本国政府建立适应当前现代化阶段的公共行政机制，又受制于本国政府公共行政的现代化水平，国家现代化建设，必然也是一个政府的公共行政不断走向现代化的变革进程。公共行政现代化，不仅包括管理制度、组织结构、运行机制和技术手段的科学构建，更是一种与伦理相关的现代化的公共行政价值的建设过程。公共行政价值是政府治理的灵魂，它引导、规范着政府的治理行为，决定着公共行政体制改革的目标和路径，在国家治理体系的建设中发挥着重大作用。现代化本身是一个历史的、发展的概念，公共行政的价值理念也随着人类现代化的实践、探索、创新不断丰富和发展变化，在人类社会现代化的不同阶段表现为不同的内容。

一、公共行政的价值体系

公共行政由“公共”与“行政”两个词语构成，要把握公共行政的精神，就必须对“公共”与“行政”做出明确的界定和全面的理解。第一个明确使用公共行政这个术语的人是伍德罗·威尔逊，他以政治与行政二分法为基础，将公共行政学从政治学的研究中分离出来，使公共行政成为独立的专门的研究领域，因此，界定行政便成为研究公共行政的逻辑起点。“行政”一词在英文中有控制事务的方向、运用合法权力处理事务、管理等含义，但同“管理”一词相比，行政更侧重于执行指令和提供服务，关注过程和程序，而管理更侧重于结果和责任。在公共行政中，行政特指政府对公共事务的管理活动。威尔逊认为，公共行政就是政府的执行，政府的操作，公共行政领域是事务性的领域，行政问题不是政治问题而是管理问题，公共行政是技术职员的事情，它需要管理的知识、技能和经验。因此，公共行政研究的目的就是政府如何以最高的效率和最低的消耗来完成它应当承担的工作。怀特在其著作《公共行政研究概论》中指出：“公共行政研究的起点应以管理为基础，而非以法律为基础，因此我们应多加注意‘美国管理学会’的活动，而不必太在乎法院的判决。”[1](P18)公共行政的行政性意味着管理领域的经济、效率价值也是公共行政的主要行动价值，公共行政的现代化包含了工具理性和技术理性，要通过管理技术的科学化和精细化实现。

“公共”是用来修饰和限定“行政”的，它决定了政府管理的本质特征，也是公共行政构建、运行和发挥作用的基础，甚至在很大程度上决定了政府治理的合法性。然而，长期以来，行政性一直是理论和实践关注和研究的主题，人们总是从改善行政方法来改革政府，不断提高政府的管理效率和职业能力。这样的发展和进步却带来了很多意料之外的负面结果，例如生态环境的破坏，贫富差距的扩大，公平正义的缺失，政府腐败的泛滥，甚至动乱、战争、饥饿、流亡等。人们开始反思由于价值偏离所导致的治理失败，“公共”重新进入人们的视线，特别是新公共行政理论对“公共”内涵的诠释和倡导使人们逐渐认识到，“公共”才是公共行政的本质属性，它应该成为公共行政现代化的方向标，引领政府治理改革。但是，对于如何界定“公共”一词，它应该包括哪些内容，学者们众说纷纭，并没有一个统一的、标准的说法。本文认为，公共行政的公共性应包含以下寓意：

第一，公共利益。政府是公共利益的代表和体现，公共行政存在和发展的目的是维护和实现公共利益，公共行政只能是实现全社会公共利益，增进全民福祉，推动社会与经济发展的工具，公共利益是公共行政公共性最核心的体现。二千多年前，古希腊哲学家亚里士多德曾说过：“凡是属于最多数人的公共事务常常是最少受人照顾的事物，人们关怀着自己的所有，而忽视公共的事务；对于公共的一切，他至多只留心到其中对他个人多少有些相关的事物。”[2](P48)相对于私人利益而言，公共利益更加难以实现和维护，国家便是作为实现和维护公共利益的一种集体行动机制而产生。现代公共行政是在西方国家工业化、现代化过程中发展起来的一种社会治理途径，“在参与社会治理的过程中，公共行政的基本任务就是处理个人与集体、不同的社会团体、不同的利益阶层等之间的关系，以求在多元的利益冲突中发现共同的基点，这个基点就是公共利益。对公共利益的追求，又使公共行政获得了公共性”[3]。

第二，社会公平。公平考虑的重心在于社会分配的结果和效果。社会公平要求公务员致力于更合理地分配公共物品和服务，要代表那些没有渠道参与公共政策过程的人，要追求公共的利益或更大的善，要尊重个人（公共雇员及其他公民）的尊严并不遗余力地维护他们的权利。[4](P106)社会公平强调政府提供服务的平等性，尤其是要为现代化发展中所获资源最少，处于竞争劣势的弱势群体提供公平的公共服务,社会公平强调政府应积极回应公民的需求,以公共利益的实现为行动目标而不是追求组织自身需要的满足。社会公平只能通过政治共同体内部那些地位平等的人的公开对话来实现，如果做出决定的过程是公平的，所有受到公共行政决定影响的公民，特别是弱势群体都参与到公开对话中来，公共行政的决定就是公平的。实现社会公平要求公民参与、程序正义和行政法治，公平是形式公平和实质公平的统一。公平行政并不反对效率价值，如果没有效率，公共利益无法得到更好地实现与保护，公共行政难以为社会治理做出重要贡献，但对效率的追求必需符合公平的道德要求，必须置于民主和公共利益的框架体系中。

第三，公开与公民参与。在民主治理中，公民就是公共，“公民第一”是公共行政的核心原则，强调公共行政的公共性就是强调公共行政对公民的责任。政府必须能够听到各种集体的和非集体的公共利益诉求，对公民的需要做出快速回应，只有这样，公共行政才能促进公民整体的利益。现代政府治理应当采取民主行政模式，鼓励公民参与公共决策的制定和执行，公共行政官员应与公民建立合作伙伴关系，通过与公民合作来更有效地提供公共物品，并利用自己的专业知识和技能帮助公民实现自主治理,为此政府的运作必须保持公开透明。只有当公共行政直接承担了民主的责任，按民主的方式运作，民主治理才得到彻底的贯彻，积极的公民精神和公民参与是民主制度有效运转的关键。正是公民对公共行政的积极参与，公共行政才能成为“公共”的行政。

公共行政的公共性强调，政府治理无论是在理论还是实践中，都必须遵循“公共”的基本内涵，以宪政主义的民主价值、公民本位、公平正义、代表性与回应性作为行为准则，公共行政的现代化要根据民主的要求建立民主行政和依法行政。

综合“公共”与“行政”二词的内容，可以看见，经济、效率和公平、民主等共同构成了现代公共行政的价值体系，从而使政府治理实践与改革也表现出两种价值取向：一种是管理主义的取向，它秉承了管理学和经济学的传统，以经济、效率作为行动的价值指导，强调工具理性和技术理性；一种是宪政主义的取向，它秉承了政治学和法学的传统，关注公共性，以公共利益、公平、民主作为行动的价值指导，强调公民参与、民主行政和依法治国。

二、工业化社会公共行政的主导价值——效率至上

现代公共行政,是在西方国家工业化、现代化过程中发展起来的一种国家治理职能，在其产生之初，以政治与行政二分法为哲学基础，以官僚制为组织原则，以科学管理方法为技术支撑，将自己的职能定位于对国家意志的高效执行。

工业革命初期，由于政治上奉行政党分赃制和恩赐官爵制，无专业知识和技能之人依靠政治献金、选票和贿赂占据了政府职位，造成政府办事效率低下且贪污腐败盛行，政府的行为和立场无法预见，政府管理越来越不适应日趋复杂的经济和社会生活以及由此而来的政府规模与职能的扩大，改革政府，建立一个高效的、负责任的、与工业文明相适应的现代政府管理体制势在必行。1870年、1883年英美两国相继建立现代文官制度，改进了政府的人事管理，也使公共行政成为一个独立的职业领域。1887年，威尔逊在其著名的《公共行政之研究》一文中首次提出了政治与行政二分法，现代公共行政，作为国家权力的一种形式和职能，开始确立了自己在国家治理中相对独立的地位和职责，此文被认为是现代公共行政建立的标志。后来，古德诺在《政治与行政》一书中进一步阐述了政治与行政二分论。从二分论的政治方面来看，政治是国家法律和政策制定的活动，在此过程中，公民通过各种政治参与途径，如选举投票、政治游说、结党结社等等来表达意志和利益需求，影响公共政策的制定。由于政治是对社会资源和福利的分配，是公共利益的凝聚和表达，公平与民主理应成为它的活动准则；在二分论的行政方面来看，行政则是法律和政策的执行活动。公共行政是实现国家意志的工具，公共行政应以最高的效率和最低的成本做好自己应完成的事情，它是一项事务性和技术性工作。既然公共行政与私人行政都属于事务性领域，都是管理问题，那么管理的经济、效率价值观也应成为公共行政运行的准则。为了实现公共行政的高效率，公共组织采取了现代官僚制组织模式。官僚制理论来自于马克斯·韦伯，韦伯根据法理权威的思想，确立了现代官僚制的主要特征是：法制化、层级节制、专业分工、职业主义、非人格化以及效果的可预见性。现代官僚制本质上是一种追求形式合理性的管理体制，其理性原则强调科学化、专业化和技术分工，它适应了现代社会对形式平等的追求，也适应了工业社会大生产和公共行政复杂化的客观需要，是现代公共行政达到最高效率的理想组织工具。与此同时，产生于工厂管理实践的科学管理理论也被作为提高政府管理效率的手段引入政府改革中，美国政府运用泰勒的科学原理和方法调整机构，改进工作方法，提高行政效率。

由上可见，工业文明时期民主治理的逻辑在于：当政治领域以民主、公平、代表性与回应性等价值作为自己的行为准则表达国家意志时，公共利益在国家法律和公共政策中得以充分体现；公共行政则以经济和效率为行动准则，以官僚制作为组织基础，发挥最大能力不折不扣地执行法律和政策，公共利益得以完满地实现，民主治理由此完成。因此，对于现代公共行政而言，由职业专家高效地执行法律和政策，便是对自己责任的有效履行，也是对公共利益的最大维护。所以，效率便成为公共行政部门“最高的善”或“行政价值链条中的原点”[1](P18)，“而有关参与、协商、公民投身于公共事务、授权公民和民主过程的思想则退居到公共行政的次席地位”。[5](序，P4)第二次世界大战结束之后，出于对战争创伤和行政帝国主义的反思，也为了回应上个世纪60年代社会动荡、社会危机和社会变革的压力，人们开始反对和批评主张效率至上，追求形式理性和工具理性的官僚制政府治理模式。尤其是1968年，在公共行政学大师沃尔多的倡导下，由一群年轻的公共行政学者所发起的新公共行政运动，对政治与行政二分法和效率至上的治理观念进行了深刻的反思与批判。新公共行政运动的先锋和代表人物弗雷德里克森教授认为，由于政策制定过程中对专业知识的尊重，政策执行中行政自由裁量权的行使，以及政府对社会和经济生活积极主动地干预，公共行政事实上在公共政策制定和执行中都发挥着重要的影响。因此，公共行政应将社会公平作为自己的核心价值观，以民主行政模式促使公共行政发现自己的身份并且变得更有效率。然而对经济、效率的过分迷恋和追求使公共行政逐渐丧失了公共性，忽略了民主治理的目的和精神，应当通过对“公共”一词的明确界定，以公共行政的精神引导公共组织切实有效地负起民主治理的责任。尽管新公共行政运动如昙花一现很快沉寂下去，但其对公共一词的诠释，对公共行政精神的弘扬却为公共行政的理论研究和改革实践提供了一种新的范式。

三、信息化社会公共行政的主导价值——凸显公共性

20世纪80年代西方发达资本主义国家进入了现代化较高阶段——信息社会，石油危机，经济全球化和信息技术的不断发展，对政府的治理能力和治理水平提出了更高的要求。然而工业时代发展起来的官僚制政府，专注于各种规章制度和层叠的指挥系统，奉行国家干预主义承担了过多的职能且处于社会垄断地位，日趋庞大臃肿，行动僵化，效率低下，既无力应对自身机构膨胀、财政开支加大的困境，又无法有效回应公民的各种需求，导致普遍的政府信任危机。为了应对信息社会的挑战，西方发达国家于70年代末80年代初掀起了一场席卷全球的新公共管理运动。新公共管理以新自由主义经济学和私人部门的管理理论为基础，将官僚制政府的弊病诊断为组织结构问题、管理技术问题、运行方式问题，并开出采用私营企业的组织结构和管理技术以及市场化的运作模式来改革政府，其口号是摒弃官僚制，建立企业家政府；其核心是对“三E”标准，即经济、效率、效益的追求；其主要措施包括：通过政府职能的市场化，压缩政府活动的规模和空间，并将竞争机制引入政府部门；采用扁平化的组织结构，使公共机构更为分权、灵活；采用私营企业的管理方法创新政府的服务方式；其最终目标是以更低的费用、更高的效率实现公共目标。新公共管理运动以私有化、市场化的改革措施再造政府，关注公共部门内部的理性化，力求提高政府办事的经济效率。这一理论认为，公私管理之间的区别其实是一种假象，因为管理就是管理，二者追求的目标和采用的手段是相通的。新公共管理运动将“公共”从公共行政的理论和实践中抽离出去，只留下管理的内容，造成了管理价值在公共行政领域的再度流行。

新公共管理运动崇拜市场价值和市场机制，忽视了公共部门与私人部门之间本质的区别，片面地追求效率，缩小了公共责任的范围并且不利于政府部门责任的落实，将公民降低为顾客，既妨碍了政府官员与民众之间的联系与沟通，又损害了公民参与。因此倡导管理主义的新公共管理运动在其风靡欧美等西方发达资本主义国家时遭到了来自各方面的质疑和批评。人们不禁追问：一个低成本、高效率的服务型政府，就是公共行政的全部吗？这种追求技术理性的政府改革并没有想清楚公共行政到底是为谁服务，如何公平地分配其服务，怎样实现其对现代民主治理的责任。即便是管理，也有其二重性，除去实现组织各要素的有效结合和高效利用，以产生最大的经济效率这一直接目标之外，还要回答究竟是为谁管理这一根本目的。目的不同，实现目的的手段和方式便不相同。由于公共行政在民主治理中扮演着重要角色，它便取代议会成为各种利益集团施加影响的主要对象，如何使政府超越各种特殊利益，服务于所有享有平等权利的公民，并对弱势群体给予特别关注，而不是社会中一部分人，尤其是强势群体，将直接决定政府的治理措施。在对新公共管理运动的批判和反省中，在超越管理主义的价值取向中，现代政府治理的民主行政范式浮现出来，并在应对高度复杂、动荡和多样的信息社会和风险社会中逐渐得到构筑。

早在新公共行政运动中，学者们就提出了建立以民主、公平为价值取向的新公共行政。文森特·奥斯特罗姆教授在其著作《美国公共行政的思想危机》一书中以公共选择途径构建了不同于官僚制的民主制行政模式，并认为，从官僚制到民主制，这是一个“哥白尼式的转移点”。[6](P169)2002年登哈特夫妇针对企业家政府的缺陷，出版了《新公共服务——服务，而不是掌舵》一书，提出了新公共服务理论。登哈特夫妇以公民社会的公民权理论、社区和市民社会的模型、组织人本主义和后现代主义的话语理论为基础，提出了新公共服务的七条原则：服务而非掌舵；公共利益是目标而非副产品；战略地思考，民主地行动；服务于公民而非顾客；责任的非单一性；重视人而不只是生产率；超越企业家身份，重视公民权和公共服务。[7]如果说新公共服务思想提供的主要是理念指导的话，现实中需要通过一定的制度安排来使新的价值优先性得以实现。盖伊·彼得斯在《政府未来的治理模式》中提出了参与式国家的四种参与机制：（1）监督。公民要有权利监督和评判政府的制度运作及其服务质量，并且政府要在公民参与的条件下建立适宜的公共服务绩效评估标准，而不是从官僚的立场出发告知公民应期待的质量要求。（2）授权。参与式管理注重决策过程向下延伸，培养低层员工和公民影响决策的能力，使以顾客为导向的治理方法可能转变成如何管理民主体制的概念。（3）对话。公民可以直接与政策观点不同的公民讨论，也可以直接与政府机关协商，通过对话协商机制，增强共识和共同的责任感，从而有利于确定和实现符合公共利益的目标。（4）选择。参与式国家中的消费者选择方式比市场模式下的消费者选择方式更具有政治性，是基于强化参与和自我管理的选择，依赖于政治过程而非市场过程。[8](P80-85)约翰·克莱顿·托马斯以丹麦的公共管理改革经验为理论来源，精心设计了公民参与的各种途径。他将公民参与的具体途径分为四类：以获取信息为目标的公民参与，包括关键公众接触、由公民发起的接触、公民调查等方法；以增进政策接受性为目标的公民参与，包括公民会议、咨询委员会、斡旋调解等；以构建政府与公民间强有力的合作关系为目标的公民参与，包括领导人认可、培养知情公众、相互学习，以及政府支持等；公民参与新的高级形式，包括申诉专员和行动中心、共同生产、志愿主义、决策中制度化的公民角色、保护公共利益的结构等。[9](译者前言，P5)最后，在对上述理论的进一步发展和实践中，共同治理的社会机制得以形成。共同治理的社会机制的内容包括： 一是治理主体的多元化。政府不再是国家唯一的权力中心。各种组织（包括社会的，私人的）只要得到公众的认可，都可以成为社会权力的中心，政府只是众多治理主体之一。二是主体间责任界限的模糊性。在强调国家与社会合作的过程中，模糊了公私机构之间的界限和责任，也强调了众多的私营部门和公民社会组织在分享权力的同时承担相应的责任。三是主体间权力的依赖性。由于环境的复杂动荡，没有任何一个机构或个人拥有足够的知识和资源独自解决所有问题，即使政府也是如此。因此，公共事务的组织和管理不得不依赖于众多的利益相关者共享知识和资源，通过协商谈判，基于互惠达成共识，取得信任建立合作，从而采取有效的集体行动。四是自主自治的合作网络。各行为主体自行管理本领域内部事务，在此基础上，整个社会构成一个自组织网络。在自组织网络中，行动者为了达成目标而相互依赖，又因为依赖而在行动者之间创造可持继的互动关系。在这种可持继的互动关系中，每个行动者都拥有对社会事务的否决权，行动者通过谈判、磋商等手段互相博弈，以此对资源进行分配。同时，在这一过程中，规则被创设并被强化，以用来规制行动者的行为。五是治理手段的多样化。不再以强制和压迫为主，主要依靠民主协商、合作互助以及网络化管理等。从本质上来说，治理就是一个以实现公共利益为目标的社会合作过程。

由上可见，民主行政并非是对新公共管理运动的全盘否定，也无意回归传统的官僚制模式，它承认新公共管理运动所带来的一些积极的变化，但加入了更多的价值考量，把公民权、公民参与、公共利益等公共性内涵置于公共行政的优先地位，试图在公共行政的价值领域实现乾坤大挪移，将经济、效率等价值置于公平、民主等价值统摄之下，通过在公共行政领域进行更加符合现代化发展的价值创新，来引导并实现政府治理现代化。

综上所述，公共行政现代化经历了官僚制模式—新公共行政运动—新公共管理运动—民主行政模式的发展过程，相应地,公共行政的价值也经历了效率至上—公共性回归—效率张扬、公共性衰减—公共性张扬的演变过程。适应工业文明时代发展起来的，建立在政治与行政相分离和古典管理理论基础上的现代官僚制，崇尚理性和技术，过度强调管理的价值，越来越不适应现代社会不断发展的民主朝流，不能有效解决由于信息社会的复杂性、多样性和差异性而造成的各种社会冲突和社会风险。新公共行政运动批判官僚制热衷于等级命令而忽略公民权利，倡导公平行政与民主行政，希望通过对公共性价值的弘扬重振公共行政的活力，但由于缺乏概念上的连贯性，没有明确限定的宪法基础很快沉寂下去。新公共管理运动用市场机制和私营企业的管理方法和技术再造政府，在改进政府的运作效率，提高政府的服务能力，创新政府与公民的关系、超越官僚制上确实成绩显著，但它并没有跨越效率主义的藩篱，其实质不过是新瓶装旧酒。信息革命在推动社会现代化发展的同时也在不断促进人的现代化，公民权利、公民组织、公民参与日益兴盛，特别是社会分化和贫富悬殊的扩大化把社会引入风险状态的时候，人们对公共行政的公共性价值达到了前所未有的重视程度，只有通过重新构建国家与社会、政府与公民的互动与合作关系，树立公平行政与民主行政的理念，才能克服由于社会转型所造成的不可治理性。当人类社会进入了现代化发展的新阶段时，公共行政的现代化必须沿着民主行政的方向推进，这个过程必然伴随着公共性价值的回归和日益凸显。

［1］［英］戴维·H·罗森布鲁姆，罗伯特·S·克拉夫丘克.公共行政学：管理、政治和法律的途径［M］.北京：中国人民大学出版社，2000：18.

［2］［希］亚里士多德.吴寿彭译.政治学［M］.北京：商务印书馆，1965：48.

［3］张康之.论“公共性”及其在公共行政中的实现［J］.东南学术，2005（1）：52-53.

［4］［美］乔治·弗雷德里克森著.张成福，刘霞等译.公共行政的精神［M］.北京：中国人民大学出版社，2003：106.

［5］［美］全钟燮.公共行政的社会建构：解释与批判［M］.北京：北京大学出版社，2008.

［6］［美］文森特·奥斯特罗姆.《美国公共行政的思想危机》［M］.上海：上海三联出版社，1999：169.

［7］［美］罗伯特·B·丹哈特，珍妮特·V·丹哈特. 新公共服务：服务而非掌舵.中国行政管理［J］，2002（10）：42-44

［8］［美］盖伊·彼得斯.政府未来的治理模式［M］.北京：中国人民大学出版社，2001：80-85.

［9］［美］约翰·克菜顿·托马斯.公共决策中的公民参与：公共管理者的新技能与新策略［M］.北京：中国人民大学出版社，2005：译者前言，5.

（责任编辑：潘维永）

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1007-9106（2017）12-0057-06

王秋敏（1972—）女，甘肃政法学院副教授，从事行政改革与行政发展研究。