徐 鸣

（1.中共安徽省委党校，安徽 合肥 230022；2.中国人民大学，北京 100872）

一、引言

政府对市场的监管（regulation）①汉语对regulation有几种不同的译法。政府部门和公共管理学家多译为“监管”，意在强调政府的监督作用而不是直接的行政命令；自由经济学派偏爱译成“管制”，强调政府对于市场经济运行的直接影响；法学研究习惯称为“规制”，更加强调必须以法律法规作为regulation正当性和合法性的来源。各学科翻译所指向的客观实体基本一致，文章不就译法问题进行进一步的深究，统一使用“监管”一词。可追溯到十六世纪的欧洲，直到十九世纪末这一漫长的时间段里，人们对监管的认识主要受古典自由主义经济思想的影响，认为市场自身会解决一切问题，主张政府做消极的“守夜人式政府”。其代表人物亚当.斯密深信市场可以把“经济人”的自利行为化为共同的社会福利，市场自身会解决一切问题。[1]随着第二次工业革命带来的生产力大提升，经济快速发展暴露了市场固有的缺陷，为了公共利益需要，应由政府出面解决市场失灵带来的系列问题，监管因此成为现代政府的重要职能之一。

改革开放后，我国政府对其自身的市场监管职能十分重视。市场监管职能作为政府的四大职能之一在党的十六大报告中首次提出。2013年党的十八届三中全会又把“要加强地方政府的市场监管职责”在全会通过的《决定》中做了强调。当前，我国正行进在不断完善社会主义市场经济体制的进程中，政府也逐渐转变角色，从“掌舵”变为“划桨”。我国已渐显出监管型国家的特色，对监管的理论研究和实践改革正成为当下中国学界和政界共同关注的热门主题。《决定》提出“改革市场监管体系，实行统一的市场监管”；国发［2014］20号《关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》（以下简称《意见》）指出“加快县级政府市场监管体制改革，探索综合设置市场监管机构”。这些都为我国的市场监管体制改革确定了基本原则，“大市场监管”成为国家层面倡导的改革方向。

长期以来，世界各国的理论界和实务界普遍持有“政府监管”[2]的思维定式，原因是“监管”需要政府的强制力来保证实施，而国家拥有颁布具有强制力法律的绝对权力，因此理所当然的把政府视为监管的唯一主体。这一传统思维和价值导向显然不能适应新形势下国家治理体系现代化建设所要求的主体多元性和手段上的协商性、互动性。当前透彻分析仍然以政府为监管主体的大市场监管体制改革的现状和突出问题，并期待通过引入新监管理论来打破传统范式的束缚，以确保通过深化改革提升我国政府市场监管的能力，促进监管治理变革意义十分重大。

二、大市场监管体制改革现状描述及反思

此轮主要肇始于2013年的大市场监管体制改革作为一项系统工程，改革动因来自于原生动力和政策推动力两个方面。原有监管体制存在的机构重叠、职能分散带来“碎片化”和监督机构各自为政、缺乏协调配合削弱了市场监督的整体效能是监管体制改革的原生动力。政策的推动力则来源于机构编制的现实压力。中发［2013］9号《中共中央国务院关于地方政府职能转变和机构改革的意见》给出了此轮地方政府机构改革中关于县级政府机构数量的具体要求，需控制在18至22个，同时《意见》强调“市场监管原则上一件事情由一个部门负责”。为完成这个硬性的任务，把职能相近的市场监管部门进行整合成为地方政府的政策首选。在内外因素的共同作用及中央精神的指引下，多地结合实际情况推进“多合一”的市场监管体制改革，在政府的组成部门中组建市场监管局，用意是期待一个“超级”监管部门破解“碎片化”和地方保护，加强社会性领域监管。

（一）改革的现状描述

目前各地的改革有代表性的是以下三种：第一种做法是基层“三合一”，安徽、浙江采取了这种的改革方式。如安徽的改革启动于2013年12月底，至2014年1月底，全省105个区、县（市）的工商局、质监局、食药监管局全面三局合一，归并了各局原有的全部职责，成立市场监督管理局，各乡镇利用原有的工商所成立市场监管所。从2015年起安徽在部分地级市实行工商、质监的机构合并，省级层面三个局设置保持不变。第二种是省级层面“三合一”，目前天津市是全国唯一实行统一垂直管理的大部门市场监管体制的省级单位。天津市市场和质量监督管理委员会于2014年7月30日正式挂牌成立，该委员会将工商局、质监局、食药监管局三个正厅级别的局进行了整合。同时，在所属的区、县设立市场和质量监督管理分局；乡镇、街道设市场监管所。市和区、县为垂直管理的关系，区、县和乡镇、街道为派出管理关系。第三种是以深圳为代表的统分结合模式。深圳的改革分为两个阶段：第一阶段始于2009年，深圳市依托2008年我国政府机构改革开始试水的“大部制”的做法进行了大胆革新，将市本级工商局、质监局、知识产权局合并成立了市场监督管理局。2014年5月开启了第二阶段改革，设立了新机构——市场和质量监督管理委员会。新机构下分设三个局，分别是：市场监督管理局，负责市场秩序的维护；食品药品监督管理局，主要职责是针对食品药品的监管工作；直属市场稽查局，承担监督执法工作。委员会之下在各区成立分局，分局又在街道设立监管所，为分局的派出机构。同时，“委”对全市的市场监管队伍了采用垂直管理的方法。有学者将三种改革做法分别称为：“基层统一、上面分立的‘倒金字塔型’；全行政区域内的垂直管理的‘圆柱型’；上下统一、中间分开的‘纺锤型’”[3]。

三种改革实践各有特色，对一些现实的监管困境给出了正面的回应和解决。安徽的做法统筹整合了县、区级各类市场监管行政资源，基本形成全领域、全覆盖的基层市场监管体系。天津的改革最大的特色体现在从市级至区、县再到乡镇、街道对市场监管领域实现垂直统一管理的方面。深圳的两阶段改革本身就有着自我完善和再革新的特色。尤其是第二次的再改革，充分考虑对食品药品的监管完全不同于与对普通商品的监管，于是采取了分类监管的方式，以实现专业化监管食品药品。与此同时，对政策制定和监管执法队伍进行了统一管理。新成立的市场和质量监督管理委员会通过将机构、职能、资源深度融合，持续推动政府职能和监管方式的转变。总体而言，改革有利于消除权责过界，形成监管合力；做到机构精简与职能转变并举；优化监管流程，降低市场主体的运行成本。

与改革成效共生的还有改革面临的新困境，三种改革实践面临的困境既有个性问题也有共性问题。安徽改革面临的困境主要体现在两个方面：一是属地管理带来地方保护主义，出于维护本地形象和利益的原因，地方政府将一些案件不向上报告，倾向于用“压”和“瞒”的处理方法；二是由于上级政府并没有同步“三合一”改革，导致区、县部门与上级部门工作对接不顺畅。天津模式的挑战主要集中于“上下一统的机构‘物理叠加’并不意味着职能‘化学融合’，内部行政流程亟须再造”[4]。深圳模式主要在队伍建设和基层监管方式的创新变革方面面临一定的难度。共性的困境体现在：其一，新成立的机构在执法过程中遭遇法律保障缺失的困境，包括“执法依据混乱、主体身份模糊不清、复议监督机制紊乱等”[5]。其二，如何真正做到综合监管与专业监管相统一、在减少职责交叉重叠的同时能不弱化对食品药品等专业性较强领域监管的问题。其三，改革后新机构的监管执法人员面临着专业性较强业务工作的调整和增加的状况，而他们原有的知识结构和能力水平与新岗位的要求存在一定程度的不匹配现象，这种情况在基层监管人员的身上体现更为明显。

（二）对改革的反思

此轮“大市场监管体制”改革中的“大”更多可理解为地方政府按照中央的部署要求进行的“积极稳妥实施大部门制”的具体体现，通过整合机构职能、下沉监管资源、强化监管，旨在构建统一权威的监管体系。现阶段学术界对改革合理性的理论分析主要集中于在以下两个方面：一是基于整体性政府（整体性治理）理论的分析。金国坤指出“‘整体型政府’给我们的启示是：市场监管体制改革不仅是组建超级‘大监管’部门，更主要的是整合资源，通过‘一站式’办公，信息共享，也可以使参与监管的各部门协调一致地开展工作，形成统一高效的监管体系”[6]。徐鸣指出“理想的市场监管体系应具有整体性，整体性治理作为一种回应政府治理‘碎片化’而诞生的理论思潮，给市场监管体制改革提供了一条大有裨益的思路”[7]。二是基于组织理论的分析。从组织理论而言，监管体制改革实际就是一次监管组织变革的过程，可通过对监管组织的结构、职责、流程、文化四个方面的调整来深化改革。如胡颖廉使用“协调力－专业化”的框架分析统一市场监管与食品安全保障的关系，将此次改革的机构设置归纳为综合型和兼顾型，并指出理想的监管体制不是一成不变的，而应当针对本区域食品安全特征“权衡协调力和专业化，使机构设置嵌入产业发展并与风险类型相兼容”[8]。汪基强指出“职责调整和机构整合构建了统一市场监管模式的组织发展框架”[9]。

无论是改革实践还是现有的理论分析都把政府视为此次大市场体制改革的当然主体，秉持狭义的“政府监管”范式，这种范式把公、私机构明显区分开来，认为政府就是当然的监管者，对怎样使其他非政府机构（如行业协会、被监管企业自身）发挥监管作用没有给予足够重视。国发［2017］6号《“十三五”市场监管规划》（以下简称《规划》）指出要“构建以法治为基础、企业自律和社会共治为支撑的市场监管新格局”，我们可以把这种多主体共同参与的监管体系称之为“大监管体系”，然而此轮大市场监管体制改革的“大”与《规划》提出目标中的新格局期待构建的“大”内涵相去甚远。现行由政府主导的命令控制型监管模式已不能适应新形势下的监管需求，研究视角的局限（局限于规制经济学、行政法学和政治学），监管主体、手段及策略的单一使得继续深化改革成为一项极其艰巨的任务。尤其我国当前食品安全、安全生产、环境保护等社会性监管领域事故频发，政府面临着严峻的挑战，民众对于监管质效的诉求很难得到一个满意的回应。而政府因受传统监管思维的影响仍偏爱采用对抗式的行政强制、行政检查、行政处罚等监管手段，“这些方法往往沦为部门利益争夺的工具，现有改革无法破解中国监管困局”[10]。从20世纪90年代以来在英、澳、美等西方国家有成功实践运用的回应性监管理论在近几年渐入我国学界的研究视野。该理论相对于我国现有国情而言比较超前，但借鉴引入该理论的精华部分仍然可为我国在转变监管理念，创新监管手段，构建社会协同新型监管治理体系方面带来一些帮助。

三、回应性监管理论及其适用于我国监管体制改革的合理性分析

回应性监管理论的提出有其独特的时代背景。自20世纪六七十年代后，伴随着西方国家社会运动的发展，民众对政府的社会性领域监管职能提出了更高的要求，因此政府的监管职能在食品药品安全、环境保护，安全生产等领域大量扩张，监管手段则主要是依靠分散、繁杂的法律法规，这种缺乏弹性和具有滞后性的手段使被监管对象产生了被动的消极守法心态，并没有带来监管效果的提升。而同时期的新自由主义运动的主要思想是“放松监管”强调市场机制的调节作用，对这种政府监管机构的大量扩张和政府主导监管的现象持明确的批评和反对的态度。两种思想运动主张相反，从而引发学术界对政府监管应加强还是放松的争论持续了较长时间。在此背景下，来自美国的伊恩·艾尔斯（IanAyres）结合自身的经济学、博弈论学科背景和来自澳大利亚的约翰·布雷斯维特（JohnBraithwaite）结合自身的社会学和犯罪学学科背景，两位学者又并充分借鉴了塞尔兹尼克（Selznick）“回应性法”的理念于1992年提出了一种全新研究视角的监管理论——回应性监管理论。

回应性监管理论的主要研究观点是：实践表明在以政府为唯一监管主体的监管模式和新自由主义倡导的完全依靠市场的监管模式下监管绩效都不能达到民众的要求，从而指出要用一种全新的模式来改革现状，提出了融合政府监管和非政府监管手段的“公私混合型的监管模式”。这种新模式最突出的特点是追求多样化和可选择性。主要体现在：追求监管主体多样化、监管策略和具体手段多样化和可选择，充分体现了“权变”的思想理念。从主体上看，监管者不仅是政府机构，还包括社会团体等非政府机构，甚至包括通常被认为是被监管对象的企业本身。从策略上来说，监管策略包括政府制定的法律规章、颁布的行政命令及被监管对象的自我监管两部分。在手段上有比较温和的说服教育、比较严厉的行政处罚和更为严厉的刑事处罚等。[11]回应性监管理论的研究重点聚集在两个领域：一是横向视阈下监管权在监管主体间的分配方案设计。该理论提出可以用三种方法将监管权分配到多样化的监管主体手中：第一种方案是“三方理论”（tripartism）。这一理论的提出是为了解决一个困境，监管者与被监管者的合作往往会导致监管者被俘获或是监管者腐败，但是监管政策的有效实施又需要双方在一定程度的合作。为促进合作又防止俘虏，三方理论指出要分配部分监管权到政府和被监管企业之外的第三方，特别是公共利益集团手中，发挥公共利益集团的力量去监管政府和企业以趋利避害。[12]第二种方案是“强化型自我监管”（enforcedself－regulation），这种方案提倡“政府把一定的监管权下放给被监管的企业，企业可根据自己的情况来制定规则再对自身进行监督审查，政府保留对其规则制定的审批权和对企业内部监督执行的监督和裁判权”。[12]二是纵向视阈下监管策略的构建问题。回应性监管理论提出政府要综合考虑产业结构、被监管企业的真实动机和被监管企业的自我监管能力的不同来决定采用不同程度的干预和监管手段。当被监管对象是微观个体时采用分层次阶段的强制策略模型，监管手段分别从劝说、警告、民事处罚、刑事处罚、暂停营业最后到吊销执照；[12]当被监管对象为中观全行业时，根据对行业下放监管权的程度采用监管政策的策略模型，从自我监管到强化型自我监管到命令控制型监管。[12]

回应性监管理论的提出还来源于学者们对安全生产、环境保护等领域监管实践的切身观察。如英国、澳大利亚在社会性监管领域实行的“罗本斯模式”（RobensModel）其核心思想就是明确指出要想改变对安全、健康、环保等领域的漠视，只靠政府来承担监管职责的思路行不通，必须通过调动各个层面不同主体的力量、综合运用各种手段来实现。“安全健康是包含政府、雇主和雇员在内的全体利益相关群体的共同责任”[13]。挪威、瑞典等国都通过立法的方式明确要求企业在工作场所必须建立统筹兼顾安全、健康、环保的管控体系。正如布雷斯维特的学生学者帕克（C.Parker）所言：“回应性监管并不是一个柏拉图式的理想，是学者把他们观察到的日常监管活动中的一些特定实践用一种话语、原理和体系表达出来”[14]。理论成形后，西方国家在理论的指导下开展了更规范化的回应性监管改革实践。经过20多年的发展，回应性监管理论广泛运用到食品安全、环境保护、安全生产等众多社会性监管领域当中，西方诸多国家使用这一理论指导监管改革和实践均取得了一定的成效。

回应性监管理论聚焦于监管领域中监管主体的扩展、监管策略的运用，其功能意义体现在要提升监管效果；规范意义则体现在“该理论试图建立一套囊括民主、公共精神和公民精神在内的社会价值体系，并以这一价值体系的制度化来进行社会治理”[15]，以期实现社会的良性运行和公共利益的增加。我国此轮监管体制改革的目标是通过合理设置监管机构、调整人员编制和权责关系提升监管实效，这项改革是在我国国家治理体系现代化建设的宏观背景之下展开的。治理的核心要义为主体多元性和手段上的协商性、互动性，而这些主要特点恰体现在了回应性监管理论中，通过回应性监管过程可协助实现治理的目标。笔者认为回应性监管理论可用来回答我国监管体制改革中的一些基本问题，如谁是监管治理的主体，政府与非政府主体权责关系的分配等，因此用回应性监管理论指导我国的监管体制改革具有一定的现实可行性。

四、市场监管体制改革的超越路径：构建回应性监管新格局

《规划》指出“加强和改善市场监管同时也是国家治理体系和治理能力现代化的重要任务”。国家治理体系现代化理应包含市场监管体制现代化，市场监管体制现代化要求政府对其监管职能在理念、机构、方式等方面进行完善与创新。回应性监管理论提出了一套系统地促进多方主体承担监管职责的策略和手段，在当前我国国家治理体系建设的大背景下，我国可通过借鉴该理论的精髓深，以此化市场监管体制改革、走出一条改革的超越路径。

其一，回应性监管格局的构建离不开多元化的主体。回应性监管的最终目的是革新单一“政府监管”体制，形成“合力监管”体系，形成政府和非政府机构之间结合的监管模式。此类结合需要政府机构不再紧紧把控监管大权，而是将该监管权和非政府机构进行共享，抑或说政府部门将权利进行让渡。让渡监管权也属于分配监管资源的一种方式，能够降低政府管制部门的压力。政府部门把监管权分配给其他机构主要通过以下三个途径：提倡企业进行自我监管、通过企业中的工会组织进行监管和采用其他第三方部门进行评估。进行监管权让渡与分配能够有效降低政府部门的压力，让政府有更多的精力面对如今职能转变与简政放权形成的新形势，针对性的进行合理和必要的监管，减少“缺位”的形成，对于不该管的则坚决放手，交给其他社会主体，防止政府的“越位”，真正做到放管结合、优化服务。在这种监管模式中，政府的作用由原来的直接执行者转变为监管体系的建设者，利用建设监管行为的政策平台激起并促进其他非政府机构的民众理念与意识、完善自我监管的体系。非政府机构要转变为监管的主体，而不仅仅是履行责任，将消极的被动接受监管转化为积极的自我监管。要充分体现回应性监管以“客”为主，主客互助的特点，即以市场主体为主要监管力量，政府提供指导和补充支持。[16]例如当今在上海自贸区，当地的政府部门激励具有专业能力的社会组织对自贸区内的各类市场主体进行监管，实际上就是将政府的监管权分配给非政府部门，这种行为避免了政府监管“一统天下”的弊端，体现了政府了放权理念，更清晰的厘定了政府与市场的界限。

其二，回应性监管格局的构建不能缺少多样化分层次的监管策略和手段。在传统的“政府监管”思维定式的影响下，我国当前的监管方法陈旧和匮乏的现象并存。尤其是在社会性的监管领域，在政府监管部门用尽了突击检查、查证索票、查验进货原料等常用的监管方式，并利用风险评估与数据实时监测等现代的监管方法之后，仍然对于潜在的风险缺少有效识别的手段，对问题监管对象的处罚也多为“一刀切”的行政或刑事处罚方式。虽然从2001年以来我国政府开展了多轮行政审批制度改革，且现如今仍然是把行政审批制度改革作为简政放权的突破口，但思维的惯性导致面对监管困局时习惯于用这种事前监管的手段，监管转型明显滞后于政府职能转变的实际进程，与经济转型、社会转轨的现实需求和民众的期盼有较大的差距。一般而言，在监管行为中过多的依赖于政府的强制执行的方法会降低市场的活跃度，造成监管的效果不佳。监管政治理论也证明在政府监管的行为中监管部门对权力的滥用及“自肥”等情况，该理论指出政府监管部门或许会通过监管权的不断扩张去巩固组织机构中某些成员的权力与地位并获取私利。原有的监管手段已经不能实现对当前监管困境的突破。另外，政府各类监管方法对那些不同意愿的监管客体的意义并不相同，所以依据客体的实际状况适合的择取监管方法很重要。瓦格丽·布雷斯维特（ValerieBraithwaite，1984）通过研究将被监管者动机分为三类[17]：单纯的利益计算者、政治公民和能力缺乏者①单纯的利益计算者只有在收益超过守法成本时才会选择遵守法律，因此政府监管机构应该采用的策略是严格检查和严厉处罚，防止其投机行为的发生；而政治公民一般会主动遵守法律，但也可能会在法律明显不公的情况下采取抵触措施，政府监管机构应采取协商为主的策略；而对于能力缺乏者违法行为并非有意而为之，而是缺乏知识、信息和管理的能力，因此政府监管机构应给予积极的帮助教育，以提升能力。，后两类都是愿意遵纪守法的，如果只是采取单一惩罚的手段的话，就会伤害有守法意愿的被监管者的积极性，同时还会增加政府监管的成本。依托于回应性监管理念，对微观监管对象政府应视监管效果的降低逐步提高强制手段的程度，首先通过劝说、协商、警告等非强制性方法，若此类“软”手段没有效果，就采用行政与刑事处罚等强制性的方法，使监管发挥其真正的作用，区别对待不同意愿的微观监管客体，这也正是“回应”的本质表现。就中观策略而言，回应性监管理念将企业的自我监管作为首选，若行业监管不见效果，政府就逐步回收其监管的自主权，政府监管的重要意义在于形成战略威慑和保有对企业自我监管的监管权，理论的提出者将此策略称为“温和的大炮”（theBenignBigGun）[11]。2016年工商总局推出《关于新形势下推进监管方式改革创新的意见》，开始综合施行“双随机、一公开”的监管体系，这可视为我国政府事中事后监管方式的重大革新，更多的体现了监管公平、提高了监管效率，同时也降低了监管成本。今后政府能否在结合“双随机、一公开”监管结果的基础之上，通过回应性监管理念的引入，全面推进分级监管制度，建立分级监管激励体系，通过有效融合政府监管、自我监管和第三方监管等不同的监管策略切实提升监管绩效。

其三，回应性监管格局的构建要及时对相关配套改革进行完善。回应性监管理念突破了政府仅作为市场监管当然唯一主体的常规认知，而是围绕着政府形成科学的监管系统。政府的存在是对监管机构进行协调，由台前转移到幕后，将更多的监管权转移给企业、市场等，鼓励和敦促非政府机构完善发展自我监管模式，政府主要监管非政府组织自我监管情况和对一些非政府机构不能监管的情况。这就要求政府前期需做好监管体系的顶层设计，引导被监管对象将监管外压转换为企业提升效益的内生动力，政府部门则在幕后对履行监管责任的非政府组织提供各类保障。从组织构建角度而言，政府应与非政府机构间构建公平公正的对话平台，确定各类监管主体的监管地位，提升他们监管意愿的同时努力提供提高他们监管能力的机会，形成共同监管的格局，避免政府单枪匹马的尴尬局面。同时应该看到，各地开展的市场监管体制改革，主要依据的是中共中央和国务院制定的相关政策性文件，虽然制定机关级别高，具有很强的权威性，但毕竟没有涉及立法的修改，各地成立的市场监管局在执法过程中或多或少地遭遇到法律保障缺失的困境。[5]当前我国存在针对监管的立法数量不足，脱离实际情况、对法律法规的修正完善相对缓慢的客观现实。构建回应性监管新格局要按照全面依法治国、建设法治政府的要求，及时调整立法理念，明确法律的修订与调整的目的是为了激励被监管者自身监管能力的培育和制度的完善，而不仅仅是提高违法成本来防止其违反硬性的法律法规，加强市场监管法治建设。

五、结语

《规划》指出要“构建以法治为基础、企业自律和社会共治为支撑的市场监管新格局”。《意见》指出“依据简政放权、依法监管、公正透明、权责一致和社会共治的原则，建设现代市场体系”。《规划》和《意见》被视为当前我国市场监管体制改革的指导性文件，其中的一些提法如“企业自律”和“社会共治”与回应性监管理论的核心观点不谋而合。新形势下，在我国的监管实践中，可借鉴回应性监管理论来改革现有监管格局。客观上我们应该认识到社会组织的发育程度、企业的自律水平、公民的维权意识等因素都会影响到回应性监管格局构建的效果。回应性监管理论要求非政府主体发挥强有力的作用，这需要有强大的公民社会做支撑。现实的情况是我国的治理体系中党和政府是超强中心，政治权力和行政权力实现着对社会权力较强的管控，社会权力不易彰显，公民社会的发展较薄弱，社会组织发育不完善，行业协会监督和约束作用发挥不够，企业的自我监管意愿不强烈，公众监督的途径缺乏，在这样的情形下要求非政府主体发挥强有力的监管作用并与政府进行平等对话交流在短期内有一定的困难。我国可抱着积极探索的精神，树立现代市场监管理念，在监管改革中结合国情不断地对回应性监管理论进行审视和完善，着力构建适应我国现阶段发展需要的监管治理新格局。

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