王迪 刘宝臣 王燊成

就业救助中的公共服务供给研究
——基于上海市某区的实践

王迪 刘宝臣 王燊成

提供公共服务是政府不可推卸的责任，由政府提供的就业救助服务具有公共服务的属性。通过对上海市某区的就业救助中的公共服务供给情况进行分析，发现上海市某区公共就业服务体系的建设和就业救助活动的开展对于帮助城市贫困群体就业起到一定作用，但也存在政策定位不明晰、工作人员素质不高、信息化建设不完善以及缺乏有效的质量评估等问题，未来就业救助制度发展应该从提高人员素质、加强信息化建设、建立科学合理的评估体系和促进多元主体之间的合作等方面着手。

公共就业服务；职业介绍；职业指导；职业培训

一、问题的提出

就业是个人获取收入的重要前提，也是社会稳定和经济发展的重要基础，无论对于个人还是对于整个社会，实现就业都有着重要的意义。提供公共就业服务是政府不可推卸的责任，社会弱势群体更加需要公共就业服务的支持，因为他们在劳动力市场竞争中通常会处于劣势，实现就业相对困难。

对于有劳动能力的社会弱势群体，可以通过就业救助的形式对他们开展救助。就业救助是在家计调查的基础上，国家为有劳动能力的贫困者提供货币支持和就业服务，帮助其摆脱贫困所采取的社会救助措施，是以政府为主体的就业保护政策。①韩克庆：《就业救助的国际经验与制度思考》，《中共中央党校学报》，2016（5）。就业救助中的就业服务通过办理就业登记，提供职业介绍、职业指导以及职业培训等方式，为劳动者和用人单位提供相应的帮助，是实现就业救助的基本途径和手段。在就业救助实施过程中，由政府提供的就业服务带有公共服务的性质，从公共服务供给的角度对就业救助开展讨论，有助于我们厘清政府在就业救助服务中的职责，提升就业救助制度的运行效率。因此，本文主要从公共服务供给的角度出发，探讨就业救助的实施现状及存在的问题，以及如何对当前的就业救助进行优化。

本文使用的资料主要来自对上海市某区就业救助开展情况进行的实地调查。近年来，面对日益凸显的失业问题，上海市政府积极开展就业救助实践，不断完善和扩展公共就业服务，从多个层面、多个角度为就业困难群体助力，形成了一套具有本地特色的做法。上海市实施了完善就业托底机制、建设信息化就业平台、实施青年职业见习计划、开展万人就业项目等一系列全国首创的促进就业新举措，形成了良好的促进就业新格局，发挥了促进就业的积极作用。开展调查的某区位于上海市中心，常住人口110万，是上海对外交流的重要窗口。该区近年来促进就业工作成果颇丰，推行“服务项目化、项目社会化”的工作策略，整合多方面社会资源，搭建政府主导、社会公众参与的就业服务平台，提高就业服务水平，实施“创业助跑计划”，建立起上海市第一个非正规劳动组织创业园区，以创业带动就业，多途径、多方式实现公共就业服务的精准推送，探索并形成了一个很好的模式，积累了一些有益的经验。因此，通过对该区就业救助政策的实施和执行情况开展实地调研，有利于我们总结经验、发现问题，推动就业救助制度的发展和完善。2016年5月份，中国人民大学“中国就业救助研究报告”课题组赴上海开展实地调研，对某区人社局、社区街道办从事就业救助工作的干部、就业援助员等近十人进行半结构化访谈，从多个层面搜集就业救助中公共服务供给情况的相关信息，获取了翔实、丰富的一手资料。

二、文献综述

2014年《社会救助暂行办法》出台以后，就业救助成为我国社会救助制度的重要组成部分。然而当前学术界对这一制度的讨论相对较少，而对于就业救助中的公共服务供给问题更是缺乏专门研究。目前关于就业救助仅有的研究主要集中于社会救助领域。韩克庆对就业救助的概念、对象、目标、政策措施、政策衔接等进行了讨论，梳理了国际就业救助的经验，他认为应该以失业救助的概念代替就业救助。①韩克庆：《就业救助的国际经验与制度思考》，《中共中央党校学报》，2016（5）。吴小芳在城市最低生活保障制度的框架下讨论了就业救助，发现就业救助政策的设计限制了政策目标的实现。②吴小芳：《我国城市就业救助政策研究》，《社会保障研究》，2011（4）。黄晨熹通过上海的实地调查，探讨了影响低保对象求职行为的因素，提出完善公共就业服务的建议。③黄晨熹：《城市低保对象求职行为的影响因素及相关制度安排研究——以上海为例》，《社会学研究》，2007（1）。林辰乐和吕翔涛使用混合研究方法分析了影响低保对象就业的政策因素，发现在政策方面，职业培训对于就业有正向影响。④林辰乐、吕翔涛：《影响城市低保受助者就业的政策因素分析：就业的双项逻辑回归模型及访谈实证研究》，《中国软科学》，2012（8）。肖萌和梁祖彬通过长期追踪定性研究对北京市的工作福利政策进行评估，发现工作福利在推动被救助者脱离福利进入就业方面作用有限，推进就业服务质量提高是社会救助面临的重要问题。⑤肖萌、梁祖彬：《社会救助就业福利政策研究》，《社会保障研究》，2010（1）。通过回顾这些研究的成果，可以发现，公共就业服务在帮助社会弱势群体和贫困人群实现就业方面能够起到积极作用，要想提高这类人群的劳动参与，改善公共就业服务供给是一个有效的举措。但是，在社会救助领域开展的相关研究，存在以下不足：一是对就业救助有许多模糊认识，在制度定位、制度设计和制度衔接方面，仍然有一些值得讨论的问题⑥韩克庆：《就业救助的国际经验与制度思考》，《中共中央党校学报》，2016（5）。；二是研究更多侧重于研究贫困群体的就业问题，忽视对政府责任的讨论；三是研究主要关注如何通过救助的方式促进就业，更多地强调社会救助，缺乏对就业服务供给本身的关注。

因此，借鉴公共服务的研究视角，探讨如何通过公共就业服务有效解决社会弱势群体的就业困难，有助于加深对就业救助概念内涵的理解，可以为就业救助的实施提供一些有益的借鉴。就业是公共服务的重要内容，为公众提供优质高效的公共服务是政府当仁不让的责任，这一点得到政策界和学术界的共识。国际劳工组织在创立之初就倡导建立“一个由中央当局控制的免费的公共职业介绍制度”，因为“劳动力不是商品”，而且“私营职业介绍所存在潜在剥削”。①范随、艾伦·汉森、戴维·普瑞斯：《变化中的劳动力市场——公共就业服务》，中国劳动社会保障出版社，2002年，第3页。徐云辉、崔力夫：《完善我国公共就业服务制度的路径探讨》，《经济纵横》，2013（7）。何俊武认为，由于劳动力市场的不足，完全依靠其自发调节来实现充分就业几乎是不太可能的，必须通过政府的介入进行调控。②何俊武：《促进就业：建设服务型政府的一个重大战略》，《求实》，2004（11）。蔡昉：《解读当前扑朔迷离的就业形势》，《中国发展观察》，2009（11）。钱再见则认为，提供基本就业服务是法治社会对政府的必然要求，也是维护社会稳定的需要。③钱再见：《失业弱势群体及其社会支持研究》，南京师范大学出版社，2005年，第341～357页。胡绍英：《发达国家和地区公共就业服务绩效评估的经验及对我国的启示》，《开发研究》，2008（1）。项继权和袁方成根据公众需求的公益性程度以及满足公众需求对政府的依赖程度，将公共服务分为“基本公共服务”和“非基本公共服务”两大类，公共就业服务作为基本公共服务应当由政府主导提供并承担最终责任。④项继权、袁方成：《我国基本公共服务均等化的财政投入与需求分析》，《公共行政评论》，2008（3）。曾湘泉：《公共就业服务之完善措施》，《中国劳动保障》，2009（9）。提供公共就业服务是政府的基本职责，并不意味着政府是公共服务的唯一提供者，也不意味着所有的公共就业服务都由政府直接提供，除了政府，社会组织和企业也应该在公共服务供给中扮演重要的角色。⑤柏良泽：《“公共服务”界说》，《中国行政管理》，2008（2）。上海市人民政府发展研究中心课题组：《关于当前形势下促进就业问题研究》，《科学发展》，2013（2）。郁建兴、吴玉霞认为区分服务规划者和服务生产者是公共服务供给机制研究的核心要义。⑥郁建兴、吴玉霞：《公共服务供给机制创新：一个新的分析框架》，《学术月刊》，2009（12）。

社会弱势群体和就业困难人群是公共就业服务的重要服务对象。布罗德斯加（Brodsky）认为公共就业项目可能是帮助那些缺乏技术和受教育水平较低的长期失业者就业的唯一有效途径。⑦Melvin M.Brodsky. Public-service employment programs in selected OECD countries, Monthly Labor Review， Vol.123, No.10(October 2000).胡绍英提出我国公共就业服务应该强化其为就业弱势群体为核心的客户服务的功能⑧胡绍英：《发达国家和地区公共就业服务绩效评估的经验及对我国的启示》，《开发研究》，2008（1）。，曾湘泉认为当前我国公共就业服务要强调对困难群体提供就业服务的功能⑨曾湘泉：《公共就业服务之完善措施》，《中国劳动保障》，2009（9）。。

我国公共就业服务的内容主要包括：提供就业信息服务、就业咨询服务、就业指导服务、职业介绍服务、就业培训、就业委托服务和就业管理服务等。⑩李军鹏：《公共服务学——政府公共服务的理论与实践》，北京：国家行政学院出版社，2007年，第2页。对于我国的公共就业服务，徐云辉、崔力夫认为，存在服务机构结构单一、基层服务能力不足、信息搜集和传递功能不健全等问题。①范随、艾伦·汉森、戴维·普瑞斯：《变化中的劳动力市场——公共就业服务》，中国劳动社会保障出版社，2002年，第3页。徐云辉、崔力夫：《完善我国公共就业服务制度的路径探讨》，《经济纵横》，2013（7）。蔡昉指出，要通过居民享有的社会保障和其他公共服务的统一化和均等化，推进实质意义上的户籍制度改革，提高劳动力市场的整合水平，解决劳动力市场的矛盾。②何俊武：《促进就业：建设服务型政府的一个重大战略》，《求实》，2004（11）。蔡昉：《解读当前扑朔迷离的就业形势》，《中国发展观察》，2009（11）。胡绍英③钱再见：《失业弱势群体及其社会支持研究》，南京师范大学出版社，2005年，第341～357页。胡绍英：《发达国家和地区公共就业服务绩效评估的经验及对我国的启示》，《开发研究》，2008（1）。和曾湘泉④项继权、袁方成：《我国基本公共服务均等化的财政投入与需求分析》，《公共行政评论》，2008（3）。曾湘泉：《公共就业服务之完善措施》，《中国劳动保障》，2009（9）。都把建立完善的绩效评估指标体系、完善职位空缺信息的统计和发布制度作为完善公共就业服务的有效措施。上海市人民政府发展研究中心课题组建议，为有效解决就业信息在劳动力资源间的“不对称”问题，应以精细化管理为导向，进一步规范完善我国的公共就业服务。⑤柏良泽：《“公共服务”界说》，《中国行政管理》，2008（2）。上海市人民政府发展研究中心课题组：《关于当前形势下促进就业问题研究》，《科学发展》，2013（2）。

通过对公共就业服务相关文献的梳理可以发现，讨论就业救助中的公共服务供给，首先应该明确对于社会弱势群体需要提供何种就业服务，其次需要明确哪些服务项目需要政府来承担，以及如何提供。

三、上海市某区就业救助中的公共服务供给现状

（一）就业救助公共服务体系建设情况

就业救助公共服务体系建设是开展就业救助服务的基础，可以从立法、机构建设和财政支持这三方面考察上海市某区就业救助公共服务体系的建设情况。

1.立法情况

20世纪90年代后期，随着我国公共就业和人才服务制度的逐步建立和完善，上海市相继颁布了《上海市促进就业若干规定》《上海市人力资源和社会保障局关于进一步加强就业援助工作的若干意见》等一系列促进就业的文件，这些文件中对于社会弱势群体的就业有所涉及。对这些制度文本分析，可以发现：第一，上海市政府把促进就业和提供公共就业服务作为一项基本职责，人力资源和社会保障部门是负责就业服务供给的主要部门；第二，就业理念从早期的侧重于增加工作岗位，逐渐过渡到提高劳动者的就业能力；第三，针对社会弱势群体使用的是就业援助的概念，且把实现困难群体就业作为就业援助政策所要实现的目标，而非通过帮助他们就业来实施救助。

2.机构建设情况

上海市在市、区和街道各级都设有就业服务机构。市、区两级主要是就业促进中心，包括职业介绍科、职业介绍所等，负责职业推介、劳动力资源管理、就业指导服务、失业保险基金使用和管理、职业培训指导和公共实训管理等工作。街道一级设社区服务办公室，承担的是原民政科和劳动科的职能，办公室下设启点工作站和社会保障援助服务社。启点工作站与职业介绍科对接，负责职业指导，社会保障援助社与劳动力资源部门对接，负责调查走访、信息搜集、推荐岗位和宣传工作等。援助社主要由就业援助员构成，就业援助员岗位最初为安置下岗工人设立，由市党校管理，现在已经全部划给各街道，由居委会管理。

3.财政支持情况

在资金支持方面，上海市有促进就业专项资金，来源于市级财政预算安排和中央财政专项转移支付，这在全国范围内也是处于领先的地位。根据《上海市促进就业专项资金管理办法（试行）》，促进就业专项资金实行独立核算，专款专用，各业务单位列入促进就业专项资金的项目预算经过市就业促进中心、人力资源和社会保障局、财政局等相关部门审批后，可用于补贴职业介绍、职业培训、职业技能鉴定、公益性岗位、就业见习以及扶持公共就业服务等方面，帮助提高就业困难群体的就业能力，并提供一些生活上的补贴和失业保险补贴等。2016年，上海市促进就业专项资金支出20424.6万元，用于开展公共就业服务的14项专项项目，其中支出最多的项目是公共实训基地服务平台运作费用，为7759.7万元，占到总支出的37.99%，其次是应届毕业生、校企合作培训补贴，为6893.8万元，占到总支出的33.75%，两项支出合计，超过了70%。①《2016年促进就业专项资金项目情况表》，上海市人民政府网站，http://www.shanghai.gov.cn/nw2/nw2314/nw2319/nw32905/nw41584/ nw41603/index.html，2017-2-9。从资金使用的情况来看，上海市并没有设立支持贫困群体就业的专项经费，即使是针对服刑戒毒、就业困难群体的专项资金使用，所占的比例也相对较低。

除此之外，根据《上海市失业保险办法》规定，失业保险基金除了用于发放失业保险金、失业补助金，还可以用于就业服务机构开展职业培训、职业介绍和职业指导等的费用。因此，上海市公共就业服务的资金还部分来源于失业保险基金，公共就业服务方面资金较为充足，而且有相当一部分的资金可以用于就业弱势群体。

（二）就业救助公共服务开展情况

职业介绍、职业指导与职业培训是公共就业服务中最核心的内容，在促进就业实践中发挥着重要作用，下文将从这三个方面分析上海市某区针对社会弱势群体开展的公共就业服务。

1.职业介绍情况

职业介绍是公共就业服务或私营职业介绍所为求职者寻找工作和雇主填补岗位空缺的过程。①范随、艾伦·汉森、戴维·普瑞斯：《变化中的劳动力市场——公共就业服务》，北京：中国劳动社会保障出版社，2002年，第32页。某区的职业介绍工作主要由区职业介绍所、街道就业援助员和居委会人员承担，主要包括以下几项工作内容：

首先，收集求职者信息和空缺的工作岗位信息。这主要包括两个方面的工作：一个是通过求职主动登记和就业援助员走访，了解就业弱势群体的失业时间、工作经历、工作技能以及就业意愿等信息。

每个居委会有一个就业援助员，他等于是下沉到居委会了，要对自己辖区内的失业人员了如指掌，每个月进行排摸。（RSJ—003）

一般我们就是走动，对于这些就业困难人群，我们基本上隔三岔五地到他们家问问。所以通过我们就业援助人员挨家挨户地摸，才能够掌握一手最基本的信息。当然有的人也会找上门，就是年纪比较大的那种。（YZY—002）

另一个是通过就业援助员与企业双向沟通，收集空缺岗位信息。就业援助员可以通过招聘网站等网络资源来挖掘就业线索，同时也可以利用本人的人脉、社会关系、地域资源等来获取空缺岗位情况和招聘会信息等。而部分企业也会主动到街道登记，寻找符合要求的劳动者。通过这种双向的搜寻，能在求职者与企业间搭建起一个平台，帮助失业者与企业建立起联系，实现信息的充分利用，扩大就业。

我们社区主要为社区困难群体提供相关的就业支持，比如说我们的就业援助员通过网上的招聘信息、参加招聘会，还有的靠拉关系、托朋友等等，到处寻找工作机会，收集岗位信息，给广大的民众提供更多的择业机会。（LFJ—002）

有些岗位我们是外面走的时候看见的，有的是朋友介绍的，有些是区里给的，另外还有企业直接找上门来的。（YZY—001）

其次，评估空缺岗位质量。收集到岗位信息后，就业援助员、职业介绍所要对空缺的岗位进行初步筛选，对工作环境、工作技能要求、企业情况等进行审核和整理。访谈中发现，上海就业援助员对岗位信息的筛选较为全面且严格，能够在一定程度上保护失业者的合法权益。

首先我们是要对这个单位进行审核的，我们需要他们提供组织机构代码，还有工商营业执照的复印件。然后我们要通过劳动力资源委员会去查一下，是否经过年检，有没有过有效期，也要确定一下单位的真实性，因为我们也要对社区的居民负责任。（LFJ—003）

从我们这里推荐的，最起码上12333招聘全部都是加金(指交社保)的单位，不加金(指不交社保)的单位我们不能推荐。所以他跟我们有接洽的时候，我要去查这家单位，他家的信誉是不是良好，他还要到我们职介所提供相关的材料，我们才能进行推荐。（YZY—003）

最后，建立空缺岗位与求职者之间的联系。通过网络平台信息发布、实地走访的方式，结合求职者就业能力、就业意愿情况，将合适的岗位信息传递给就业困难人员，推荐合适的人员报名和面试，提升他们就业成功的机会。通过以上的几个步骤，公共就业服务能够帮助求职者和企业建立联系，提升就业弱势群体的岗位信息搜集能力，有利于解决失业问题。与自己寻找空缺岗位相比，通过公共就业服务介绍的岗位质量更高，就业弱势群体就业成功的几率也更大。

通过我们的帮助，因为我们认识人事，可以直接帮他预约面试时间和地点，不管到底面试结果如何，至少他初试的机会是有的，是有这样一个优势。还有就是说在面试之前，我们其实是很了解这个岗位的，了解企业的需求，企业需要找什么样的人，我们会有针对性地来为他指导，这样他面试的成功率会大一点。（LFJ—003）

2.职业指导情况

职业指导就是指导、帮助劳动者根据自己的生理与心理特点，同时考虑社会的需要，选择最佳职业的过程。①潘锦棠：《劳动社会学》，北京：中国劳动出版社，1995年，第111页。职业指导的内容包括传授职业知识、帮助求职者了解自身职业素质、开展职业咨询、就业政策解答等。

上海市某区的职业指导工作主要由街道的就业援助员、职业指导师和区就业促进中心的职业指导师承担。一是在每个月或每个星期的失业、无业调查中，就业援助员会根据受助对象的需求，提供针对性的就业指导服务，包括简历修改、面试技巧、心理疏导、公共就业服务政策介绍等。二是有需求的人员可以通过与街道的职业指导师、就业援助员预约接受职业指导。三是仍有需求的人员，可以通过职业指导师预约区一级的职业指导师，获取进一步的指导帮助。但现阶段，由于街道职业指导师的数量有限，每个街道大概只有一名持证上岗的专业职业指导师，常常需要街道就业援助员分担一定的职业指导工作。

职业指导师是需要持证上岗的，但目前为止我们街道只有我一个人有这个证书，专业职业指导师的话，街道只有我一个，当然靠我一个人肯定不够，我们社区失业、无业青年，还有每年的应届毕业生还是挺多的。所以平时我给这些就业援助员开会的时候，给他们培训一下，也是传授一点儿专业技巧给他们，就是告诉他们是怎么指导的，那么他们可以帮我分担一些，是这种情况。（LFJ—003）

我们这里没有心理顾问，心理顾问就是我们自己。我们平时有的把自己的经历，有的把小孩的经历，聊天式的讲给他们，打开他们的思路。（YZY—001）

3.职业培训情况

职业培训，也称为职业技能培训，是为培养和提高劳动者从事各种职业所需要的知识和技能而进行的教育和训练。解决失业问题的根本是提高就业弱势群体自身的就业能力，而能力提高的关键则在于教育和职业培训。正如森（Sen）所说，“真正的机会平等必须通过能力的平等才能实现”。②Amartya K. Sen. Inequality Reexamined, Cambridge: Harvard University Press, 1992, p.7.职业培训的基本内容一般包括基本素质培训、职业知识培训、专业知识与技能培训等方面。目前，上海市职业培训服务主要有以下形式：

一是校企合作。校企合作主要针对大专院校学生，学生先通过学校学习，获得一个高级证书，再到企业去进行实训，这是一个全市范围的政策。虽然对重点本科院校学生来讲，专业技术证书并没有多大意义，但对于大专院校的学生，这种证书对于就业有较大帮助。行健职业学院的校企合作开展得比较好，每年几乎所有的应届生都会参与到校企合作项目中来，这些项目中最具代表性的是“育婴师”项目。

行健学院有一个比较好的项目，就是育婴师的项目，就业率很高，他们都是做幼儿园的老师。首先他有一张育婴师的高级证书，然后在幼儿园进行实训。通过这样证书加实训的结合，那么能够留在幼儿园工作的比例会很大很大。（RSJ—004）

二是教育费附加返还。工作技能的缺乏可能也会造成工作岗位的丧失，所以对在职职工提供培训，是预防失业的一个有效措施，上海市通过把部分教育费附加税收返还给企业来鼓励企业开展职工培训。

现在市里面主导的一个就是教育费附加做培训，大概是上海特有的吧，就是把教育费附加这块税收拿出来，鼓励企业对职工进行培训。企业既可以拿回去自己做培训，或者因为企业很小，没有能力自己做培训，我们就把需要培训的企业员工集中组成一个班级，免费提供场地、提供教室，进行精准化的培训。（RSJ—003）

三是培训卡，这是目前采用最多的一种形式。通过向受助对象发放培训卡，鼓励他们参加培训，在操作中，针对失业人员、在职人员和有创业意愿的人员等不同的受助群体，有不同的补贴额度，但是对于培训项目的选择并没有太多限制，给予受助对象较大的自由度和选择权。

如果是就业困难人员，没有工作的话，我们是把25%的钱，打给就业困难的人员，75%的钱是打给培训机构。这样的话，就业人员他就比较轻松，一个2000元的项目，他只要是付个500块钱给机构，先去学习，剩余的钱等他之后考试通过的话，一年之内我们再打给培训机构。对失业的人，那么他只要先付50%的经费，学完通过的话，1000块钱给个人，1000块钱给培训机构。对在职职工的话就不存在这种钱的困难，所以之前是要把2000元钱付给机构，等考试通过我们给培训机构打50%学费，再返还给在职职工。（RSJ—004）

四是技能竞赛。为了鼓励就业弱势群体提升工作技能，增强就业能力，政府会定期举办不同层级的技能竞赛，借此宣传参加职业培训的重要性，以鼓励更多的劳动者参与职业培训。

四、上海市某区就业救助的公共服务供给中存在的问题

（一）就业救助的政策定位不明晰

通过对上海市某区就业救助政策实践的分析，我们发现，该区实施的就业救助政策与理想的“就业救助”有着较大的差异，主要表现在：一是在政策对象上，就业救助的受助对象应该是贫困者中有劳动能力的人员，就业救助应该是基于家计调查的项目，但在上海市的实践中，将受助对象限定为存在就业困难的人员，这两类人员并不是完全重合的。①韩克庆：《就业救助的国际经验与制度思考》，《中共中央党校学报》，2016（5）。二是在政策目标上，就业救助的政策目标应该是通过帮助有劳动能力的贫困者就业而达到对这类人群实施救助，帮助他们摆脱贫困的目的，在就业救助政策中，就业是一种手段，而救助才是最终目的，但在上海市的实践中，把实现就业作为政策目标，其实只是完成了就业救助中“帮助就业”的一部分任务，但就业能否带来家庭经济状况改善，仍存在一些不确定性。三是在政策属性上，更加侧重于公共服务属性，而忽视了社会服务属性。公共服务对应的是公共政策，而社会服务对应的是社会政策，公共服务与社会服务、公共政策与社会政策存在巨大的结构差异，体现了政府职能角色之间的差异。②刘继同：《中国现代社会服务体系构建论纲》，《社会建设》，2016（1）。对于社会服务属性的忽视，造成了就业救助制度同其他社会救助制度缺乏互动、协调、配合和衔接的情况。

（二）基层工作者的专业能力不足

通过调查，我们发现，在基层极其缺乏专业的职业指导师。在我们调研的区，只有一位社工持有助理职业指导师资格证书，远远不能满足就业困难人员的职业指导需求，就业援助员除排查摸底外，还要分担职业指导的部分职能。在街道和社区层面主要依靠就业援助员对就业弱势群体提供帮助，而这些就业援助员大部分是由协保人员转化而来。所谓“协保”，指进入再就业服务中心后同服务中心及原所在单位三方协商，保留社会保险关系的下岗人员。事实上，这些人员本身就是失业人员，是就业弱势群体的一部分，他们工作岗位的获得也是通过政府购买的公益性岗位。通过所在街道的专业职业指导师不定期的培训和传授一些专业技巧，就业援助员再结合自己的生活经验和生活常识进行职业指导。但实际上，职业指导涉及心理、文化等多个专业领域，这些基层工作者虽然更能体会失业给个人精神和家庭生活所带来的压力，但在日益复杂的劳动力市场中，他们的能力和素质却很难满足提供就业救助服务的要求。

就业援助员这个概念是过去政府提出的一种模式，等于政府亲自购买一些岗位，解决就是我们说的年龄大的、市场就业没人要的，这些相对弱势群体的就业问题。（RSJ—002）

这些人本身他们就是就业困难对象，就是让困难的人去帮助困难的人，在十年前、十五年前这是一个办法，政府通过一些公益性岗位解决了很多人的就业问题，但这些人本身的素质、能力和学历是不足以担当这个工作的，尤其在今天。（RSJ—001）

（三）信息化建设有待完善

上海市公共就业服务机构的信息系统建设较早，从最初的身份证扫描到现在的平板一体化建设，信息系统建设较为完善，能够满足日常业务的开展和数据的统计工作。

我们有很多信息化的平台，市里面建立了12333网站，它下面有很多子网站，像“乐业上海”“技能上海”等公众号，把全市的所有招聘会的信息、我们春风行动的信息、培训信息等等都贴在上面。还有我们通过平板“一本通”，把全局所有的信息都整合到一个平台上面，然后做到信息实时资源共享。（RSJ—002）

但随着信息技术的日新月异，现有的信息系统建设也面临着一些问题。首先，是信息安全问题，由于目前信息系统在信息监测方面的作用有限，可能会导致登记人员或企业的信息泄露。其次，信息的双向导入导出不平衡，“人人都想拿你平台上的信息，但是人人都不愿意为平台贡献信息”，这也是以后要克服的问题。第三，各部门之间的信息缺乏整合。在实践中，不同层级的政府部门都搜集了相当丰富的就业相关信息，但市、区、街镇之间，以及跨部门之间信息数据的整合还存在一定的阻碍，信息碎片化现象仍然比较突出。

（四）缺乏有效的质量评估

上海市公共就业服务体系虽然发挥了一定的作用，安置了很多失业下岗人员，并为提升就业困难群体的就业能力做出了很大的贡献，但在公共就业服务供给过程中却忽视了公共就业服务的质量问题，缺乏科学有效的公共就业服务质量评估体系。公共就业服务部门在追求扩大服务种类、提升服务覆盖面的同时，忽视了服务供给在实施过程中对实际效果的管理和监控。而公共就业服务的供给不仅要注重服务过程，更应该关注服务产出效果，才能真正发挥公共就业服务的效能。

不可否认，以上问题的出现受到劳动力市场变化的影响。随着城乡剩余劳动力数量的减少，我国面临着比较严峻的就业形势，就业问题的主要表现形式从就业不足逐渐转变为结构性和摩擦性失业。①蔡昉：《宏观经济政策如何促进更多更好就业？——问题、证据和政策选择》，《劳动经济研究》，2015（3）。但更深层次地还在于政府提供公共服务的体制。政府作为一个特殊的利益集团，在代表并谋求社会的公共利益之外，不可避免地同样具有自身利益，为了维护自身利益，存在制度扩张的倾向，即“提供公共服务的政府部门具有超额提供公共服务的内在倾向，这种‘过剩’的产品和服务最终是以社会所付出的巨额成本为代价的”②吴群芳：《公共选择理论与“公共服务市场化”——西方行政改革的理论背景》，《北京科技大学学报（社会科学版）》，2002（3）。。这使得地方政府或公共部门通常不能完全考虑社会公众的公共需求，而从政府部门自身的政绩出发，使公共需求在向政府行政目标转化的过程中被曲解，导致公共需求与政府的服务目标不完全一致，甚至是相互矛盾。③董丽：《基本公共服务质量评价问题研究》，吉林大学2015年博士毕业论文。如果说增长的需求是政府服务的“拉动”力量，那么政府供给更多服务的愿望则构成了其“推动”力量④E.S. 萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》，北京：中国人民大学出版社，2002年，第23～36页。，结果制度的扩张成为一种惯性。在此背景下，公共服务工作人员的报酬并不与公共服务提供的实际效果与效率密切相关，公共服务人员虽然积极地谋求公共服务的增加，在一定程度上满足了社会成员的基本需求，但却并不重视公共服务实施效果的评估，最终带来了公共就业服务供给中的诸多问题。

五、结论和讨论

通过对上海市某区的实地调研，我们发现，由政府对就业困难群体提供的救助服务确实在促进就业、稳定就业以及鼓励创业等多方面发挥了作用，但由于政府在实践中过度重视制度的扩张，而缺乏相应的项目执行效果评估等原因，影响到就业救助效果的发挥。现阶段仍然存在着就业救助政策定位不明晰、从业人员能力不足、信息化建设不够完善以及缺乏科学合理的质量评估体系等问题，不利于进一步提升公共就业服务的整体水平和实际效能。因此，应该从以下几个方面着手，增强政府在就业救助公共服务供给中的递送能力：

第一，提升从业人员的服务能力，努力实现专业化、职业化。一是以机构的职能为导向，根据各机构、职能部门本身不同的职能要求，完善相关工作人员的不同等级的准入条件，对公共就业服务的从业人员进行一定的筛选。同时，还要注重对公共就业服务从业人员的培训。要以各机构不同时期的职能需求为依据，定期对从事公共就业服务的人员进行不同层次的培训，培训的内容应包括相关的就业政策法规、职业介绍、就业指导方法、信息处理技术等方面。二是以服务对象的需求为导向，在服务过程中注重关心服务对象本身的要求，包括心理上的需求等；三是以服务规范化为导向，进一步完善公共就业机构的从业人员服务规范，健全相应的工作规定，明确职责范围，规范各项服务等。⑤曾湘泉：《公共就业服务最重要的职责——开展对困难群体有针对性服务》，《中国就业》，2009（8）。

第二，加强信息化建设，把现代化、信息化的手段融入公共就业服务体系中。一方面是加强就业服务信息的整合。对于不同层级、不同部门之间的公共就业服务信息资源，应当进行充分有效的整合，在保障信息安全的基础上，建立健全一个开放的公共就业服务信息系统和管理平台，以避免过度建设造成资源浪费。另一方面尝试拓展信息的使用途径。当在不断完善信息化建设的基础上，拓展信息的使用途径，定期对就业困难群体、失业人员等信息和公共就业服务工作情况进行数据统计和评价分析，把静态的数据真正变成一种动态的服务，通过信息的动态管理和监测，为进一步做好公共就业服务工作提供依据。

第三，加强公共就业服务质量评估。一方面是以公职履行为价值尺度来设计相应的评估体系。只有在符合一定规范要求的前提下，才能进一步实现提供公众满意的公共就业服务。在现阶段，需进一步加强对公共部门相关制度规范的履行情况的评估，这应当是公共就业服务质量的最基本层面的保障。另一方面是加强公众对公共就业服务评估。在公共就业服务供给的评估过程中，不能单纯根据政府的行政目标来衡量服务质量的高低，应当以就业弱势群体的需求为评估起点，更加真实地反映出公共就业服务供给的效果和水平，应当鼓励和引导公民参与评估，以考察现有服务满足社会公众需求的程度。

第四，加强政府与非公共就业服务组织的协调配合，充分地利用社会组织和企业的力量。一方面是积极引导和利用市场手段，通过市场机制优化福利资源配置，增加社会福利的效能。①韩克庆：《市民社会与中国社会福利体制的构建》，《天津社会科学》，2008（1）。另一方面是根据“政府主导、社会参与”的原则，有效调动社会组织积极性，使其充分发挥专业特长。结合政府、社会组织和企业在获取资金、生产和递送服务等方面的不同优势，为民众提供更多更好的公共就业服务，促进政府、社会组织与企业三者之间的协调配合，发挥整体效应，真正满足就业服务多样化的需要。

Research on public service supply in employment assistance-Analysis of practice from one district in Shanghai

Wang Di, Liu Bao-chen, Wang Shen-cheng

Providing public service is the responsibility of the government, and the employment assistance service provided by the government has the property of public service. Through the study of public service supply situation in employment assistance in Shanghai, it is found that the construction of the public employment service system and the employment assistance activities do play some role in helping the employment of urban poor groups, however there still exist some problems, like unclear policy orientation, low quality of the staff, incomplete information construction and the lack of effective quality evaluation. It is believed that the future development of employment assistance system should start from the following aspects, such as improving the quality of staff, strengthening the information construction, establishing a scientific and reasonable evaluation system and promoting cooperation between multiple subjects.

Public employment service; Occupation introduction; Occupational guidance; Occupational training

（责任编辑：何 欣）

王迪，中国人民大学劳动人事学院硕士研究生，主要研究方向为社会救助；刘宝臣，中国人民大学劳动人事学院博士研究生，主要研究方向为社会救助、社会福利；王燊成，中国人民大学劳动人事学院博士研究生，主要研究方向为社会救助、社会福利。（北京，100872）