杨 胜， 邓 益， 汪 奎

(中国电建集团成都勘测设计研究院有限公司，四川 成都 610072)

试论淡化水利水电工程农村移民“生产安置人口”概念

杨 胜， 邓 益， 汪 奎

(中国电建集团成都勘测设计研究院有限公司，四川 成都 610072)

本文梳理和回顾了现行生产安置人口概念，分析了生产安置人口的计算方法和发挥的作用，从生产安置人口内涵、计算方法、对接到户以及当前面临的形势等方面分析了其存在的诸多问题。针对当前存在的问题和面临的形势，建议水利水电工程农村移民生产安置应淡化“生产安置人口”概念，去虚存实、强化移民生产安置，以“恢复原有功能和价值”为指导思想进行生产安置，保证新形势下水利水电工程农村移民安置工作的顺利进行。

水电工程； 农村移民； 生产安置； 人口

0 前 言

生产安置人口是当前水利水电工程农村移民生产安置规划设计工作中的重要成果和基础性资料，是合理进行农村移民生产安置规划的前提。生产安置人口的提出是为了解决以农业为主的地区搬迁安置人口不能在规划设计阶段反映移民搬迁后生产困难、难以恢复的问题而提出的[1]。生产安置人口自提出以来，在水利水电工程农村移民安置过程中发挥了重要作用，使得移民生产条件得以较好的恢复和发展。

但是，在实际工作过程中生产安置人口也存在许多问题，诸如生产安置人口计算方法不完善[2]、生产安置人口分解到户难操作[3]等。随着社会经济的不断发展，居民收入构成的多元化，特别是水电工程建设向高海拔、少数民族地区挺进，传统的生产安置思路和方式已经不能完全满足移民生产和生活的需要[4]，水电工程农村移民生产安置人口概念的适用条件已经同当前水电开发环境存在较大差异，淡化“生产安置人口”概念势在必行。因此，有必要对我国目前的“生产安置人口”计算进行思考，分析其存在的问题，为淡化“生产安置人口”概念后水电工程农村移民生产安置提供意见和建议，以供探讨。

1 生产安置人口的来源

1.1 生产安置人口概念

《水电工程农村移民安置规划设计规范》(DL/T 5378-2007)中对生产安置人口的定义是：指水电工程土地征收线内因原有土地资源丧失，或其他原因造成土地征收线外原有土地资源不能使用，需重新配置土地资源或解决生存出路的农村移民安置人口。《水利水电工程建设农村移民安置规划设计规范》(SL440-2009)中对生产安置人口的定义是：指因工程建设征收或影响主要生产资料(土地)需进行生产安置的人口。

从规范的定义可以看出，生产安置人口是由水利水电工程建设征地衍生出的概念，不是实实在在的、直接与现实生活中对应的人，它是以“人”来反映工程建设征地影响情况的指标[5]。因此，同搬迁安置人口相比生产安置人口不是一个直观的概念，其在规划设计阶段并不能轻易确定到人，只能作为一个量化的指标和进行设计的依据。生产安置人口一个重要的考虑因素是丧失的生产资料(主要是土地)，但是在对土地的影响程度上有不同的理解[1]，有观点认为生产资料全部被征收的农业人口才能确定为生产安置人口，也有观点认为只要生产资料被征收，不论是全部或者部分都应算作生产安置人口。根据目前的生产安置人口计算方法，从理论上讲，只要水利水电工程征收了耕园地，就会产生生产安置人口。

虽然生产安置人口在水利水电工程建设征地中应用广泛，但是在其他行业征收土地中没有使用这个概念，如国土征地、公路征地中并没有使用生产安置人口的概念，而是将拆迁人口作为工作的重要基础数据，为所涉及的拆迁人口购买社会养老保险进行安置。因此，生产安置人口是水利水电工程移民生产安置规划中特有的概念[1]。

1.2 生产安置人口计算方法

根据《水电工程农村移民安置规划设计规范》(DL/T 5378-2007)、《水利水电工程建设农村移民安置规划设计规范》(SL440-2009)，生产安置人口应以其主要农业收入来源(或主要生产资料)受水电工程建设征地影响的程度为依据计算确定。以《水电工程农村移民安置规划设计规范》(DL/T 5378-2007)为例，对以耕(园)地为主要收入来源者，按建设征地处理范围涉及计算单元的耕园地面积除以该计算单元征地前人均占有耕(园)地数量计算。必要时还需要考虑征地处理范围内与征地范围外土地质量级差因素。规划设计水平年的生产安置人口以设计基准年的计算结果考虑自然增长率进行推算。

可以看出，计算生产安置人口的主要影响因素为征收前耕(园)地总面积、征收耕(园)地总面积、计算单元总人口、土地质量级差系数。其中，征收前耕(园)地总面积、征收耕(园)地总面积、计算单元总人口均可以从当地社会经济统计资料、实物指标调查数据中获取，土地级差系数确定较为困难[1]，目前尚未有统一确定方法和权威资料。

1.3 生产安置人口的作用

生产安置人口作为现行水利水电移民生产安置过程中的一个重要概念，自提出以来在促进移民生产恢复、控制移民生产安置投资方面发挥了重要作用，特别是在农业安置占绝大多数的时期和项目，其作用更为明显。

(1)生产安置人口概念在一定时期有效地避免了移民盲目后靠。搬迁安置人口能够很直观地体现建设征地对移民居住房屋的影响程度，而生产安置人口作为一个指标能够较好地反映建设征地对移民生产的影响。这使得相关人员在进行和实施移民安置规划设计的过程中，不仅能够保障移民的居住条件，也能够关注移民的生产发展。特别是以农业安置为主的项目，其作用更为突出。

(2)生产安置人口概念的提出从一定程度上规范了移民生产安置规划，对移民生产安置规划投资控制起到了一定的作用。生产安置人口是以“人”来反映工程建设征地对土地影响情况的指标，从一定程度上来说它把土地面积对应到人，根据安置标准可以较为容易地计算出生产安置补偿投资。

(3)为开展后期扶持工作提供基础。我国大中型水库农村移民后期扶持人口按照原迁人口(实际安置的农村移民)核定，对于生产安置人口一般进行项目扶持。

2 应用“生产安置人口”面临的问题

生产安置人口在实施的过程中也面临着较大问题，这主要体现在生产安置人口概念不易理解、计算方法存在不足、界定过程困难较多等。

(1)概念不直接，理解有差异。如前所述，生产安置人口并非实际的“人”，而是以“人”为指标来反映工程建设征地对当地土地的影响程度，其计算的人口仅仅是理论值、并非如搬迁安置人口一样能一一对应到现实中的每一个人，使得实际执行过程中存在不少理解上的差异，造成不必要的麻烦。

(2)计算方法不完善，难适应当前形势。生产安置人口计算是农村移民生产安置规划中的一项基础工作，但从工作实际看来，目前的计算方法存在较多不完善的地方。一方面，征收前耕(园)地总面积、征收耕(园)地总面积、计算单元总人口等数据均可从当地社会经济统计数据中获取，但是统计数据的真实性和准确性难以确定，计算结果的合理性难以保证。另一方面，土地质量级差系数目前尚无统一的确定方法，且在确定的过程中受到地方政府、移民群众的影响较大，难以科学合理的反映实际情况。

同时，目前的水利水电工程(特别是水电工程)在逐渐向耕地资源较少、后备土地资源不足的地区挺进，独特的自然资源使得当地居民收入构成特殊、收入渠道多样，种植业收入并非当地居民收入的主要来源，野生资源采集及经营收入、转移性收入(退耕还林补贴等)是其收入的主要来源[6]。特别是在西藏、四川西部、青海等地区，牲畜养殖也是家庭收入以及食物的重要来源。在此背景下，现行生产安置人口计算若不将野生资源采集及经营收入、转移性收入和牲畜养殖等考虑在内，将导致生产安置投资增加、移民生活水平恢复困难等一系列的问题[7]。

国内学者围绕如何更加准确、符合实际的计算生产安置人口，进行了许多研究，如尹忠武[8]提出需要根据土地利用方式不同、地块位置不同和土地质量不同，考虑土地质量及经济等因素，客观反映土地实际供养力；赵彪[2]等建议按照收入来源的重要程度将涉及地区分为纯农业区、多种用地并存区、纯畜牧业区、纯林业区，针对不同区域分别计算。同时，姚玉琴[1]认为计算生产安置人口时考虑收入比重、土地质量系数与否将带来较大的差距，她认为生产安置人口并不能十分精确，在一定范围内都是可以接受的。可以看出，现行仅仅针对农业生产者的生产安置人口计算方法[2]已经不能适应当前水电开发移民生产安置的需要。

(3)界定过程复杂，分解到户困难。生产安置人口计算的结果是一个理论值，要将其对应到人还需要以计算结果为基础，将生产安置人口分解到户，但是分解到户的工作存在极大的困难[9]。一方面，生产安置人口对接到户工作目前尚无统一的政策、法规或者实施办法，每个项目的操作有较大差异；另一方面，目前的生产安置人口是移民补偿和后期扶持的基础数据，在利益的驱使下不仅会出现生产安置人口界定操作困难，也会有较多的机械增长[10]，使得最终人口往往突破计算结果，并给移民工作的顺利开展和当地社会稳定带来隐患。同时，目前农村土地成果经营权确权到户已基本完成，农民的土地权属意识不断增强，生产安置人口将计算单元内的耕园地进行所有成员平均的做法，将受到人均耕园地面积大于计算单元平均水平家庭户的反对，这也是对他们权利的损害。

(4)生产安置方式不断创新，计算生产安置人口的必要性减弱。随着水利水电工程开发地区逐渐上移，以前以农业安置为主的生产安置方式被打破，自主安置、养老保障安置等逐渐增多，逐年货币补偿安置方式得到较为广泛的应用，移民入股安置方式等也在不断研究中，加之涉及地区土地后备资源匮乏、农业安置环境容量不足，选择农业安置的移民越来越少。

一方面，由于农业安置方式应用的不断减少，从规划设计和安置实施角度而言，部分项目采用的逐年货币补偿安置方式并不需要计算生产安置人口就能较好解决生产安置问题。如四川省雅砻江两河口水电站建设征地共征收耕园地348.57 hm2，根据移民意愿纳入逐年货币补偿安置的耕园地为318.74 hm2，占征收耕园地总面积的91.44%，该方式以选择逐年货币补偿安置方式的移民户被征收的耕园地为基础，根据实际调查的耕园地面积按年产值给予现金补偿。该方式并没有与生产安置人口相关，而是直接以征收耕园地的面积作为基础进行生产安置。因此，针对农业安置方式提出的“生产安置人口”在今后生产安置规划设计中的必要性将明显减弱。

另一方面，已有相关项目[10]在进行农村移民生产安置的过程中采用了将用于生产安置的土地补偿费和安置补助费“补偿到户”的操作方式，淡化了“生产安置人口”概念，直接将生产安置同生产资料联系起来，避免了生产安置人口计算和界定的矛盾。

3 淡化“生产安置人口”概念的相关思考

3.1 淡化“生产安置人口”的必要性

从上述分析可以看出，虽然“生产安置人口”在一段时期内发挥了重要作用，但是，一方面，生产安置人口概念本身难理解、计算方法存在较多不足、计算的理论结果在分解到户的过程中困难重重，给生产安置人口的实际应用带来了诸多麻烦、使其作用大打折扣；另一方面，当前的水利水电工程建设征地移民生产安置形势已经发生了较大的变化，涉及地区土地后备资源的不断减少、逐年货币补偿等新型生产安置方式的广泛采用，使得生产安置规划设计同以农业安置为主时期的工作发生了诸多变化，根据工作的实际需要可不再计算生产安置人口[1]。

3.2 去虚存实,以“恢复原有功能和价值”为指导进行生产安置

对于逐年货币补偿安置、货币安置等不以土地为生产资料的非农业安置方式，可按照土地承包经营权，将水利水电工程建设征地涉及的耕园地落实到家庭，生产安置只与征收的耕园地有关[10]。该种方式是以“恢复被征收耕园地的原有功能和价值”为指导思想，按照征收多少耕园地就恢复相应面积耕园地功能的操作方式，以征收耕园地的面积和耕地统一年产值为基础，将生产安置费用核算到户，而不以现实中的人口为基础核算生产安置投资，体现了公平公正、依法补偿的思想。

3.3 进一步研究、完善移民生产安置规划设计

淡化“生产安置人口”能够很好地解决当前生产安置过程中遇到的一系列问题，也能够较好地适应当前水利水电工程生产安置面临的形势。但是，淡化“生产安置人口”相对于当前的水利水电工程移民生产安置规划、设计的理念、指导思想有较大差别，淡化“生产安置人口”后生产安置规划如何进行、生产安置投资平衡如何分析、涉及各方在生产安置中的职责和权限如何划分、地方政府(特别是乡、村级)在生产安置过程中如何公平公正的进行、不同户之间土地面积相差较大情况如何处置等问题，都需要进行深入的研究和探讨。

3.4 地方政府加强指导和监督

淡化“生产安置人口”后以“恢复原有功能和价值”的生产安置对地方政府提出了更高的要求。一方面，在实物指标分解到户的过程中，需要清晰界定耕园地的面积、权属，这要求最小集体经济组织按照村民自治法公平公正的进行，县、乡人民政府应该加强对该项工作的监督和指导；另一方面，地方政府应该加强移民生产安置资金的监督和管理，淡化“生产安置人口”后移民生产安置只与涉及的土地挂钩，生产安置资金的发放和使用都需要地方政府精心组织和指导，防止生产安置资金的浪费，增加生产安置资金发挥的效益。

4 结 语

“生产安置人口”作为水利水电工程农村移民生产安置中的重要概念，它的提出为促进移民安置发挥了重要作用。但是，随着生产安置人口问题越来越突出和水利水电工程生产安置形势的变化，特别是逐年货币补偿安置方式的广泛应用，“生产安置人口”的必要性逐渐减弱，淡化“生产安置人口”的呼声越来越高。而以“恢复原有功能和价值”为指导思想，只与土地挂钩,不与人口相关并落实到户的生产安置能够有效地解决“生产安置人口”存在的问题和适应新形势。因此，水利水电工程移民生产安置规划设计应该淡化“生产安置人口”计算，去虚存实、强化生产安置本身，以“恢复原有功能和价值”为指导思想，根据征收土地面积进行生产安置，不与人口相关，以促进新形势下水利水电工程移民生产安置工作的顺利进行。

[1] 姚玉琴.关于水利水电工程农村移民生产安置人口的若干问题思考[J].人民长江，2011,29(6)：57-59.

[2] 赵彪，段跃芳，郭琦.基于折算耕地的水库移民生产安置人口计算[J].三峡大学学报，2007,29(5)：407-410.

[3] 向长春，段跃芳.水库移民身份确认的政策思考[J].水利经济，2009,27(2)：63-65.

[4] 王斌，龚和平，张一军.创新农村移民安置方式研究[J].水力发电，2008,34(11)：15-19.

[5] 王思乔，周少林，张光富.水库农村移民生产安置人口与搬迁安置人口关系的探讨[J].人民长江，1995，26(11)：46-47.

[6] 邓益，刘焕永.雅砻江两河口水电站移民群众收入构成研究[J].水电站设计，2011,27(1)：62-66.

[7] 赵彪，郭琦，周银珍.水库移民生产安置人口计算问题思考[J].水利经济，2007,25(5)：72-74.

[8] 尹忠武.水库农村移民生产安置人口计算方法初探[J].人民长江，1999,30(11)：3-5.

[9] 朱林、黄剑.水电工程农村移民生产安置人口分解到户方法探讨[J].广西水利水电，2012(5)：70-71.

[10]周凤，莫敏道.彭水水电站农村移民生产安置“补偿到户”实践[J].人民长江，2007,38(12)：67-68.

2017-01-12

杨胜(1983-)，男，四川巴中人，硕士，高级工程师，从事水电站建设征地移民安置规划设计工作。

D632.4

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：1003-9805(2017)03-0054-04