杨继琼?杨利荣?陆燕

摘 要：随着我省产业发展“三大战役”和“工业上山”工作的展开，作为农业生产最重要的物质基础，土地资源在其过程中不可避免将受到巨大影响，土地利用现状的改变在所难免，土地的合理配置和流转显得非常重要。为此，西山区加快推进农村土地流转服务体系建设，积极探索土地承包经营权流转的思路和对策，不断解决影响城乡统筹发展的制约因素，加快城乡一体化步伐。

关键词：西山区；农村土地流转；市场服务体系；对策分析

一、西山区农村土地流转现状和特点

1.现状：西山区家庭承包经营的耕地面积共有4.93万亩，截至2016年11月已累计完成土地流转3819起，面积3.903万亩，占总耕地面积的79%，流转金额达17775.68万元。流转方式主要以转包、出租和转让三种方式为主，其中出租的面积达3.67万亩，占总流转面积的94%，流转的土地主要用于设施农业发展及经济作物种植等。通过土地流转，大大提高了土地利用效率，促进了农业结构调整，推动了农村劳动力转移，促进了农民增收。

2.特点：一是流转数量和规模逐步增长；二是流转形式以出租为主，占到了总流转面积的94%；三是流转对象趋向多元化，除农户之间流转外，近年来一些工商企业、龙头企业、专业大户等规模经营主体作为受让方参与流转，并呈逐步增加趋势，全区土地流入种田大户占54%，流入企业占44.6%；四是流转程序逐步走向规范，其中：农户间自发流转的面积占13.2%，乡村组织提供信息流转的面积占76.7%，委托乡村组织流转的面积占到了10.1%；签订规范书面流转合同的占90.9%，口头协议流转的点9.1%西山区土地流转服务中心发挥越来越大的作用；五是流转土地来源于农户承包耕地和非承包地，分别占流转总面积的60.3%和39.7%。

二、西山区建设土地流转服务体系的亮点做法

1.建立土地流转“三级”网络。西山区成立了土地流转工作领导小组、土地流转服务和土地纠纷调解仲裁机构，初步形成区、办事处、居委会（居民小组）三级土地流转服务网络体系，建立了三位一体、协同配合、步调一致的农村土地流转服务队伍，土地流转服务体系目前已基本形成“政府引导、市场调节、农民自愿、依法有偿、流转有序、管理规范”的农村土地流转机制

2.搭建农林复合信息平台。为管理好、使用好每一寸土地，确保农民合法土地权益，西山区历时两年多完成了“西山区农林复合信息平台”的建设。该平台形成了全区行政辖区数据汇总成果，包括西山区农用地、建设用地、未利用地共计413561.36亩地类情况信息，在册农地与非在册农地共计136667.85亩信息以及不同坡度等级的农地面积信息等，为全区农业及林业的生产提供了可靠的基础数据，使全区农业及林业的生产、规划、综合开发等各项工作可以更精确地进行量化评估及核算，提高了农业林业管理的工作效率，促进了农业林业管理的科学化、现代化，达到了高效、快捷、准确的管理目的。

三、西山区土地流转过程中存在的主要问题

目前，西山区农村土地流转依然存在一些亟待解决的问题：一是政策宣传有差距。由于少部分基层干群对土地流转认识不足，对相关法律法规宣传不到位，导致部分农户对土地流转政策不够熟悉，思想认识不足，心存疑虑，怕土地流转后会失去承包经营权，影响切身利益，加上农民恋土情结，宁愿粗放经营，甚至撂荒，也不愿将土地流转出去。二是少数流转行为还不够规范，存在土地承包纠纷隐患。有的村民在流转土地时只有口头协议，不签订书面合同，即使有书面合同，其内容也不完整，在某些方面不具备法律效力。三是土地流转机制不够规范。虽然各级都成立了土地流转服务中心，但是土地流转的供求信息不能及时有效沟通，转出方找不到转入方，土地流转供给需求还存在脱节现象。四是工作人员素质有待提高。近几年，随着机构改革，办事处农经工作人员兼职的较多，加之土地经营权流转工作是一项新生事物，没有现成可用的工作方法和成熟的工作经验，很多人对此项工作普遍缺乏深入透彻的了解和认识，极待加强培训，使工作人员尽快熟悉土地流转相关政策，全面提升管理和服务水平。五是土地流转制度建设有待加强。目前，西山区的土地流转工作各项配套制度建设，如土地流转程序、纠纷调处、流转备案登记和档案管理制度还不够健全，土地流转各项服务还不能完全到位。与农民的实际需求还有差距。

四、关于建设农村土地流转服务体系的对策

1.建立有效的劳动力转移机制。从现实情况看，缺乏大量农民到非农就业的机会是土地承包经营权流转发展缓慢的重要原因之一，而在经济相对发达的地区又存在着“亦工亦农，亦商亦农”的兼业经营现象，兼业经营不利于土地使用权流转。因此，必须建立有效的劳动力转移机制，促进农民更多的转向非农产业。

2.加快推进户籍制度改革。现行的户籍制度在一定程度上大大阻碍了农村剩余劳动力的转移。户籍改革必须剥离计划经济强加给户籍制度的各种职能，尤其是区分城乡人口，实施不同待遇等，保证进城务工、经商的外来人口劳动及其相关权益，给农民工子女与城市居民子女平等入学的权利，等等。

3.加强对农民的技能培训。各级政府要积极组织、引导，通过各种途径，加强对农民的职业技能培训，并做好职业需求和职业技能信息的定期发布工作，引导农民向其他非农产业转移。

4.加快非农产业和小城镇发展步伐。大力发展乡镇企业，健全乡镇企业运行机制，依靠科技提高档次，强化内部管理监督，优化乡镇企业发展的外部环境，增强乡镇企业参与市场竞争的能力，使乡镇企业成为土地承包经营权转让后农民重新就业的重要途径；大胆探索加快第三产业发展的途径和方式，坚持国家、集体和个人一起上的方针，大力发展社会生产和生活服务的行业，使第三产业尽可能多地吸纳因土地承包经营权流动和转让后分离出来的农民；把新农村建设纳入全域城镇化工作体系，积极探索农村集体建设用地和宅基地有序流转办法，通过“迁村并点”、“统规统建”等建设有特色的现代新型村庄。

5.加大鼓励农民进城的制度创新。一是允许需要保留承包土地并有條件进城居住或就业的农民，可以在辖区内把农村户口转为城镇户口，并保留承包土地经营、流转权，促进其向城镇转移。二是允许符合农村政策规定，可以生育两胎的农村居民转移进城后，保留享有生两胎的权利，消除农民进城对生育政策的后顾之忧。通过保留进城农民承包地和二胎生育权的制度创新，加快农民进城步伐，促进其承包地的流转。

6.进一步健全农村土地流转制度体系。一是健全纠纷仲裁机构，合理配备人财物资源，确保土地纠纷调解和仲裁机构正常运转。充分发挥土地流转调解机构的作用，妥善处理土地流转纠纷，切实维护土地所有者、承包者和经营者的合法权益，维护农村社会稳定；二是加强土地流转档案的监管，建立土地流转备案、档案管理制度，及时办理申请、备案等相关手续，落实专人负责土地流转资料的收集、整理、归档和管理工作，对每块土地进行“身份”管理，防止土地在流转过程中遗漏、流失，促进土地流转规范有序发展；三是加大对土地流转工作的资金投入力度，建设好土地流转服务体系和政策激励机制。