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质量促进法立法需求探析

许江

(陕西省质量技术监督信息中心陕西西安710006)

最近一个时期以来，关于质量促进立法的呼声与日俱增。不少全国人大代表、政协委员在全国“两会”上相继提到立法议案，国家质量工作的主管部门——国家质检总局密集召开立法研讨会，正式启动立法程序，许多有识之士也通过传媒建言献策。“质量促进法”大有呼之欲出之势。法律是治国之重器，良法是善治之前提。当前，我国经济发展正处于调结构、转方式的关键时期，质量正是主攻方向之一。实现质量共治，推动建设质量强国，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用。从某种意义上来说，立法就是根据一定的价值标准，确定调整人们利益关系的主体、方法和规则的过程。我国在现阶段着手促进型质量立法，并非其他行业有了促进型法律或国外有了类似的法，虽然这些立法有着极其重要的参考价值，其根本原因还在于我国经济发展新阶段对于促进型质量立法的迫切需要。

一、质量需求分析

改革开放以来，我国经济走过了一条快速发展的道路。2010年，我国经济总量跃居世界第二位，人均GDP超过4400美元，迈入中等偏上收入国家行列。在这样一个发展高位的关键节点上，我们也遭遇到其他发展中国家和发达国家曾遭遇过的严峻挑战—中等收入陷阱，为避免重蹈“中等收入陷阱”的覆辙，我国政府及时作出经济转型发展的战略决策，从以速度为本转变到以质量为本，从数量扩张型转变到质量效益型，并对以质量发展为核心的转型发展作出科学判断和决策部署。

(一)经济新常态下的质量需求

“十三五”时期，我国经济发展的显著特点就是进入新常态，其重要特征是经济增速放缓，发展方式要从规模速度型转向质量效益型，改要素驱动为创新驱动，提升经济发展质量。在2014年12月中央经济工作会议上提出的经济新常态九个方面的趋势变化都与质量密切相关。例如，从消费需求看，“个性化、多样化消费渐成主流，保证产品质量安全、通过创新激活需求的重要性显著上升”；从投资需求看，“新技术、新产品、新业态、新商业模式的投资机会大量涌现，对创新投资方式提出了新要求”；从出口和国际收支看，“高水平引进来，大规模走出去正在同步发生，必须抓紧培育新的比较优势”；从市场竞争特点看，“过去主要是数量扩张价格竞争，现在正逐步转向质量型、差异化为主的竞争”。因此，经济新常态预示着我国经济进入转型发展期。从质量发展的视角认识新常态、适应新常态、引领新常态，将是当前和今后一个时期我国经济发展的大逻辑。

毋庸讳言，我国目前的质量现状与适应、引领经济新常态还有很大差距。产品质量国家监督抽查总体合格率在90%左右，仅制造业每年的质量损失超过2000亿元，间接损失超过一万亿元。[1]有中国品牌教父之称的“品牌中国产业联盟”主席艾丰先生在其所著《品牌革命》[2]一书中披露，我国“90%以上的出口产品是贴牌，10%以下虽然用的是自主品牌，但因品牌没有知名度，也缺少附加值。出口产品中，外商独资企业占了总量的55%，利润的85%。”

我国质量方面的诸多弊端，是在粗放式高速发展经济运行模式下逐步形成的。在我国经济进入到转型发展的新阶段后，质量问题便凸显出来，靠数量扩张低成本竞争这条道路已经行不通了。为此，转变发展方式，坚持以提高发展质量和效益为中心成为必然的历史抉择。这是在经济新常态下的质量战略思考，对于我们认识、适应、引领经济新常态既具重要性，又具迫切性。提高质量，已经成为经济新常态下经济发展的内生动力和主攻方向，是结构调整、转型升级，实现质量效益型集约增长的必由之路。

(二)供给侧结构性改革对质量的需求

国务委员王勇于2014年9月16日在首届中国质量大会上的总结讲话提出，我国一些行业和产业产能严重过剩，同时大量关键装备、核心技术、高端产品还依赖国外，我国95%的高端数控机床、85%的集成电路都依赖进口。我国一些产品的供给没有很好地适应需求变化，牛奶及乳制品就难以满足消费者对质量、安全保障的需求。一个特别值得注意的动向是，我国一些有大量购买力支撑的消费需求在国内得不到有效供给，消费者将大把钞票花费在出境购物、“海淘”购物上，购买的商品已从珠宝首饰、名包名表、品牌服饰、化妆品等奢侈品向电饭煲、马桶盖、奶粉、奶瓶等日用品延伸。据测算，2014年我国居民境外消费超过一万亿人民币，近三年年均增长25%以上。[3]

根据以上分析我们有理由这样认为：我国经济转型发展新阶段的主要矛盾集中在供给侧，供给侧的主要问题是产品品质、品种、品牌满足不了变化的消费需求。因此，供给侧结构性改革的关键是质量问题。只有坚持质量第一，全面推进质量发展，在供给方面做到“人无我有、人有我优、人优我精”，才能完成供给侧结构性改革的历史使命。这也是激发经济增长活力，提升经济发展质量和效益的必经之路。

二、改进宏观质量管理的需要

依法治国方略全面、快速的推进，有力地推动了法治政府建设，使得依法行政成为社会共识。人们已经形成了政府干预必须有法律的依据、从事生产经营活动必须依法进行、解决纠纷应当诉诸法律的思维定式。因此，宏观质量管理的改进必须优先改进和完善质量法律体系，坚持运用法律手段解决质量发展中的突出矛盾和问题。适应和引领经济新常态，迫切需要经济治理方式的变革，真正发挥市场在资源和要素配置上的决定作用，从而激发市场活力和社会创造力，推动新经济功能加速成长，传统经济动能改造升级，打造中国经济发展升级版。

(一)宏观质量管理的存在问题分析

我国现阶段存在诸多质量问题的原因，固然有企业在微观质量管理方面的因素，但是也有对企业的外部质量监督缺失，也就是宏观质量管理的因素。[4]当前，我国宏观质量管理与新时期质量发展不相适应的问题主要表现在：

第一，质量共治的机制体制尚未完全形成，质量工作的大格局尚未有效运行。在社会质量责任体系的构建上，“地方政府负总责”还是一个概念性的软指标，难于操作和考究。市场质量监管体系、社会质量监管体系、政府质量监管体系是构成宏观质量管理体制的三大体系。[5]由于受传统计划管理模式的影响，我国的宏观质量管理偏重于以政府为主体的监督机制建设，而对另外两大体系建设重视不够，对市场、行业、企业、社会等多方面参与质量共治的作用发挥不够。

第二，行政质量监管体制协调性差，难以发挥综合功能，而且常常产生“负外部”效应。在我国的行政体制中，有多个部门被赋予质量监督管理职能。虽然明确质监部门是主管部门，但平级部门之间的协调常因部门和地方的利益分割而难以实现，既有监管重复的问题，也有监管缺失问题。

第三，监管方式及手段单一，有效性不足。现行的宏观质量监管手段主要是三种方式：市场准入(生产许可、强制认证)、监督抽查、执法追责。实践证明，这些措施的作用有效但有限，治标不治本。在如何鼓励扶持企业主动提高产品及服务质量，如何培育、运用成熟的市场机制，使其成为优胜略汰的主战场，如何构建多元的质量救济制度，使消费维权成为假冒伪劣的强大对冲机制等方面，还缺乏强有力的措施。此外，实行了三十多年的质量监督抽查制度，因其数据的可比性不强，长时期未能列入宏观经济决策的统计指标。

第四，社会性的质量文化建设存在缺失，质量宣传、质量教育还不到位。质量意识还未能成为全民的核心价值观元素，精益求精、追求卓越的质量精神尚未广泛普及。表现在生产经营领域则是低标准要求，难出精品，难出品牌。表现在市场流通领域，则是质量诚信问题突出，“假冒伪劣”长期泛滥就是例证。质量教育与质量发展的要求相比相距甚远，既缺少质量理论方面的领军人才，又缺少技术研发领域内的质量专家，也缺少生产加工活动中具有“术业专攻”特点的“质量工匠”。

(二)宏观质量管理改进分析

上述宏观质量管理问题的存在，严重削弱了质量在市场竞争中的影响力和导向作用，严重挫伤了提升质量的积极性和创新动力，亟待改进。新型宏观质量管理制度需要法制化。为了适应经济转型发展对质量发展的需要，我国近几年在改进宏观质量管理方面有了突破性发展，陆续出台并实施了多项质量管理制度和措施，如质量强市、质量状况分析、中国质量奖、品牌创建、顾客满意度测评等，对提高质量管理水平、推动质量发展发挥了重要作用。但是，质量提升的长周期性需要宏观质量管理制度保持相对稳定。所以，当前急需的是要把其中一些重要的、涉及面广的、需要长期坚持并已被实践认可的制度以法律的形式固定下来，使其表现为一种法律形态下的激励机制，能够有一个稳定的预期和固定的行为模式，避免政策的易变性和短期性，从而有利于宏观质量管理的持续改进，有效规避质量管理中曾经出现过的“朝令夕改”“虎头蛇尾”现象。

三、小结

促进型质量立法的制定，是当前经济新常态下转型发展的需要。经济发展要“提质增效”，质量成为经济转型升级的突破口，通过鼓励促进等多种方式，提升质量发展，实现效益、质量的持续增长，才能把我国的经济发展推向“质量时代”。

而从宏观质量管理的需求看，我国现有的多部质量相关的法律法规均以调整产品质量为主，从广义的大质量角度都无一涉及，而且现有的质量法律法规多关注质量安全，未涉及质量发展。现有的管理型质量立法还具有调整范围宽泛、手法单一等特点，通过制定促进型质量立法，转变宏观质量管理的方式，充分调动企业、群众、市场主体的质量促进积极性，也是我国宏观质量管理的必需。

[1]支树平：“建设质量强国的基本遵循”，《人民日报》(理论版)，2016年2月16日。

[2]艾丰：《品牌革命》[M],湖南人民出版社2010年7月版。

[3]梅克保：“坚持以提高发展质量和效益为中心”，《人民日报》2015年12月15日。

[4]程虹，李丹丹：“我国宏观质量管理体制改革的路程选择”[J]，中国软科学，2009年第12期。

[5]李尤亮：“促进型立法若干问题探析”[J]，社会科学辑刊，2010年第4期。

许江(1978.3-)，男，汉族，西安人，陕西省质量技术监督信息中心工程师，工学硕士，从事信息化管理及信息技术研究工作。