叶大平+杨星明

摘要 随着林改的不断深入，山林延包、林地承包流转以及重点项目建设征用林地等工作的开展，由于历史、人为以及经济利益驱动各方面的因素，致使各类山林权属纠纷案件不断发生。文章从历史原因、利益驱动、经营管理不善、人为因素、地籍管理紊乱等方面阐述了山林权属纠纷产生的原因及社会危害，提出调处方法及对策，包括建立调处体系和机制、把握调处的基本原则、规范调处程序、讲究调处方法、熟悉调处的法律政策、注重调处的实际效果等，以期为以后山林权属纠纷的妥善解决提供参考。

关键词 山林权属纠纷；成因；调处对策

中图分类号 S922.3 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2016）23-0153-02

山林权属纠纷在林区普遍存在，是林区社会关注的热点、难点问题，由于山林权属确权的复杂性，我国山林历经土地改革、山林入社、“四固定”“林业三定”、完善责任制、山林延包等多次演变，而在各演变阶段中由于工作的粗放和其他种种原因，导致山林界址、权属等各类林权矛盾纠纷越来越多，成为阻碍林业发展，影响社会和谐稳定的一大隐患[1]。

1 山林权属纠纷成因及社会危害

1.1 历史原因

1.1.1 土地改革期间。1952年土地改革时颁发的“土地证”是一次很全面的确权工作，由于正值解放初期，山多人少，群众对山林确权没有引起高度重视，对政府确权的山林界址、面积没有认真核对，导致在山林的没收征收和分配工作中存在很多的遗留问题。主要包括以下几点：①土改时遗漏造成未确定权属的“无证”山林；②土改时重复分配的山林；③土地证上所登山界的“四至”不清；④土改时没有具体划分山界的“税亩山”。

1.1.2 山林折价入社期间。1956年“高级社章程”颁布后，在山林从农民私有制转为集体所有制的大运动中，遗留了许多政策问题。①山林折价入社时，手续不齐全；②未办理折价而入社；③国营林场中的集体林在划进集体所有的山林时，未办理必要的手续。

1.1.3 “四固定”期间。人民公社化运动中“一平二调”的“共产风”打乱了山林所有制，1960年11月中央发布的《关于农村人民公社当前政策问题的紧急指示信》，固定了土地的使用关系，解决了公社化以来土地所有制方面的混乱状况，实行“三级所有”队为基础。但是，由于划片界线不清，山权林权不统一，分配不合理，引起纠纷。

1.1.4 林业“三定”期间。由于在落实林业生产责任制时，部分干部对“三定”政策的理解和接受的程度不同，在山林权属界至的认定工作上不认真。一是没有查验报告登记对该项林地原来所持有的有效凭证；二是没有实地“履亩丈量”，划清界址；三是没有及时更正被错认的山林权属界至；四是没有全面清理历史遗留问题[2-3]；五是没有绘制山林权属界至示意图；六是毗邻界至的认定没有上山定标立界。有的在室内划界，有的只做临时标记，没做固定界标，至今已无法认定。有些山片的界至在山林所有证上写明是以埋石或黄竹为界，而实际上又没有到实地去埋石、栽黄竹；有的还是以“人名”为界，没有具体固定或可认的地物标；七是部分乡村还存在政府已经发证，而承包者却未领到证，致使林农不清楚自己的山林具体“四至”，出现盲目争山的现象。在实地勘察时有的“四至”根本无法落实；八是证、册、合同等挡案材料不全，档案管理乱，遗失、损坏多；九是1990年“完善林业生产责任制”和2006年“山林延包”期间，由于量多面广、时间紧、任务重而工作过粗，导致新纠纷不断发生。

1.2 利益驱动

利益驱动是诱发山林纠纷的原因之一。改革开放后，随着山区林业政策的放宽，林地、林木价值的提高，以及集体林权制度改革的不断深入，林农的商品意识和市场经济意识不断增强，认识到山林是一种可以取之不尽、用之不竭的生产资料，从而十分关注森林资源。在经济利益的驱动下，为了争夺有限的森林资源，不断引发山林权属争议。特别是在近年来林权勘界、林木采伐和林地开发、道路建设等林地征占用林地补偿问题，涉及到林农切身经济利益而引发纠纷。

1.3 经营管理不善

经营管理不善或失控是造成山林权属纠纷的主要原因。一是在经营过程中，有的单位和个人因过失而越界造林或采伐；二是合作造林的双方对所造林木的权属规定不清，造成分成比例不明确[4]；三是部分干部对“三定”政策的理解和接受的程度不同，没有认真对待山林权属界至的认定工作。

1.4 人为因素

一是争族山而挑起的纠纷。有些人纠集宗族势力，要把在土改时分配出去的族山争回，挑起宗族械斗。二是利用土地证上的界址不清，故意扩大“四至”范围。三是利用“移花接木”的手段争山场而挑起纠纷。因为土地证所登山场只有土名和“四至”，而没有确切图籍位置，有些人为了争山，把其他山场的有效凭证移至争议山场中作为争山的依据，借此挑起山林纠纷。四是伪造证据挑起纠纷。由于土改、山林折价入社、“四固定”时山林权属相关凭证及材料缺乏完整的档案可查考，因此有些人为达到争山之目的对山林权属相关证据进行涂改、添写、制作假证据侵占他人山林。五是向国有林场争山。过去划给国营林场的集体山林，已经按当时的政策规定订了协议或作过处理，现在有些乡、村看到国营林场绿树成林，就制造矛盾，以各种借口推翻原有协议或政府所作的处理而争山。

1.5 地籍管理紊乱

目前，很多山林入社、“四固定”等资料基本无法查找；同时乡镇（街道）、行政村经文化大革命和撤扩并后档案管理紊乱，造成了历史证据资料遗失、毁灭，至今基本无法查实，给山林纠纷调处工作带来了极大难度。

2 山林纠纷调处的方法及对策

2.1 建立调处体系和机制

形成市、县、乡、村4级调解体系，负责辖区内的山林纠纷调处工作。村民委员会要充分发挥情况了解、人员熟悉的优势，小纠纷积极组织调处，把矛盾纠纷解决在基层，大纠纷积极协助县、乡调解部门，做好群众稳定工作，提供真实证据。建立组织领导机制，调解队伍要在党委政府统一领导下开展工作[5]；建立排查机制，全面了解本地纠纷数量和纠纷性质，分轻重缓急，逐个化解；建立联动机制，重大纠纷要做到“上下联动”；要建立请示报告制度，做到每起纠纷调解过程、调处结果及时向上級和当地政府报告，保证公平正确，建立监督考核机制，评估纠纷调处质量，及时修正新问题，对调解人员进行绩效考评，提高调解工作效率。

2.2 把握调处的基本原则

山林纠纷调处一定要把握以下几个原则：一是坚持党委、政府领导，依靠群众的原则；二是坚持保护资源，发展林业的原则；三是坚持安定团结，维护群众合法利益的原则；四是坚持以人为本，自愿平等的原则；五是坚持尊重事实，依法调解的原则；六是坚持分级负责调处原则，责任层层分解，建立乡镇（街道）调处山林纠纷年度工作目标责任制考核制度。七是坚持多方并举，尽可能使用非诉讼调处的原则；八是必须坚持先易后难全面调解的原则[6-8]。

2.3 规范调处程序

深入調查研究，全面掌握纠纷成因，分析双方证据，准确界定纠纷性质，对纠纷争议事实清楚、矛盾不复杂的小纠纷可组织双方当事人现场调处，当场划清界线[9]。对双方争议分歧较大的纠纷调处应分别听取双方的意见和希望达到的目标找出矛盾焦点，以事实为依据耐心做双方的工作，使双方意见逐步达成一致。对争议大、情况复杂，甚至可能引发械斗的山林纠纷，应先阻止争斗，避免纠纷矛盾激化升级，待双方情绪稳定后，再慢慢进行调处。

2.4 讲究调处方法

调处人员要向双方当事人宣传国家政策法律，告诉双方不要因小失大，不要因纠纷闹出矛盾，争斗触犯法律，得不偿失。要带着对人民群众的深厚感情，真心真意为双方当事人平息矛盾的思想去做工作，做到以心换心、平等沟通，取得当事人双方的充分信任，让山林纠纷当事人双方心平气和坐下来讲实事、讲证据、讲理由。要认真听取双方的陈述前提下，针对双方的理由，依据有关法律逐项逐条给以肯定或否定，让双方明白“什么是对、什么是错”。在争得自己利益的同时替对方考虑，自愿下签订调处协议，化解矛盾纠纷。

2.5 熟悉调处的法律政策

山林纠纷调处工作必须在法律许可的范围内进行，调处人员要认真学习相关的法律法规和党的方针政策，熟练掌握《森林法》《物权法》《土地法》《土地承包法》《民法通则》《人民调解法》《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》《林木林地权属争议处理方法》《林木和林地权属登记管理办法》以及各省（市、自治区）制定的林权纠纷调处办法等法律、法规，深刻理解《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》等有关政策，在调处纠纷过程中，做到法理与情理相结合，历史与现实相结合，调处结果与群众意愿基本一致。

2.6 注重调处的实际效果

山林纠纷调处的目标就是要使纠纷矛盾得到平息，争议问题得到化解，从而达到林区稳定和谐，因此调处纠纷一定要注重效果。在依法、依理办事的基础上，力求公平公正，完成调处的纠纷要经得起时间考验[10]。山林纠纷调处要让纠纷双方和周边群众感受到政府对群众的关怀，感受到调处工作是政府为民办实事、做好事。此外，通过具体的调处实践，不断提高调处人员的素质和办事效率。在调处过程中，还要注重全面宣传法律知识和党的政策。

3 参考文献

[1] 陈永富.山林权属争议理论与实践[M].北京：科学出版社，2003.

[2] 张平亮.调处山林纠纷促进林业生产[J].中国林业，1992（9）：38-39.

[3] 浙江省林业厅.处理山林纠纷工作手册[M].杭州：浙江人民出版社，1990.

[4] 陈永富.浙江省山林权属争议研究[D].北京：北京林业大学，2004.

[5] 李春跃.四川省宝兴县林权纠纷的成因及对策分析[J].安徽农业科学，2012（28）：13852-13854.

[6] 吴孝渊.锦屏县山林纠纷成因及解决办法刍议[J].中国农业信息，2013（11）：283-284.

[7] 陈永富，周伯煌，张慧.浙江省山林权属纠纷现状及对策研究[J].浙江林业科技，2003（2）：58-61.

[8] 田忠辉.隆林各族自治县山林权属纠纷的成因及调处对策[J].现代农业科技，2014（17）：183-184.

[9] 杨武毕.对山林权属纠纷调处策略的思考[J].农业与技术，2015（6）：97.

[10] 曹海波，吴祖栋.兴国县山林权属纠纷的成因及对策[J].现代农业科技，2010（15）：231.