朱仁显 李 楠

(厦门大学 公共事务学院，福建 厦门 361005)

我国事业单位管理制度构建与改革的价值选择
——基于公平与效率的视角分析

朱仁显 李 楠

(厦门大学 公共事务学院，福建 厦门 361005)

公平和效率是重要的价值尺度，公共组织的制度设计和政策选择充满了公平和效率的价值博弈。事业单位作为公共产品生产和供给重要载体的准公共组织，其价值选择存在着公平和效率的两难，也深受政府价值选择的影响。建国60多年来，我国的事业单位管理制度构建与改革经历了公平与效率的博弈和调适。将公平简单化，导致事业产品和服务供给的短缺和低效，过分追求效率尽管富有绩效，但也付出了高昂的“成本”。由于事业单位复杂多样，性质各异，应在合理界定不同事业组织职能的基础上，明确公平与效率的价值导向，推动分类改革。

公平；效率；制度；改革；价值；事业单位

价值与制度密切相关，一定的制度建构包含着一定的价值追求，一定的价值也需要通过一定的制度建构加以体现。同样，我国事业单位制度的建构与改革根本上也体现了对公平和效率价值的不同认知和追求。公平就是一种人们合乎理想目标的思想，它具有公正、均平的含义。效率则是一种活动状态，通常指最有效地使用社会资源满足人类的愿望和需要，以产出和结果加以标识。公平与效率彼此之间有一致的地方，也存在矛盾。不同的社会组织制度体系所体现的公平与效率的特质、状况及其内在的矛盾不一样。60多年来，为了更好地发展公共事业，政府建立了相应的事业单位管理体制，但这一体制并不是一成不变的，它随着价值选择的不同发生了相应的改变。因此，从历史视野来审视事业制度建构和事业管理体制改革的价值选择，梳理我国事业单位管理制度变迁的价值导向问题别具意义。

一、以公平为导向的新中国事业制度安排

追求公平是公共领域的首要目标，新中国始终将发展各项社会事业，向最广大人民群众提供尽可能多的福利，作为人民政府的重要任务之一。这种由政府主导产生的事业发展政策带有强烈的公平取向。这就决定了以发展公共事业为核心任务的事业单位在制度建设中必然体现鲜明的公平价值取向，与公共事业有关的制度安排也就必然处处体现出公平至上的精神。

新中国建立后，国家百废待兴，社会事业亟待发展，如何发展社会公益组织，推进各项公共事业建设，是横亘在党和国家面前的重要任务。中央高度重视事业单位及其相关制度建设，但当时事业单位制度建设有多方面的考量，有基于整合有限资源的考虑、有基于意识形态的考虑、也有基于有效管理的考虑，还有基于贯彻党和政府新的文教政策的考虑，但隐含的基本价值选择主要就是实现公平，就是要大力发展文教卫生事业，让广大人民群众尽可能普遍享受教科文卫体发展进步的成果。当时党和政府在观念上倾向于认为：一切的教科文卫体组织都要为人民服务，只有国家举办事业单位，主抓各项事业发展，才能实现这一目标，才能为全体人民提供公平的公益服务；旧社会私营的教科文卫体组织主要都是为有钱人、统治者服务的，没有公平可言。所以，中国共产党提出“有步骤地谨慎地进行旧有学校教育和旧有社会文化事业的改革”，“建立民族的、科学的、大众的文化教育”，“应以提高人民文化水平，培养国家建设人才，肃清封建的、买办的、法西斯主义的思想，发展为人民服务的思想为主要任务”*中央文献研究室：《建国以来重要文献选编》第1册，中央文献出版社1992版，第10页。。正是在这样的认知下，我国建立了一套具有浓烈计划色彩的管制性事业单位管理体制。

第一，实现私营事业组织国营化。从历史上看，传统中国的科教文卫体事业发展缓慢、规模很小，而且大多由民间办理，政府的作为相当有限。建国前，国民政府受经济能力和社会动荡的影响，政府举办的各项事业也不多，私人资本、社会力量、基金会，甚至外国教会和其他组织在该领域有不少的参与。因此，建国初期，我国存在着相当数量的私立、私营的文教机构，如私立学校、个体艺人、私立医院诊所、私营出版社书店和剧社等。但是，由于我们认为这些组织已经不适应社会主义文教事业发展的需要，很快就通过公私合营、国有化等方式对这些私营的文教事业进行社会主义改造，实现私营事业的国营化，从而形成国家包办一切事业的格局。除极少数集体所有制的事业单位外，多数的教科文卫体事业组织和事业都由国家和地方政府主办，由相关管理机构进行管理。我们在短时间内新建了一批教科文卫体事业单位，吸收改造了民国时期民营的文教组织，完成了文教领域的国有化，私人及其他社会团体被制度性地排斥出“事业”兴办者之列，事业主体国办化，事业主体从多元化变成一元化。

第二，事业单位组织管理行政化。为了发展各项事业，中央和地方各级政府都设立了相应的事业行政管理部门，并由这些政府部门分头统管各类事业单位，政府充当着事业举办者或所有者、事业行政管理者、事业经营者或运行管理者等多种角色，政事一体化，事业单位变成政府部门的附属物。政府主管部门主要通过行政管理系统，采用行政命令、指示、规定、条例、指令性计划等行政手段，来直接领导和管理其所属的各类事业单位。科研机构、学校、医院、剧团、运动队等事业单位的目标、任务、人员编制、活动经费、岗位设置、人事任免等，均由上级行政主管部门负责。事业单位参照政府机关形成相应的行政级别，建立财务、人事、物质、福利制度。与高度行政化相对应的是公共事业的地位及其作用得不到法律确认，经费预算没有法律上的保证，运行没有必要的法律监督，其发展主要取决于各级党政领导的重视程度。

第三，事业单位人事制度机关化。事业单位的工作人员粗略地划分为干部与工人两大类，由党政机关实行统一管理，如确定事业单位人员编制，制定事业单位用人计划，负责事业单位人员供给等。*张泽忠：《社会转型中的中国事业单位改革》，山西人民出版社2006版，第108页。事业单位的绝大多数工作人员都是国家干部，具有干部身份，属于国家所有，毕业分配、部队转业、干部调配等个人志愿就要服从组织安排，服务国家计划调配。机关化表现在工作人员任用关系、奖惩考核、工资分配、福利保障等方面。因此，“事业单位没有独立用人权，事业单位仅仅是事业单位工作人员的工作场所，事业单位仅仅代表国家管理国家分派到事业单位的工作人员、执行有关人事制度与政策”*赵立波：《事业单位改革：公共事业发展新机制探析》，山东人民出版社2003年版，第231页 。。

第四，财政供给国家化。因为强调公共事业的非经济性，认为公共事业领域必须国家包办、财政完全供给，政府供给等同于政府提供，政事不分，事业单位某种程度上成了政府的延伸，失去了独立性和自主经营权。表现在财政制度上，政府统包统揽各项事业支出经费。“既然国家要包办一切事业，财政就只能统包供给一切事业经费”*黄恒学等：《中国事业单位的特点及改革的必要性》，载成思危：《中国事业单位改革——模式选择与分类引导》，民主与建设出版社2000年版，第45页。，政府也就成为了唯一的投资主体。例如，在教育领域，政府承担了包括学校的基建费、设备费、图书资料费、教职工工资、留学生经费、学生助学金、奖学金、军训费、实习费、业务费、公费医疗经费、招生费、毕业生调遣费及其他各项经费等在内的诸种经费开支。国家不仅为事业单位提供一切事业经费的来源，而且为事业单位制定了统一的事业财务制度，包括事业单位经费预算收支科目，事业单位预算级别，事业单位开展事业活动中有关事业经费的领拨、缴销、运用、管理、监督等具体规定，以及各种名目繁多的经费开支范围、开支标准，等等。

以公共卫生事业为例，在传统卫生事业管理体制下，卫生保健活动被视为具有公益性的福利事业，是一种准公共产品，首要目的即分配公平。为了让更多人能够“看得起病”，享受公办医疗的好处，新中国成立后，“通过强有力的中央计划和行政管理方式，迅速建立起了一个比较完善的全国城乡医疗卫生网，并逐步建立起一种具有中国特色，比较普及，以公费医疗制度、劳保医疗制度和合作医疗制度等为中心的”*黄恒学：《我国事业单位管理体制改革研究》，黑龙江人民出版社2000年版，第120页。大众医疗保健制度。在药品价格方面，国家通过行政手段如下发《关于执行药品下乡的联合通知》等进行严格控制，降低成品药价格，解决农村医药供需矛盾，让更多人享受到医药价格减免的优惠，缓解城乡卫生保健资源分配不均的矛盾。又如，在农村地区建立合作医疗制度，1955年，山西省高平县米山乡联合保健站采取由社员群众出“保健费”与生产合作社出公益金补助相结合的办法，建立了历史上有名的“合医、合防、不合药”的集体医疗保健制度，标志着我国农村正式出现具有保险性质的合作医疗制度。1960年后，这一制度开始向全国推广，到1976年，全国农村推行合作医疗的生产大队比重达到了90%。

由政府统一调动支配资源来兴办教科文卫体等事业，有力地促进了我国科教文卫事业的发展。如在科技方面，1949 年，中国科学院成立，1956 年，科学规划委员会成立，制定了新中国第一个科学技术发展长远规划即《1956—1967年全国科学技术发展远景规划》。在教育领域，改变了十分落后的局面，全国中等学校在校生和小学在校生数分别从1949年的126.8万人和2439.1万人上升到1976年的5909.5万人和15005.5万人*蒋平：《公共事业管理的局限性及其模式选择：政府管理职能的视角》，上海交大硕士论文2009年版，第41页。。

最重要的是国家实行了低水平、广覆盖、福利化的文教卫生发展政策，最大限度地满足了人民对公共事业的基本需求，惠及广大民众，体现了社会主义的公平原则。改革开放前，政府在事业单位管理制度设计中十分重视公平价值，不论是城乡公费医疗、劳保医疗、合作医疗的制度设计，还是事业单位经费的统包供给，亦或是工资制度的全国统一，均考虑到了城乡差距、弱势群体和地区差异，契合了公平的三个维度：规则公正、分配公平和补偿性原则*李风圣：《论公平》，《哲学研究》1995年第11期。。事实上，不仅仅上述三个方面，福利、保险、养老保障等方面的制度安排也契合了公平的价值定位。不可否认，建国以来，这种以公平为导向的事业事业单位制度安排在增进社会公益、维护社会稳定、保障社会公平方面发挥了巨大作用。

当然，这种以公平为导向建立的公共事业管理模式也制约了公共事业的发展效率。一是将公平价值简单化、绝对化并在此基础上建立一套事业制度排斥了社会力量和资源，拒绝了市场机制，缺乏严格的财务管理与经济核算，没有建立科学的目标管理体系及绩效考核制度，导致事业单位运行效率低下。其主要表现为事业单位内部平均主义盛行，缺乏竞争意识、风险意识、进取精神，责、权、利不明，人浮于事，资源利用率低，只问耕耘，不问收获，不计成本，不讲效益。例如，有些科研机构多年不出成果，有些学校师生比例倒置，有些教、科、文、卫、体设施长年闲置。二是高度行政化加深了事业单位对政府的依赖、依附关系，事业单位没有自主权，一切依政府指令、政府计划行事，缺乏活力，在强化政事一体化的同时，事业服务提供者与其服务对象、城市与乡村被隔离开来，事业产出与事业需求出现脱节，造成资源配置低效率。三是行政分割、事出多门导致各事业单位之间相互分割、互不统属、相互封闭、互不开放、资源不能共享，公共事业被零碎化，导致低水平重复，干部队伍膨胀、机构臃肿，资源使用效率低下。如何在确保基本公平的前提下，提高事业单位的运行效率，就成为事业制度建设和改革的重要议题。

二、以效率为取向的前期事业单位改革

80年代初，在恢复、重建文革期间遭受破坏的事业单位管理体制之后，为了建立与社会主义市场经济发展相适应的事业单位管理体制，解决事业单位发展中的资金困难和效率问题，我国先后多次进行事业单位改革，通过放权、搞活、创收、让利、免税、业余兼职等一系列举措，一定程度上减轻了财政负担，激活了单位活力，打破了平均主义的束缚，调动了员工的工作积极性，实现了我国事业单位管理体制的现代转型。

这个时期事业单位改革在价值选择上着力于提高事业单位服务效率，这与公共行政中强调效率优先的精神是相一致的。“在行政科学中(无论是公共行政，还是私人行政)，基本的‘善’就是效率。行政科学的基本目的就是以最少的人力和材料的消耗来完成公共使命。因此，效率是行政管理的价值尺度中的头号公理。”*Robert A. Dahl. The Science of Public Administration: Three Problems.Public Administration Review,1947,(1):1-11．事业单位的使命在于为社会生产和改善民生创造条件，提供必要的产品或服务，其效率问题集中表现为：一是投入最小化，尽可能低的成本提供公共服务；二是产出最大化，保证有限的社会资源用在最需要的地方；三是服务目标实现程度最大化，能够达到预定的公共服务目标，赢得社会公众的满意和认可。这种以效率优先为导向的改革贯穿在事业财政、人事、工资制度改革等多个方面。

(一)发展民营事业组织

与建国初期民营事业组织国营化相反,这个时期为了弥补公共事业产品和服务供给的不足,国家鼓励国内外经济、社会组织和公民个人兴办教科文卫体事业,提供了一系列减免税收等一系列优惠政策和其它扶持政策。公民个人以及其他社会力量投资兴办学校、医疗机构、文化机构和科技机构等公共事业组织的积极性迅速高涨，民办事业组织也蓬勃发展起来。随着市场化的推进，教育、卫生、科技、文化、体育等领域的市场化、产业化、民营化的改革也相继推进，用者付费、特许经营、合同外包、凭单制等市场化手段逐渐落地，集资缴费、社会赞助、个人捐赠、国际援助、银行贷款等多种筹资方式广泛运用,事业资金来源和兴办方式开始多元化，改变了过去国家包办一切事业的管理模式,初步形成了以国家办为主、以民办为辅、多种所有制并存的事业发展新格局。同时, 也促进了公私的相互补充和竞争，加速了中国公共事业的发展，缓解了公共事业产品和服务供给紧张的局面。随着各类民办事业的兴起和发展,相应的教科文卫等“事业”型产品市场也得到了较快的发展,间接地推动了各类国办事业单位的改革,加速了整个中国事业管理体制改革的进程。

(二)改革事业单位管理体制

首先，为了解决权力过于集中的问题，政府逐步扩大各类公共事业单位的人权、物权、事权、财权及其他各项管理自主权。例如,在教育事业领域,下放教育事权,实行“地方负责、分级管理”的新体制,并扩大高等学校的办学自主权,建立和增强各级各类学校的自我发展能力和主动适应社会经济发展需要的有效机制。在科技事业领域,实行了科学基金制、技术合同制、包干制、承包经营责任制等新的管理形式,大大放宽放活了科研机构和科研人员,增强了科研事业单位的发展活力。

其次，建立行政首长负责制。行政首长负责制的出现，将行政首长置于事业单位的中心地位，享有生产经营权、内部机构设置权、用人自主权、分配决定权、资金使用权等，肯定了事业单位的自主经营地位，使单位能够更加灵活地回应社会需求，增强了自收自支事业单位的市场竞争力。例如，在文化事业领域,实行了艺术家负责制、总编负责制、经营承包责任制等新的管理方式,初步改变了政出多门、党政不分、政艺不分的局面。在卫生事业领域,试行了院(所、站)长负责制、岗位责任制,扩大了医疗卫生事业单位的自主权,提高了医院的管理水平。同时，行政首长目标责任制的推行，要求单位领导转变经营理念，向企业化管理靠拢，以效益作为工作目标，提高工作效率。

(三)改革事业单位财政制度

为了破解“大锅饭”难题，缓解财政压力，新的改革采取了包括改变经费供给模式、鼓励自主经营、提供优惠政策在内的诸多措施。在经费供给方面，改变过去全部由国家核拨的形式，根据不同的事业单位类型，采取不同的财政供给模式。1989年财政部颁布的《关于事业单位财务管理的若干规定》将事业单位分为全额、差额、自收自支三种预算管理类型，对没有稳定的经常性业务收入或收入较少的事业单位，实行全额预算管理；有一定数量的稳定的经常性业务收入，但还不足以解决本单位的经常性支出，需要财政补助的事业单位，实行差额预算管理；有稳定的经常性收入，可以解决本单位的经常性支出，但尚未具备企业管理条件的事业单位，实行自收自支管理。如科技拨款制度改革后，开发性科研机构的事业费就逐年降低，要求向市场自筹经费。而且，因为“经费来源的不同，对事业单位的活力、效益和积极性的影响也不同。一般来说，自收自支、企业化管理，有利于增强事业单位的活力和动力”*中央编办地方组：《党政机关和事业单位机构改革指导》，人民日报出版社1993年版，第126页。，从而，分类供给有利于提高工作效率目标的达成。

而在鼓励自主经营方面，允许事业单位结合自身业务活动或利用其所使用的资源(比如土地、房产等)进行创收，收入(或部分)由事业单位自行支配*葛延风等：《中国机关事业单位养老金制度改革研究》，外文出版社2003年版，第177页。。如科研事业单位在完成国家科研任务的前提下，可以根据自愿互利原则，自主地面向社会承接各种科研任务，取得合法收入；又如，文化事业单位也可以在完成国家规定的任务的前提下，可以自主地、适当地面向社会开展一些有偿服务。业余兼职的盛行、有偿服务的开展，不仅有效地解决了事业单位的经费来源问题，更重要的是，通过参与市场竞争，革新了单位员工的工作理念，激活了单位活力，灌输了成本——效益观，追求高工资、高福利成为提高工作效率的重要动力。

(四)改革事业单位人事薪酬制度

事业单位人事制度改革虽然涉及面很广，但核心的内容是打破铁饭碗制和平均主义制度，引入并推广人事聘用制度，建立以功绩制为原则的、个性化绩效工资制度。

一是试行与推广人事聘用制度。1987年，中共中央、国务院发布《关于制止机构、编制和干部队伍膨胀的通知》，要求企业、事业单位和乡镇机关所需干部，除国家统配人员外，都应采取选举制或聘用制办法解决。自此，聘用制度被广泛应用于事业单位行政领导、专业技术人员、管理人员等身上，甚至，一些地区还进行了全员聘用合同制的试点。聘用制度强调公开、透明与竞争，强调优胜劣汰，其在事业人事工作中的运用，既满足了单位择优录取人才的目的，也养成了工作人员的竞争意识，培育了单位内部的竞争氛围，有利于工作效率的提高。特别是辞职辞退制度的建立，完善了工作人员能进能出的通道，更是刺激了工作人员的责任心和危机感。

二是建立以功绩制为主的薪酬制度。人的行为是以一定目标为指向的，工资就是这个函数的重要内容，其高低在很大程度上能够左右员工的工作积极性和工作效率。在事业单位，传统的供给制、职务等级制等工资制度导致了严重的平均主义问题，激励作用不足，从而，为了消除平均主义及其他不合理因素，我国先后于1985、1993年进行了两次工资制度改革，重塑工资的激励效用。

一是废除职务等级工资制，推行绩效工资制。1985年的工资制度改革，建立了结构工资制，将工资分为基础工资、职务工资、工龄津贴和奖励工资四个部分，实现了工作人员工资与本人工作职务、责任和劳绩的密切联系。二是建立正常的增资制度。两次改革之后，建立起了正常的增资制度，按照晋升职务工资档次、晋升职务工资、级别工资、增加工龄工资、定期调整工资标准等途径涨薪，激励了工作人员的上进心、积极性和责任心。三是完善津贴制度。津贴的主要目的在于践行按劳分配原则，维持资源的公平分配，如通过发放艰苦边远地区津贴和地区附加津贴，弥补自然环境、物价水平、经济发展等因素造成的地区间收入差距。另一方面，津贴也会起到刺激和导向作用，鼓励并吸引更多优秀人才到艰苦、边远地区、特殊行业就业，增强这些地区、行业内事业单位的竞争力。

(五)推进事业单位社会化改革

为了克服条块分割、各自为政导致的低水平重复和资源使用效率低下的问题，提高公共事业资源的利用效率,国家采取了打破部门界限、促进开放合作、整合公共资源、资源配置和后勤服务社会化等措施。一是推动各类服务设施实行对社会开放合作。中央、各地方、各部门、各系统、各单位所属的各级各类学校、医院、图书馆、文化馆、研究所、设计院及其他各种事业单位,大部分先后对社会开放,并积极开展多种形式的联合办学、联合办医、联合办文和科研协作等,促进了事业资源的合理流动和利用。各级各类中小学校均实行面向社会招生，高等学校也开始打破原来的部门、行业和地区界限等,开展多种形式的联合办学,实现资源共享。科技事业单位建立各种开放实验室和联合实验室,鼓励科技人员合理流动,联合兴办高技术产业,推行产学研一体化。文艺演出团体实行裁减合并、消肿减肥、优化组合。卫生事业领域实行全行业管理，创办各种形式的医疗协作体,如办分院、协作医院、协作病房、医疗中心、手术协作网等。二是资源配置社会化。改变行政单一化配置事业资源方式，以社会需求为导向，运用社会、市场、行政等多种方式进行配置，提升事业资源的配置效率。改变现有公共事业部门办社会的局面，将后勤保障和服务逐渐由行政拨款改为服务收费,后勤实体面向社会与市场，多元筹资,自主经营,有偿服务,做到有序竞争,从而降低管理成本,提高工作效率。

经过二十多年市场导向的改革，在增加公共事业供给，提高供给效率方面取得了显著的成效。首先，公共事业供给效率得到了很大提升。通过“政事分离”，把事业单位从政府行政体制内剥离出来，让部分事业单位从政府的行政附属机构成为自负盈亏、自主经营、具有社会责任并有服务竞争力的非营利组织，大大提升了事业组织提供公共产品的品质与效率*符钢战：《关于中国事业部门体制转型问题研究》，《管理世界》2005年第2期。。通过鼓励民营事业的发展，涌现了大量的民办教科文卫体组织，这些组织不仅弥补了政府供给的不足，也以其个性化和高效率满足了人们日益增长的公共事业需求，缓解了事业服务供给不足的问题,同时还促进了公私事业组织的相互竞争，从多方面提高了公共事业的供给效率。其次，人事权的下放，一定程度上巩固了事业单位的自主地位，实现了从国家用人到单位用人的关系转变。独立人事权的获得，增强了事业单位的灵活性和自主性，使其能够根据单位特色、专业特色打造一支高素质人才队伍，奠定了发展的人才基础。以专业技术职务等级制、岗位制为主要内容的工资制度，对不同类型事业单位、不同工作人员群体进行分类管理，在工资与绩效挂钩的基础上，适当拉大了行业之间的差距，有利于良性竞争。再次，事业财政制度改革和各项社会化改革有效地减轻了政府的财政压力，调整了各类事业单位的服务面向,促进了事业资源的优化配置与合理利用,在不同程度上提高了各类事业单位的社会化程度,增强了事业发展的活力,淡化了单一化的行政隶属关系,减少了事业单位对于计划的依赖性,增强了事业单位的市场适应性,有利于提高事业单位效率，也有利于进一步转换运行机制。此外，建立更多的可以相互竞争的服务主体，让公众在公共事业领域有了更多的选择空间，可以满足不断增长的个性化需求。

当然，市场也不是万能的，缺乏整体规划和配套制度的市场化，却也导致了公共事业领域的混乱局面。一是对效率的过度追求，助长了创收的积极性。强烈的创收积极性“在一些地区导致服务质量恶化，并且造成了不公平现象”*世界银行：《中国：深化事业单位改革，改善公共服务提供》，《经济研究》2005年第8期。，如全国约80%的卫生资源集中在城市，而城市近80%的卫生资源又集中在大医院，事业单位的区域布局不合理*王丽杰：《中国卫生事业单位改革》，载成思危编：《中国事业单位改革——模式选择与分类引导》，民主与建设出版社2000年版，第499页。。城乡之间、区域之间、不同人群之间的公共事业发展不均衡问题日渐突出。二是市场活动的约束不足，也影响了公共事业供给的质量。由于缺乏有效的约束，教育产业化、医疗市场化、文化产业化等各项改革，导致收费范围和数量同步增长，公益服务供给质量出现不同程度的下降，人民的负担加重，教育、医疗和住房被认为人民生活的“新三座大山”，社会普遍认为医改和教改不成功。在效率主义的影响下，一些政府部门和事业单位减少了对基本公共服务的人、财、物投入，造成服务供给质量的下降。一些政府部门将政事分开作为推卸职责的理由和借口，对事业单位一放了之，既减少公益服务供给数量，也放弃监管责任，弱化了公共服务职能，造成服务质量问题增多。一些事业单位压缩了服务内容。如，在卫生领域，缩减原来免费提供的公共卫生服务项目，特别是面向群体的预防各种传染病计划、疾病监测、健康教育等服务开展的越来越少。2002年的“非典”、2008 的“三鹿奶粉”事件，公共卫生领域的矛盾和问题暴露无遗。

事实上，事业单位改革对效率的追求必须把握一个度，即“在经济社会全面转型的特定时期，事业机构改革或者公共部门改革的目的，重要的是在继续保持经济快速增长的同时，解决目前经济社会发展严重失衡的问题，解决经济发展这条腿‘长’，社会发展这条腿‘短’的问题，解决经济社会全面转型时期公平与效率的关系问题，解决社会再分配过程中的公平分配和分配效率的问题”*迟福林：《我国经济社会转型时期的公共服务制度改革与创新》，载范恒山主编：《事业单位改革：国际经验与中国探索》，中国财政经济出版社2004年版，第33-34页。。

三、兼顾公平与效率的事业单位分类改革

1996年发布的《中央机构编制委员会关于事业单位机构改革若干问题的意见》明确提出要根据事业单位的不同情况，分类进行改革。进入新世纪后，分类成为了我国事业单位改革的主要方向，2002、2008年均提出要“分类推进事业单位改革”，也进行了一些实践。2011年，《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》对事业单位分类改革进行顶层设计，要求按照社会功能将现有事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别，按类别进行相应改革，分类改革正式全面铺开。

在价值的选择上，分类改革摒弃了前期的极端走向，希求公平与效率之间的均衡发展，而这既是必然的，也是必要的。首先，兼顾效率与公平服务型政府建设的价值旨归。兼顾公平与效率是的价值选择，作为服务型政府建设的重要组成部分，其价值取向要服从于公共行政的价值导向，也必然要遵循兼顾公平与效率的价值导向。其次，兼顾公平与效率是事业单位存在的基础，效用的外溢性要求事业单位供给大部分公共产品，但在市场经济条件下，事业单位的生存又要追求效率。再次，兼顾公平与效率是事业单位分类改革的内在要求，“只有根据社会主义市场经济发展的要求，对事业单位进行科学合理的分类，才能规范各类事业单位日常管理和推动事业单位改革，促进各类公益事业健康稳定地发展。”*张雅林：《公益服务的体制创新：中国事业单位改革研究》，中国社会出版社2003年版，第97页。最后，兼顾公平与效率是事业单位分类改革的动力所在，价值隶属于精神动力范畴，不仅可以弥补物质动力的缺陷，在特定背景下还可起决定性作用，类比之下，兼顾公平与效率也就成为了事业单位的最高价值之所在。此外，事实证明，不论是改革开放之前事业单位的“重公平，轻效率”，还是改革开放前期事业单位的“重效率，轻公平”，都存在一定程度的价值偏颇，也付出了发展的代价。这是因为，一方面效率的提高是公平形态的物质基础，另一方面公平构成了效率提高的基本保证，两者是相辅相成的*夏文斌：《公平原则与和谐社会的建构》，《北京大学学报(哲学社会科学版)》2005年第2期。。因此，为了适应现代公共服务体制建立的要求，分类事业单位改革必须契合兼顾公平与效率的价值导向。

(一)以公平与效率均衡发展为导向，设计分类改革的战略路线

事业单位三类改革的基本思路是:主要承担行政职能的，逐步转化为行政机构或将行政职能划归行政机构；主要从事生产经营活动的，逐步转为企业；主要从事公益服务的，强化公益属性，整合资源，完善法人治理结构，加强政府监管。在政事分开、企事分开原则的指导之下，“上帝的归上帝，凯撒的归凯撒”，厘清政府、企业与社会组织之间的关系和职能界限，将现有的事业单位分为行政、生产经营和公益服务三类，同时，还按照职责任务、服务对象和资源配置等方面的不同，将公益类事业单位划分为公益一类、公益二类和公益三类*魏建一：《事业单位机构编制管理与改革简论》，天津教育出版社2009年版,第251-252页。。

分类的意义，在于寻求一种新的公平与效率。行政性事业单位、公益性事业单位和生产经营性事业单位的三分设计，厘清了不同单位间的职能定位。而在具体改革路径的设计上，则完全基于对兼顾公平与效率价值的考量，既维护了公平，如，让行政事业单位回归行政系统，实现政事组织分离，避免了“既当裁判员又当运动员”的不公平状况；保留了公益性事业单位，并通过加强财政支持和制度保障，强化了事业单位作为公共产品或服务供给的主体地位，扮演了二次分配的角色，确保了社会公平。经营性事业单位转企改制既可以避免借事业单位的名义和政策进行营利性、竞争性活动，破坏市场竞争公平性，也可以推动相关产业发展，提供运行效率。

这些年生产经营类事业单位转企改制成效也证明了改革是富有成效的。原有的一些国有应用型科研机构、设计单位、部分医疗机构、文艺院团、出版发行、影视、非时政类报刊社、新闻网站、后勤组织等事业单位都不同程度地走向社会、进入市场，发展迅速。如文化领域，截至2010年末，中央各部门各单位的出版社基本完成转企改制工作。在这个转制进程中，中央组建了中国科技出版传媒集团公司、中国出版集团公司、中国教育出版传媒集团公司等一批骨干文化企业。全国总共核销6900多家经营类文化事业单位，注销近30万人的事业身份。截至2012年9月，全国承担改革任务的580家出版社、3000家新华书店、850家电影制作发行放映单位、57家广电系统所属电视剧制作机构、38家党报党刊发行单位已经全部完成转企改制；全国2102家承担改革任务的文化系统国有文艺院团(不含保留事业体制院团)已有2092家完成和基本完成转企改制、撤销或划转任务，占总数的99.5%*朱仁显：《公共事业管理概论(第三版)》，中国人民大学出版社2016年版,第197页。。这些生产经营性职能事业单位的市场化转制，顺应了产业的特性，摆脱了过多的政府管制和行政区隔，强化了市场竞争，自收自支，自主经营，自负盈亏，有效地解决了原有经营性事业单位经营效率低下的问题。

(二)以公平与效率均衡发展为导向，改革人事管理制度

建立规范的事业单位人事聘用制度，实现人员合理流动和公平竞争。新世纪以来，事业单位加快人事聘用制度建设，明文要求“事业单位凡出现空缺岗位，除涉密岗位确需使用其他方法选拔人员以外，都要试行公开招聘”，并对不同类型的事业单位领导人员，区别情况分别实行聘任、选任、委任、考任。到2011年全国范围聘用合同签订率达到90%，公开招聘成为事业单位进入基本渠道。2014年5月国务院颁布《事业单位人事管理条例》，对事业单位岗位设置、公开招聘和竞聘上岗、聘用合同、奖惩争议处理等人事管理主要环节做出了明确的规定。作为我国事业单位人事管理的第一部专门法规，《条例》的推行，标志着我国事业单位人事管理进入了法制化的新阶段。养老保险制度和财政政策改革也在稳步推进，经过山西、上海、浙江、广东、重庆等地事业单位养老保险制度改革试点之后，2014年中央做出决策，要逐步实现机关事业单位与企业养老保险制度一体化。竞争机制的引入和聘用制度的落实，给任何符合应聘条件的个人都提供了平等的竞争机会，有利于优秀人才的脱颖而出，有利于打破了人才部门所有、单位所有的壁垒，也有利于人员之间的良性竞争。随着问责制的建立和养老保险制度一体化的推行，事业单位人事管理制度在维护公平价值上又迈进了重要一步。

完善人才管理制度，提高人事管理效率。一是完善绩效考核制度。根据聘用制度的要求，事业单位要对受聘人员的工作情况实行年度考核、适当地增加聘期考核，对领导人员执行目标责任制，以考核结果作为续聘、解聘或者调整岗位的依据，并完善了解聘辞聘制度。有利工作效率的提升，实现了两者之间的均衡发展。二是改革内部分配制度。进一步深化事业单位内部分配制度改革，扩大事业单位的分配自主权，坚持以岗定薪、按劳取酬、按贡献取酬和按生产要素分配相结合，积极探索岗位工资、技术要素参与分配、资本参与分配、津贴部分统筹、绩效工资、计件工资、年薪工资等多种分配形式，将工资收入与岗位职责、工作业绩、实际贡献挂钩，形成以业绩为取向的分配新机制，使收入分配向一流人才、关键人才倾斜。通过改革理顺分配关系、规范分配秩序、完善激励机制。三是大力发展并规范人才市场，鼓励人才合理流动，逐步实现人才资源配置的社会化、市场化。建立并完善了人才市场体系，完善了人才市场的社会化服务功能，初步形成了全国人才市场网络体系，全方位地开展人才招聘、人事代理、人事考试、就业指导、人才培训、人才评价，为用人单位和人才提供功能比较齐全的社会化服务。这一切改革有效地打破了事业单位分配上的“大锅饭”和人才资源配置的行政化，大大提高了人事管理的绩效和人才资源配置的效率。

(三)兼顾公平与效率，公共事业均等化和民营化同步推进

实现服务供给广覆盖和均等化，促进社会公平。我国现实国情决定了政府无法包揽公益性事业,更无法保证让所有公益事业在高水平上运作,但我国的社会主义性质又要求我们维护广大群众的受教育的权利、获得文化和休闲服务的权利、享受医疗保健的权利等。因此，发展公共事业既要坚持“广覆盖”的原则,推动基本公共服务均等化，确保教科文卫体基本公共服务的有效提供与公平分配,又要充分调动社会力量办公共事业,借助市场力量和机制,达到公共事业的供求平衡。

事业服务供给的均等化不是平均化,而是基于公平原则把贫富差距控制在合理的范围之内,促进区域之间、城乡之间事业服务协调推进和完善。就我国目前来说,事业服务供给均等化主要体现在城乡均等化、区域均等化和群体均等化三个方面。实现城乡均等化就是要改变公共事业重城轻乡的发展战略,建立城乡一体化的公共事业发展机制；实现区域均等化就是要正视区域公共事业发展的不平衡现状，通过进一步调整转移支付的结构,日益改进转移支付资金的分配方式,规范和调整财政转移支付办法,逐步实现公共事业服务供给的区域均衡；实现群体均等化就是要使不同社会群体在分享基本公共服务方面保持大体均衡,这就要求政府要把新投入的资源尽可能多地用在大多数群体身上,真正实现全体成员共享改革发展的成果。

当前，要特别注意加快发展农村、欠发达地区和民族地区公益事业，实现基本公共事业服务供给的广覆盖。在此基础上，运用法律、政策工具，采取有效管理体制和措施，逐渐缩小城乡之间、地区之间、群体之间公益服务水平差距，切实解决广大农民和城市低收入群体医疗、教育、文化等公益服务需求的质量问题，让城乡居民能够公平享用公共事业领域改革开放与发展的成果。要优化公益服务资源配置，合理规划布局，科学设置事业单位，打破条块分割和行政区划界限，推进资源共享。创新公益服务提供方式，完善购买服务机制，提高服务质量和效率。

同时，又要大力扶植民办事业组织，引入竞争激励机制，发展民办公共事业。民办事业组织是对政府的有益补充，为了满足公共事业多样化和个性化的需求，促进公共事业的多元发展，形成公私互补竞争的新格局，这次分类改革要求各级政府继续积极培育民间事业组织，建立政府和民间事业组织互动与合作的机制。因此，政府要进一步完善相关法律，为民营事业组织发展提供法律保障和政策支持，改革社会组织登记的双重管理体制，解除束缚，加大扶持力度。对社会力量兴办公益事业的，放宽准入领域，适当降低准入门槛，在设立条件、资质认定、职业资格与职称评定、税收政策和政府购买服务等方面，与事业单位公平对待，并切实加强监管，引导其健康发展。完善《企业所得税法》《个人所得税法》的实施条例，明确企业或个人向民办非企业单位的捐赠属于公益性捐赠，按税法规定给予税前扣除，鼓励企业、社会团体和公民个人捐赠公益事业。三是从内部完善社会组织的治理结构和管理水平，从外部加强政府和社会力量的监督。加强对社会公益组织行为规范的监管，完善有关收费标准、资产处置、收益分配、服务质量等政策，规范社会力量的公益服务行为。

这一轮改革将行政性事业单位分离出去，使得履行行政职能的事业单位回归行政部门，确保了行政组织的公共性和公正性；将经营性事业单位转企改制，使之参与市场竞争，维护了市场竞争的公平性；将公益性事业单位发展定位为发展具有中国特色的公益服务体系，有利于从制度上保障公共服务的有效供给和公平性。同时，让具有产业属性的社会事业走市场化道路，有利于社会事业的发展，鼓励民间资本参与公共事业建设，对促进民营事业组织的进一步壮大，建立公私互补竞争的公共事业发展新格局良有裨益，完善公益性事业单位人事、财务、监管、国有资产管理、法人治理结构等措施，有利于完善内部管理和运行机制，这一切都有利于从多方面提高社会效率和组织效率。可以预见，分类改革最终将极大地促进公平和效率的实现与平衡。

(责任编辑：陆影)

2016-08-26

朱仁显(1962—)，男，厦门大学公共事务学院教授、博士生导师，主要研究方向为当代中国政府与政治、公共政策。 李 楠(1982—)，男，厦门大学公共事务学院博士研究生，主要研究方向为当代中国政府与政治。

本文系教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“事业单位分类改革实施战略研究”(项目编号：12JZD024)、福建省“公共政策与地方治理协同创新中心”暨“厦门大学公共服务质量研究中心”的阶段性成果。

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1003-4145[2017]01-0086-08