辛卓遥，罗钰涵

(西南大学 经济管理学院，重庆 400700)



集体林权制度改革中的投融资渠道及效果分析
——以四川省蓬安县为例

辛卓遥，罗钰涵

(西南大学 经济管理学院，重庆 400700)

本文在综述集体林权制度改革中的投融资源渠道基础上，以四川省蓬安县为例，系统分析了该县集体林权制度改革中的投融资情况。蓬安县在传统财政渠道基础上，积极探索和实践将信贷和保险等金融产品引入集体林权制度改革之中，较好地解决了林业投融资难和林农无法抵御大灾大祸的现实问题，促进了集体林权制度改革后的林业发展。

金融产品；集体林权制度改革；森林保险；林业信贷

集体林是我国森林资源，尤其是商品林的重要组成部分，占总林地面积的60%以上。长期以来，我国集体林受林权制度、社会经济发展、科技水平等的限制，生产力低下，经济效益普遍较低。为盘活集体林地资源，激发广大林农经营林地的主动性和积极性，提高集体林地的经营水平和生产力，增加我国森林资源和效益，从2003年起,在中央的统筹规划和领导下，福建、江西、浙江、云南和辽宁等省份率先开始了集体林权制度试点改革。2008年6月,中共中央国务院颁发了《关于全面推进集体林权制度改革的意见》，将集体林权制度改革在全国进行全面推广。2009年6月,新中国成立以来的首次中央林业工作会议将集体林权制度改革推进到下一新的高度。以广大农户作为经营主体的集体林经营制度和政策环境发生了重大转变[1,2]。

我国集体林，大部分是作为商品林经营。商品林是以市场为导向，经济效益为主导，兼顾生态和社会效益，故其是具有一定公益性的商品生产。林业生产周期长、投资大、风险大，资金往往是集体林权制度改革后，发展林业产业的短板，限制着林改后的产业发展。林改后，农村集体林的经营和发发生重大的变革，农村集体林地承包到户，农民成为林业经营的主体，以往的投融资体系已不能适应新的形势[2,3]。因此，解决林改新形势下的投融资问题，建立良了的投融资体系，对林改和后续产业发展，加速传统林业向现代化林业的根本性转变，推动我国林业的健康持续发展,具有十分重要的现实和战略意义。

1 集体林权制度改革中的投融资渠道

集体林生产经营的投融资渠道主要有：财政渠道、信贷渠道、保险渠道、林业基金、林业信托和森林资源资产证券化等。其中，集体林中的公益林部分，资金来源单一，基本上都 是财政渠道经费。集体林中的商品林部分，投融资渠道较多样化，以财政渠道、信贷渠道、保险渠道为主体。林业基金、林业信托和森林资源资产证券化在集体林投融资中应用很少[4,5]。

1.1 财政渠道

财政渠道是指从中央到地方各级财政获得的集体林经营资金。是集体林地经营最主要的资金来源之一。主要包括4部分：

1)森林生态效益补偿资金：是国家对属于生态公益林的集体林进行生态效益的经济补偿。《中央财政林业补助资金管理办法(财农[2014]9号)》规定：集体和个人所有的国家级公益林的森林生态效益补偿标准为每年每公顷225元，其中管护补助支出221.25元，公共管护支出3.75元。集体和个人所有的国家级公益林管护补助支出，用于集体和个人的经济补偿和管护国家级公益林的劳务补助等支出。

2)天然林保护工程费用中的生态公益林造林费、管护费：对于被界定为生态公益林的集体林，国家通过天然林保护工程，对造林费和管护费进行补助。

3)退耕还林工程中对农民的种苗、粮食和现金补助：

2014年启动了新一轮退耕还林还草。6月份，国务院正式批准了《新一轮退耕还林还草总体方案》，提出到2020年将全国具备条件的坡耕地和严重沙化耕地约282.7万hm2退耕还林还草。

4)林业补贴

林业补贴是指用于林木良种培育、造林和森林抚育，湿地、林业国家级自然保护区和沙化土地封禁保护区建设与保护，林业防灾减灾，林业科技推广示范，林业贷款贴息等方面的支出。涉及集体林的林业补贴有：

(1)造林补贴。对含农民、农民专业合作社在内的造林主体进行人工造林、更新和改造，面积不小于0.07公顷的给予适当的补贴。

(2)森林抚育补贴。农民或农民专合社对集体和个人所有的公益林中的幼龄林和中龄林进行森林抚育，可以申请该项补贴。

(3)林业科技推广示范补贴：是指用于对全国林业生态建设或林业产业发展有重大推动作用的先进、成熟、有效的林业科技成果推广与示范等相关支出的补贴。补贴对象包括农民专业合作社，但不能针对林农个人。

(4)林业贷款贴息补贴：是指中央财政对各类银行(含农村信用社和小额贷款公司，下同)发放的符合贴息条件的贷款给予一定期限和比例的利息补贴。林业贷款贴息补贴的对象包括农户、农民专业合作社、林业龙头企业等。

1.2 信贷渠道

农村集体林中商品林的融资主要是以市场为导向，开展商品生产，自主经营，自负盈亏，在资金投入上以经营者为主体。在集体林权制度改革以后，山林确权到户，农民利用林权，获得信贷资金支持成为一条重要的融资渠道[6]。

在集体林权制度改革以前，林业贷款的主要形式是贴息贷款、林业小额信贷、政策性贷款等；在集体林权制度改革以后，除了上述贷款形式以外，林权抵押贷款成为林农最直接最有效的融资手段之一。目前，国内开展林业贷款的金融机构主要包括政策性银行、商业银行、农村信用社等[7]。通过信贷渠道投放林业资金的政策性银行主要是中国农业发展银行。

林权贷款方式多样，既包括财政贴息贷款、政策性银行贷款也包括商业银行和农村信用社的林权抵押贷款、林业小额信贷等多种形式。贷款模式也不尽相同，既有传统的林权证直接抵押贷款模式，也有经过发展变化的政府信用或担保公司担保加林权抵押贷款、林业产业化企业加林农双重林权抵押贷款模式。

1)林权证直接抵押模式：它是林权抵押贷款最基本也是最原始的模式，是由林权所有人以林权证作为抵押直接向金融机构申请贷款；

2)林业大户或林业企业加林农的抵押贷款模式：具体是由林业大户或者林业企业以自身资产或所拥有的林权为抵押向金融机构贷款，然后，林户再以自身所拥有的林权证为抵押向该大户或林业企业二次借款，而通过银行所贷资金均由林业大户或林业企业来承担[10]；

3)政府担保与林业大户或林企相结合的模式：这种模式是由政府作为担保，以国有资产公司为借款人，利用自身信用向金融机构申请贷款，林业大户或林企再按一定的方式和规定向国有资产公司提出贷款申请，从而获得一定贷款；

4)民间担保公司与林权反担保相结合的贷款模式：具体是由林业大户或者其它投资者通过入股的形式成立担保公司，按金融机构发放贷款金额的一定比例，收取相应的费用作为担保费并承担。

5)林农联保与林权抵押相结合的模式：这种模式借鉴了农户联保贷款的原理，林农通过多户联保的方式，向当地金融机构申请联保贷款。

1.3 林业保险渠道

林业具有投资周期长、风险大等固有特点。林权抵押贷款和林权担保贷款等融资方式在实施中，金融机构的风险控制至关重要。因此，森林保险对支持集体林权制度改革，拓宽林业投融资渠道，防范林业金融风险，推动林业产业发展具有十分重要的意义。当前，商业保险公司是政策性森林保险的市场供给主体[8～10]。不同省市开展森林保险业务的保险公司有所不同。福建和江西省主要是人保财险公司，湖南省是人保财险公司、中华联合财险公司分县,浙江省是由人保财险、太平洋财险、永安财险、安信农险以及大地财险5家保险公司，云南省则是阳光财险云南省分公司，辽宁省则是由人保财险、中华联合财险和安华农险3家保险公司。

四川省于2011年在全省68个县(市、区)试点森林保险；2013年《农业保险条例》实施，对森林保险金额浮动、参保人和担保公司权利及义务进一步明确；2014年出台《四川省森林保险实施规程(试行)》、《四川省森林保险灾害损失认定标准(试行)》，明确基层林业主管部门的定损、评估职能，确定森林火灾、有害生物、森林保险灾害、干旱以及其他自然灾害等四种类型灾害可获理赔。四川省当前实施的只有森林综合保险，其他森林保险尚未开展。各地可通过政府采购、比选、综合评定、招投标等方式，按“优胜劣汰”原则自主选择承保机构。其他森林险种，如国家保护野生动物对公民财产及人身安全危害保险、珍稀保护动植物驯养繁殖保险、特色林(副)产品生产保险和核桃、花椒保险等其他林业特色保险品种尚处于研究和探索阶段。《四川省森林保险实施规程(试行)》的出台，是对我省公共财政支持林业制度的有效完善，对规范我省森林保险经营行为、促进我省森林保险工作规范健康持续发展具有重要意义[11]。

1.4 其它投融资渠道

其他融资渠道主要包括林业基金、林业信托和森林资源资产证券化。由于目前我国的集体林权制度改革尚未完全完成，林权流转的制度不完善，相关的法律、法规也存在一定的滞后性，因此，通过这些融资渠道并不能有效融资[12]。

2 蓬安县集体林权制度改革概况

蓬安县，位于四川省东北部，南充市下辖县，地处嘉陵江中游。总人口73万，辖39个乡镇。蓬安县集体林权制度改革从2008年正式启动，范围涉及全县39个乡镇，598个行政村，5个居民委员会，4 856个村民小组，138 333户，落实林权产权138 333户，面积25 143.7 hm2，其中用材林2 502.4 hm2，防护林20 245.7 hm2，特用林0.63 hm2，薪炭林7.8 hm2，经济林2 380.6 hm2，其他6.7 hm2；发林权证138 333户，158 382本，发证宗地数585 665宗。在完成全县集体林地确权颁证后，即开始进行配套改革，构建林改后新形式下的有效的林业投融资体系是林改配套改革的重要内容之一。

3 蓬安县集体林权制度改革中的投融资体系

在继续贯彻落实和加强财政渠道资金对集体林权制度改革的支撑的基础上，重点构建和加大了信贷和保险等金融产品对林业建设和生产的支持，构建了较为完善的林业投融资体系。

3.1 财政渠道的资金来源

包括前述的森林生态效益补偿资金、天然林保护工程资金、退耕还林工程资金、造林补贴、森林抚育补贴、林业科技推广示范补贴、林业贷款贴息。

(1)森林生态效益补偿资金：2014年，四川省省级公益林森林生态效益补偿标准调增到每年180元·hm-2，加上天保工程二期公益林每年45元·hm-2管护补助，省级公益林生态效益补偿标准为每年225元·hm-2，与国家级公益林生态补偿标准一致。

(2)天然林保护工程资金：执行《天然林资源保护工程财政专项资金管理办法》(财农〔2011〕138号)的相关规定：天保工程区内集体和个人所有的国家级公益林，中央财政森林生态效益补偿基金的标准为每公顷每年150元；集体和个人所有的地方公益林管护费补助标准为每公顷每年45元。

(3)退耕还林工程资金：新一轮退耕还林的补助标准是每公顷22 500元，其中种苗造林费4 500元、现金补助18 000元，分第一、第三、第五年3次兑现。退耕还草每公顷补助15 000元，补助资金分两次下达，每公顷第一年9 000元(其中种苗种草费2 250元)、第三年6 000元。

(4)造林补贴：乔木林和木本油料林每公顷补贴3 000元，水果、木本药材等其他林木、竹林每公顷补贴3 000元；迹地人工更新、低产低效林改造每公顷补贴3 000元。

(5)森林抚育补贴：补贴标准为平均每公顷3 000元。

(6)林业科技推广示范补贴：符合条件的集体林经营实体(专合社、公司)申请，相关林业部门审批立项。

(7)林业贷款贴息：中央财政年贴息率为3%。林业贷款期限3 a以上(含3 a)的，贴息期限为3年；林业贷款期限不足3 a的，按实际贷款期限贴息。对农户和林业职工个人营造林小额贷款，适当延长贴息期限。贷款期限5 a以上(含5 a)的，贴息期限为5年；贷款期限不足5 a的，按实际贷款期限贴息。

3.2 林业信贷产品

蓬安县开展林业信贷业务的金融机构有4家，分别是：蓬安县农村信用社、南充市商业银行、中国邮政储蓄银行和中国农业银行。提供的信贷产品有3种：第一种是林权抵押贷款，第二种是小额贷款，第三种是财政贴息贷款。在林权抵押贷款中，目前开展的有3种模式，即林农林权证直接抵押贷款、林业大户或林业企业加林农的抵押贷款模式、政府担保与林业大户或林企相结合的模式。其他2种林权抵押贷款模式，即：民间担保公司与林权反担保相结合的贷款模式、林农联保与林权抵押相结合的模式，在蓬安县尚无开展。

3.3 林业(森林)保险产品

蓬安县提供林业政策性保险的保险公司只有一家，即中国人寿财产保险股份有限公司。由其提供的森林综合保险，对符合《四川省森林保险实施规程(试行)》、《四川省森林保险灾害损失认定标准(试行)》规定的四种类型的灾害进行保险。这四类灾害分别是：(1)森林火灾；(2)林业有害生物；(3)暴雨、暴雪、暴风、洪水、滑坡、泥石流、冰雹、霜冻、雨雪冰冻；(4)干旱。森林综合保险分为两类：即公益林险种和商品林险种。其中公益林保费为每公顷9.75元，费率为0.13%，保额7 500 元·hm-2；商品林保费为每公顷18元，费率为0.16%，保额11 250元·hm-2。全县暂未提供其他林业特色保险业务。

4 蓬安县将金融产品引入集体林权制度改革的主要措施

2008年以来,蓬安县积极将金融产品引入集体林权制度改革，采取“政府搭台、金融出资、林农出力”的方式，在一定程度上解决了广大林农、大户、专合社和企业开展集体林经营的资金问题，推动全县林业成片化、规模化、专业化发展，实现了金融机构增收、林农致富、政府受益的良好效果。蓬安县将金融产品引入集体林权制度改革的主要措施是：

一是战略合作先行。按照“金融投入为主、合作互惠共赢”的原则，引导金融机构扩大林业信贷规模，积极支持集体林权制度改革，2008年以来，先后与邮政储蓄银行、南充商业银行、人保公司等金融机构签订战略框架协议，资金额度达3亿元。

二是三方勘验确权。建立“金融机构、林改人员、林农”三方勘界登记制度，由金融机构工作人员、林改工作小组成员、林农多方权利人组成勘界小组，现场踏勘全县林地，对权属不明的林地，一律当面解决争议、当场签字确权，确保登记确权准确全面。2008年以来，先后勘界登记林农13万户、确权林地2.4万hm2。

三是双向谈判。金融机构、林业部门全面摸排林农资金需求意愿，对发展意愿强烈、资金不足的林农，实行“当面谈判、协商合作”，以林农的林地林权为质押，现场签订公平公正的信贷合同，由金融机构给予较高额度的贷款支持和保险额度，切实保障林农发展壮大林业产业。

5 蓬安县将金融产品引入集体林权制度改革后取得的成效

5.1 总体情况

随着蓬安县持续将金融产品引入集体林权制度改革，多方整合社会资源，较好地解决了林业投融资难和林农无法抵御大灾大祸的现实问题，全县林业发展呈现林农增收、生态增绿、经济增效、企业增绩、政府增信的良好局面。2014～2016年三年间，累计信贷产品支持林业共计4.51亿元人民市，其中2016年1.83亿元，2015年1.47亿元，2014年1.21亿元。保险产品近三年共计：341万元，其中2016年160万元，2015年121万元，2014年60万元。截止2016年底，蓬安县落实林权抵押贷款89宗，面积0.12万hm2，贷款金额900万元。全县森林保险达77 000宗，投保面积2.2万hm2，保费160万元，保额39 000万元；农民收入中林业收入由700元增加至820元，农民收入中林业收入比重也由20%提高到33%。

通过信贷支持和保险保障，激发了林农的积极性，吸引了社会存量资金，实现了林业生产力、林业经济收入双提升。全县林下经济产值实现约1.2亿元，共有39个承包大户、11个企业从事林下种养业，户均收益2 813余元，带动和拉动相关产业产值4.83亿元。目前，全县已成立各类农民林业专业合作社29个，入股社员8 721人，带动农户2万多户，种植干果1.26万hm2，带动发展各类畜禽养殖48万头(只)；林业专业合作社涵盖林业生产各个领域，有经果林、蚕桑、苗木、中药材等种植业专业合作社，还有林下养猪、养鸡等专业合作社。全县活立木蓄积达284.79万m3，林木绿化覆盖率达到 36.03%，被评为四川省绿化模范县，林农年人均增收120元。

5.2 典型案例

1)蓬安县高庙乡高庙花谷特色养殖农民专业合作社杨芳勇,承包林地80 hm2，其中53.3 hm2发展林下经济，主要栽植玫瑰、芙蓉、香樟等经济作物。目前，相继投资6 000万元，建成了集健康养老、旅游观光、花卉种植、特种林木栽植一体的林业经济园。截止2016年底金融机构向其贷款2 000万元，每年财政贴息100万元，支持其发展。公司购买林业保险10万元，确保生产经营无忧。经过几年的发展，2016年创收320万，带动周边相关产业1.2亿元。

2)南充麦伦农业有限公司占地533.3 hm2，涉及碧溪乡、新园乡两个乡镇。主要栽植桢楠、香樟、杨树、栾树等，2016年贷款1 800万元，政府财政贴息50万元，支持其发展。目前该公司年收入近100万元，带动周边群众致富近千人，解决就业300人。投入保险10万元，成功化解一起林木干死事件，挽回经济损失20万元。

3)蓬安县福德镇福寿核桃专业合作社杨仁光承包林地66.7 hm2，相继投入2 000万元，主栽核桃。2016年，由于前期投入较大，加上天旱，导致经济链断裂，生产经营陷入困境。面对杨仁光遇到的问题，政府和金融机构主动伸出援手，向其以林权为质押，贷款500万元，帮助其生产。同时，杨仁光购买的林业保险5万元，保险公司也向其理赔10万元，解决其燃眉之急。

4)蓬安县海田乡领头羊养殖农民专业合作社周世莲，承包林地33.3 hm2，主要发展香樟、桢楠、中药材等，并养殖山鸡。在投入近800万元后，资金遇到了困难，生产经营一度遇到极大困难。通过林权质押贷款500万元，目前生产经营良好，每年收益近50万元。现在其每年主动购买林业保险5万元。

6 存在的问题及建议

6.1 存在的问题

近几年，蓬安县在传统财政渠道基础上，积极探索和实践将信贷和保险等金融产品引入集体林权制度改革之中，并取得了良好的成效，但仍然存在一些明显的问题，主要表现在以下三个方面。

一是支持力度不够。各金融机构支持额度不足，林农发展林业的资金需求并没有得到完全有效满足。

二是支持方式不活。条款较多，放贷期限较短，利息较高，一定程度上打击了林农的积极性，阻碍了林业和林业经济的发展。

三是吸引民间资本不足。因林业前期投入大且时间长，该县目前还没有一家世界500强以内的大型企业进入林业投资，民间资本存量还没有完全盘活。

6.2 发展建议

针对以上问题，结合蓬安县集体林权制度改革和林业投融资现状，提出如下建议：

一是形成常态化的合作机制。金融机构要掌握主动权，主动与财政、林业等部门建立常态沟通联络机制，定期组织召开座谈会、联席会、实地联合调查等，研究解决林农的实际困难和问题，及时足额将资金发放到林农手中，支持林农做大做强林下经济产业，

二是创新工作方式，灵活运用政策。大力实施一地一策、一林一策等，在尊重林农意愿，满足林农需求的基础上，利用财政补息、扶贫资金整合等，加大对林农的扶持。

三是完善金融机构支持林业发展的扶持政策。充分吸引民间资本，调动社会资源，盘活民间资本存量，帮助林农发家致富，助推林业大发展。

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Analysis of Investment and Financing Channels and Effects of the Collective Forestry Right System Reform——Taking Pengan County of Sichuan Province for an Example

XIN Zhuo-yao LUO Yu-han

(Southwestern University ,School of Economics and Management,Chongqing 400700，China)

On the basis of summarizing the investment and financing channels of collective forest tenure reform,taking Pengan county in Sichuan Province as an example, this paper systematically analyzes the investment and financing situation of the collective forest right system reform in the county.With the traditional financial channels,Pengan County actively explore and introduce credit and insurance and other financial products into the collective forest right system reform,solving the difficulty of forestry investment and financing and the realistic problem of farmers that they can not resist the disaster,promoting the collective forest right system reform of forestry development.

Financial products,Collective forestry right system reform,Forest insurance,Forestry credit

2017-05-03

辛卓遥(1996-)，女，四川蓬安人，本科在读，研究方向为金融学。

10.16779/j.cnki.1003-5508.2017.02.038

S7-9

A

1003-5508(2017)03-0157-05