党群关系面临的民主制度建设问题及对策

2017-04-01田凯华

山东农业大学学报（社会科学版） 2017年4期

□田凯华

党群关系面临的民主制度建设问题及对策

□田凯华

党群关系事关政党兴衰成败、生死存亡。密切联系群众是中国共产党的重要使命。无产阶级政党发展的经验表明，健全民主制度是密切党群关系的关键环节。当前，中国共产党在密切党群关系的民主制度建设的过程中面临着一系列问题：制度建设尚不健全，影响现有制度发挥作用；部分群众政治冷漠，阻碍民主制度发展；部分党员干部腐败严重，侵蚀民主制度肌理。在全面从严治党的新时期，健全民主制度的基本对策包括：完善民主选举制度，发展民主协商制度，加强民主监督制度。

党群关系；民主制度；民主选举；民主协商；民主监督

在政党政治时代，人民群众的支持和拥护是政党执政合法性的根本来源。正是依靠人民群众的力量，无产阶级政党才得以在革命战争中发展壮大，才得以在和平建设时期保持其执政地位不动摇。因此，密切联系群众是中国共产党的重要使命。那么，在全面依法治国新形势下，如何正确认识密切党群关系的价值地位？当前密切党群关系视域下民主制度建设面临哪些新课题？怎样突破困境进一步加强民主制度建设，以密切党群关系？下文，笔者试就以上问题做出探讨，以期为当前进一步完善民主制度，密切党同人民群众的血肉联系，提供一定的对策建议。

一、密切党群关系是中国共产党的重要使命

在政党政治时代，党群关系事关一个政党的兴衰成败、生死存亡，是政党得以存续和发展的重要基础。认识密切党群关系的价值意义，明确密切党群关系的战略地位，是中国共产党开展党群工作十分重要的前提条件。可以说，能否有效担当起密切联系群众的使命直接关乎党领导作用的发挥

程度，直接关联党各项工作的实际成效。如历史唯物主义所认为，历史活动是群众的事业，人民是历史的创造者，是推动历史前进的决定力量。马克思主义政党自成立之日起就坚定地站在广大人民群众的立场上，马克思和恩格斯曾指出：“历史活动是群众的活动，随着历史活动的深入，必将是群众队伍的扩大。”[1]在领导苏俄革命实践中，列宁指出：“要使任何一件重大的革命工作得到成功，就必须懂得……先锋队只有当它不脱离自己领导的群众并真正引导全体群众前进时，才能完成其先锋队的任务。”[2]可见，高度重视密切党群关系是无产阶级政党的优良传统，能否牢牢把握住人民群众是无产阶级政党建设成败的关键。这就要求执政的中国共产党始终相信人民、依靠人民、服务人民，将建立密切的党群关系作为自己的重要使命。

在领导中国革命和建设伟大实践中，以马克思主义为指导，中国共产党着力构建良好的党群关系，从而极大地推动了党和国家事业的发展。早在新民主主义革命时期，以毛泽东为代表的中国共产党人就牢固树立了党的根基在群众、血脉在群众、力量在群众这一坚定信念。土地革命时期，他曾铿锵有力地道出如此慧语箴言：“真正的铜墙铁壁是什么?是群众,是千百万真心实意地拥护革命的群众。”[3]这一鲜明比喻将革命战争年代人民群众对于中国共产党的至关重要性形象地展现出来。为了实现民族独立、人民解放的宏伟目标，中国共产党紧密团结一切可能联合的力量，努力赢得人民群众的信任和支持，形成了群众路线这一根本工作方法，从而建立了密切的党群关系，使我们党得以在艰苦的战争环境中积聚力量、发展壮大，最终带领全国人民夺取了新民主主义革命的伟大胜利，建立了新中国。新中国成立初期，中国共产党人不忘初心，更加珍惜在革命战争年代建立起的党群关系，紧紧依靠人民群众制定了一系列路线、方针、政策，顺利完成社会主义改造，极大地巩固了中国共产党的执政基础。然而，由于1957年反右斗争扩大化，加之随后的“十年文革”，使党群关系蒙上了阴影，党内秩序混乱，国家经济、政治、法律均遭受严重破坏。党的十一届三中全会以来，以邓小平为代表的中国共产党人在密切党群关系这一问题上及时“拨乱反正”，认真总结经验、吸取教训，在全国范围内平反冤假错案，从很大程度上恢复了受损的党群关系。邓小平指出：“这几年来,我们一些同志滥用了人民对党的信任,滥用了党的威信,群众是不满意的。……我们不依靠人民,不走群众路线,是毫无道理的。”[4]随着党群关系的良性修复，改革开放、依法治国等政策在全国顺利开展，国家的经济、政治等方面的发展取得了可喜的成绩，中国共产党也因有了更加深厚的群众基础而进一步发展壮大，向着学习型、服务型、创新型马克思主义政党奋力前进。毋庸讳言，改革开放近40年来，正是充分依靠广大人民群众的支持和拥护，中国共产党的执政之基才愈加坚实，执政地位才愈加巩固。展望未来，更伟大的成功还在孕育，更艰巨的任务仍在前方。我们党若要“不忘初心、继续前行”，就须如习近平在“七一”讲话中所强调，“要坚信党的根基在人民、党的力量在人民，坚持一切为了人民、一切依靠人民，充分发挥广大人民群众积极性、主动性、创造性，不断把为人民造福事业推向前进”。[5]

回顾我们党发展壮大的历程可知，始终保持同人民群众的血肉联系，是我们党战胜各种困难和风险、不断取得胜利的根本保证。党唯有善于密切联系人民群众，善于跟他们打成一片，才能发挥其领导核心的作用；唯有不断加强同广大人民群众的血肉联系，赢得他们的普遍信任，我们党才能有不竭的力量源泉，始终保持旺盛的生命力。这就要求执政的中国共产党始终相信人民、依靠人民、服务人民，将建立密切的党群关系作为党的重要使命。

二、健全民主制度是密切党群关系的关键环节

密切党群关系是我们党的最大政治优势，对于密切党群关系而言，加强民主制度建设无疑意义重大。充分发挥民主制度在中国共产党联系群众工作中的根本性、全局性、稳定性和长期性作用，是当前进一步密切党群关系的关键。衡判联系群众工作成效如何的一项重要指标在于各项民主制度能否精准制定、有效落实，能否激发党员同志联系群众的积极性、主动性、创造性。可以说，民主制度是否健全，直接关乎党群关系的密切程度，直接关联执政党的命运前途。由此，民主制度作为上层建筑的重要作用也就可见一斑。正如唯物史观所认为，法律、制度等作为政治上层建筑对人们的行为起着制约和导向作用。马克思和恩格斯曾指出：“所有通过革命取得政权的政党或阶级，就其本性说，都要求由革命创造的新的法制基础得到绝对承认，并被奉为神圣的东西。”[6]在领导苏俄社会主义建设的实践中，列宁也曾指出，要“制定完全切实有效的规章制度，以消除‘专家’、负责工作人员同群众之间(在生活条件、工资数额等方面)的不平等现象；这种不平等是违反民主制的，并且是瓦解党和降低党员威信的根源”。[7]由此可见，健全民主制度是密切党群关系的关键环节。明确了这一点，就为当前和今后中国共产党密切党群关系工作提供了方向性指导。

在领导中国革命和建设的伟大实践中，以马克思主义为指导，中国共产党高度重视用制度来保障同广大人民群众的鱼水关系，从而极大地推动了党和国家事业的发展。革命战争年代，党适应当时的战争环境制定出“打土壕、分田地”的政策，极大地赢得了广大人民群众的拥护；要求红军战士严格遵守“三大纪律、八项注意”，进一步取得了人民群众的信任和支持；在这一过程中形成了“从群众中来，到群众中去”的工作方法，从而与群众建立了密切的血肉联系。新中国成立后，为巩固在革命战争年代形成的党群关系，毛泽东表示，“我们需要建立一定的制度来保证群众路线和集体领导的贯彻实施，而避免脱离群众的个人突出和个人英雄主义，减少我们工作中脱离客观实际情况的主观性和片面性。”[8]以毛泽东为代表的党中央，坚持完善民主集中制，制定颁布宪法，同时加强基层组织制度建设，并进一步完善信访制度。尤其是中共八大的召开，进一步从制度层面规定了党联系群众的有效形式。中共八大强调，县级以上各级党代表大会改为常任制，每年召开一次会议，使各级党的委员会便于集中广大群众意见，使代表大会成为党的充分有效的最高决策机关和最高监督机关。以上制度的制定和实施，使建国初期党群关系得到较好的巩固与发展。然而，随着1957年夏天的反右斗争扩大化，社会主义现代化建设的探索逐渐偏离正确的轨道，“大跃进”“人民公社化运动”及随后的“十年文革”等严重失误，使联系群众的民主制度机制遭受重创，使党群关系长期深陷难以良性发展的困境。

十一届三中全会以来，党的联系群众制度建设进入了一个新的发展时期。以邓小平为代表的党中央一方面关注对历史教训的总结，深刻认识神化领袖对党群关系所造成的巨大危害。另一方面，他尖锐指出当前密切党群关系的唯一途径就是加强民主制度建设。他曾反复强调制度建设是密切党群关系的恒久之策和根本保障，进一步密切党群关系重在制度建设，要立足于制度解决问题。因此，邓小平在改革开放进程中高度重视法制建设，逐步推进党和国家领导制度的改革，带头废除领导职务终身制，及时遏制了党内存在官僚主义作风，有力的修复了受损的党群关系。1990年，中共十三届六中全会出台的《中共中央关于加强同人民群众联系决定》(以下简称《决定》)，明确规定共产党人要树立六个群众观点并且对密切联系群众作出了九方面要求。《决定》对于改革开放新时期加强党同人民群众的血肉联系，巩固党的群众基础和政治基础，具有重要意义。十六大以来，党和国家提出以人为本的科学发展观，并先后出台多项关乎群众切身利益的政策、法律，逐步形成了一套以群众路线为核心内容的中国共产党联系群众制度化建设体系。

十八大以来，以习近平为核心的党中央结合新形势下党群关系的现状，出台了诸多条例，对党员干部密切联系群众问题作出具体而详尽的规定。此外，在制度的执行力方面习近平指出：“遵守党的纪律是无条件的，要说到做到，有纪必执，有违必查，不能把纪律作为一个软约束或是束之高阁的一纸空文。”[9]为此党中央还设立了专门的督察局，用以保证各项制度的贯彻落实。新一届的领导集体进一步完善了党内法规，落实党风廉政建设责任制，制定重大决策终身责任追究制，真正做到了为民服务、对民负责。经过改革开放近40年的努力，我们党在联系群众民主制度建设方面已形成了一套独特体系，这为中国共产党密切党群关系提供了有力支撑和坚强保障。

回顾我们党联系群众建设的历程可知，健全民主制度是密切党群关系的战略关键。唯有明确党群工作制度化建设的战略地位，才能真正增强中国共产党开展党群工作制度化建设的政治自觉，真正形成党群工作制度化建设的积极性，真正构建科学有效的党群关系制度体系，以保证中国共产党的强大生命力。这就要求执政的中国共产党依据世情、党情、国情的新变化，不断去丰富和完善民主制度，牢牢把握住民主制度这一密切党群关系的关键之环。

三、当前密切党群关系视域下民主制度建设存在的问题

当前正处于世界格局深刻调整、中国进行深刻变革的重要时刻，我们比任何时候都需要建立密切的党群关系。民主制度，作为密切党群关系之链上的关键一环，在新的时代背景下显得尤为重要。经过多年努力，我们党已在密切联系群众制度化建设方面取得了诸多成就，但从实际运行效果来看远未达到理想状态。结合当前密切党群关系视域下民主制度建设的现状，笔者认为，民主制度建设主要面临如下问题：

(一)制度建设尚不健全，影响现有制度发挥作用

多年来，党和国家带领广大人民群众制定了一系列有效的规章制度，这些制度在发扬社会主义民主、密切党群关系、促进党和国家文明进步等方面发挥了显著作用。但随着实践的发展，现存的民主制度不健全、配套法规不完善、缺乏必要的实施细则等问题逐渐暴露涌现，直接影响了民主制度作用的有效发挥，使党的联系群众工作遭遇重重困难。正如张书林所言“总的看来，当前党联系群众的动力机制构建虽然取得了一定进展，但是未达到应然水平、理想状态；整个动力机制的运转也并非顺畅高效，存在不同程度的困难与障碍。”[10]具体来看主要表现在以下几个方面：首先，现存的民主制度尚不健全。以民主选举制度为例，在实际的制度运用中，民主选举制度存在着候选人提名制度不完善的问题。多数选举人在进行投票选举时，对组织指定的候选人不甚了解，使得选举结果不能充分反映和表达多数选举人的主体意志，进一步使得部分党员同志丧失了参选的积极性和主动性。其次，与现存制度相配套的法规并不完善。例如，在民主监督制度中，大部分制度侧重于追惩，用于预防的规章制度相对匮乏，特别是用来评估民主监督效果的相应标准更是亟待确立。再次，许多民主制度流于形式、缺乏实际可操作性。以社会听证与公示制度为例，由谁来参加听证、听证过程是否公开透明、听证结果是否能影响决策等，这些问题都没有具体可行的配套细则来保证实施，极大地妨碍了民主制度作用的有效发挥，不利于党群关系的发展。因此，在当前密切联系群众视域下，民主制度建设面临的第一课题就是消弭其自身存在的诸多缺陷。

(二)部分群众政治冷漠，阻碍民主制度发展

作为民主制度的直接参与者，大多数人民群众能够积极主动地关注民主制度的制定、监督民主制度的实施、会用制度来维护自己的民主权利。然而，在实际政治生活中我们却发现，部分群众参政意识不强、参政能力不足的现象依然存在，这就直接影响了民主制度作用的有效发挥，使党群关系遭受严重破坏。究其原因：首先，党务、政务信息公开透明度不够，造成了部分民众对党和政府行为的误解，由此对民主制度滋生不满和抵触情绪。譬如，党内干部调配制度，使得部分选民认为民主选举的结果是由领导和组织主导，由此认为民主选举制度名不副实，从而丧失了参政的热情和积极性。其次，当今世界多元文化思潮的碰撞冲击使部分群众价值观念混乱、理想信念缺失，从而对民主政治丧失信心，出现政治冷漠现象；最后，受拜金主义等社会思潮的影响，部分群众形成唯经济利益至上的价值取向，对民主政治毫不关心、淡漠视之。当然，也由于部分群众藉于自身文化素质偏低、理论储备不足，没有足够的参政议政能力，由此造成了“政治参与”的空场。由上可见，造成政治冷漠现象的因素无疑是多种多样的，但无论是哪种因素均无法遮蔽其所带来的“政治失声”的消极影响。就如邓小平所讲：“一个革命政党，就怕听不到人民的声音，最可怕的是鸦雀无声。”[11]没有民众参与的民主制度必将失去生命力，政治冷漠现象会严重阻碍民主制度的进一步发展，使党群关系出现难以修复的裂痕。所以，祛除政治冷漠，唤醒政治参与，是当前民主制度建设亟待完成的另一课题。

(三)部分党员干部腐败严重，侵蚀民主制度肌理

党员干部直接参与民主制度的制定，其一言一行都是民主制度及其相关规定的表征。在践行密切联系群众的民主制度上，绝大部分党员同志能够身体力行、率先垂范，对民主制度的贯彻落实做出突出贡献。然而，现实生活中“客观环境的变化，很容易使党内一些同志忽视如何加强对国家和社会生活的制度化领导，党的高中级干部更难以自觉地将自己置于制度的严格约束与要求之下”，[12]出现了部分党员干部经受不住“权钱色”的考验，逐步滑落腐败变质的万丈深渊，直接影响了民主制度作用的有效发挥，使党群关系遭到严重破坏。首先，腐败之风在党内造成严重危害。它侵蚀党的健康肌体，使党员干部制定的民主制度，不再是为百姓谋福利的治国良方，而成为谋求一己私利的秘密武器。其次，部分党员干部的腐败行为使联系群众的民主制度名存实亡。譬如，人大代表贿选现象，严重破坏了作为我国根本政治制度的人民代表大会制度，给我国社会主义民主政治建设带来极其恶劣的影响。再次，部分党员干部的腐败行为严重损害了党和政府在人民群众中的廉洁清正形象，进而引发人民群众对各项民主制度的质疑，成为阻碍各项民主制度贯彻落实的绊脚石。基于此，习近平总书记曾一针见血的指出：“我们党作为执政党，面临的最大威胁就是腐败。”[13]可以说，当前密切党群关系视域下，腐败现象就是伤害民主制度建设的一颗毒瘤。所以，消除腐败、大力推进廉政建设，是当前民主制度建设必须迫切解决的又一高难度课题。

四、健全民主制度助推党群关系密切的对策

针对上述联系群众制度建设所面临的新课题，当前进一步加强民主制度建设，切实保障党同人民群众的血肉联系，笔者认为有以下基本路径：

(一)完善民主选举制度

“人民自己当家作主要付诸执行就必须首先要有选举,所以民主政治的第一要义是民主选举”。[14]民主选举是实现人民主权和代议制民主的主要途径，是政权合法性的基本来源，也是民众政治参与和政治社会化主要方式。我国的民主选举制度作为人民代表大会制度的组织基础，在发扬社会主义民主、密切党群关系、促进党和国家文明进步等方面发挥了极为重要的作用。

新形势下进一步改革和完善民主选举制度：首先，要在民主选举之初，健全候选人提名制度。为避免由于选举人在投票选举时对组织指定的候选人不甚了解，而致使选举结果不能充分表达其个人意志情况的出现，当务之急就是要改革候选人提名制度。要着力改进候选人提名和介绍的方式，拓宽候选人提名渠道，建立候选人与选举人见面互动制度、公开竞演制度，等等。其次，在民主选举过程中，应健全对不正之风和违规行为的防范制约机制。贿选现象极大地伤害了党和人民群众的感情，为坚决杜绝这种现象，必须建立完善的防范制约机制。增加选举的透明度，防止暗箱操作；健全监督机制，疏通群众监督、党员监督等渠道；建立对不正之风的严惩机制，真正形成不能腐、不想腐、不敢腐的清明局面。最后，选举过程结束后，要及时建立与选举制度相配套的弹劾罢免制度。为避免选举人当选后失职蜕变、不履行竞选承诺、不正当利用权力等情况的出现，更为了使选举产生的不称职的党代表或领导人能够及时得到清除撤换，必须建立相应的弹劾罢免制度。

(二)发展民主协商制度

“凡是与公民直接或间接利益相关的决策，都应该重视民众及专家的直接参与，通过建制化的程序及方式进行广泛和深入的民主协商。”[15]中国的协商民主是中国共产党领导下的社会主义协商民主，其实质是要在中国共产党的领导下，实现公民有序的政治参与。建立健全协商民主制度，有利于化解矛盾、促进和谐，保持党同人民群众的血肉联系。毛泽东认为“共产党人必须和其他党派及无党派人士多商量，多座谈，多开会，务使打通隔阂，去掉误会，改正相互关系上的不良现象，以便协同进行政府工作与各项社会事业。”[16]

党的十八届三中全会提出要“推进协商民主广泛多层制度化发展”。[17]新形势下进一步推进协商民主制度化发展，应做到如下几点：第一，要建立成熟、有效的协商平台。除却继续巩固和发展人民政协这一重要的协商平台外，还需要建立人大协商、政府协商、社会组织协商、基层协商等多层次的协商议政平台。充分利用互联网络信息平台，积极探索网络议政的有效形式；着力提升以政协协会为代表的全会协商的质量，切实解决存在的的问题；开展专题协商、对口协商等多种形式，提高协商效率。第二，要加强相应配套制度建设。抓紧就政协工作形式制定具体意见，完善提案工作、定期通报情况等制度；应当健全委员知情明政工作机制，经常召开专题讲座，为委员知情明政创造条件；完善协商成果“落实—反馈”机制，时刻关注协商成果落实，针对出现的问题及时展开研究，综合各方意见高效解决问题。第三，要加强委员队伍建设。着力提高各级协商委员的工作能力和水平；尽快出台具体文件，加强对委员履职情况的约束管理；切实完善委员提名、退出等工作机制，充分激发协商委员队伍的工作积极性。

(三)加强民主监督制度

“怎样改变管党治党不力局面？那就是全面从严治党，严明纪律规矩，加强制度监督，管住领导干部这个‘关键少数’。”[18]我国的民主监督建立在人民代表大会制度和中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的基础之上，是社会主义国家民主政治制度的重要组成部分，在制约权力滥用、密切党群关系、促进党和国家文明进步等方面发挥了极为重要的作用。

新形势下大力加强民主监督制度建设：一是要完善党内民主监督制度。对共产党员而言，党内民主监督是最直接也是最重要的监督，对效保障党的肌体健康发展具有重要意义。完善党内民主监督制度，首要的是建立自下而上的党内监督机制，严防“一把手”成为“一霸手”现象的发生；健全党内通报制度，以保障党员同志对党内事务的知情权；还要进一步完善党代会常任制，积极探索在党代会闭会期间代表发挥作用途径；二是要改革民主党派的监督制度。民主监督作为民主党派的一项基本职能，在加强和改善党的领导，完善社会主义监督体系方面发挥了重要作用。进一步改革完善民主党派监督制度要推进政协自身的改革、健全政协工作机制，使政协的监督规范化、程序化；要创新政协进行民主监督的有效形式，建立一套高效的“调查—沟通—反馈”机制，真正激发民主党派的监督活力。三是要真正落实人民群众监督制度。人民群众的监督作为最广泛、最深入、最直接监督形式，在发扬社会主义民主、监督党和政府工作、促进党群关系和谐发展方面作出了重要贡献。新形势下，若要真正落实人民群众的监督制度，就应把人民群众监督至于法律体系的框架之内，为群众监督制定专门法，使人民群众监督具有正式权威的法律依据；完善群众监督的组织建设，充分激发人民群众参与民主监督的高昂热情；健全人民群众监督的保障机制，坚决杜绝不敢监督现象。

十八以来，中国共产党进入全面从严治党的新时期。党要管党、从严治党成为中国共产党新时期的庄严使命和历史必然。以习近平为核心的党中央高度重视规矩、制度在党的建设过程中的作用。始终秉承全心全意为人民服务的根本宗旨。密切联系群众，充分发挥民主制度在党群关系中的关键作用，是中国共产党“不忘初心”的本质要求，同时是中国共产党带领人民群众进行中华民族伟大复兴的时代要求。相信在人民群众支持下的中国共产党，聚心凝力，定会早日实现伟大的“中国梦”。

[1] 马克思,恩格斯.马克思恩格斯文集(第1卷)[M].北京:人民出版社,2009:287.

[2] 列宁.列宁选集(第4卷)[M].北京:人民出版社,2012:646.

[3] 毛泽东.毛泽东选集(第1卷)[M].北京:人民出版社,1991:139.

[4] 邓小平.邓小平文选(第1卷)[M].北京:人民出版社,1994:301.

[5] 习近平.在庆祝中国共产党成立95周年大会上的讲话[N].人民日报，2016-07-02(02).

[6] 马克思,恩格斯.马克思恩格斯文集(第10卷)[M].北京:人民出版社,2009:528.

[7] 列宁.列宁专题文集.论无产阶级政党[M].北京：人民出版社，2009:276.

[8] 毛泽东.毛泽东文集(第7卷)[M].北京:人民出版社,1999:19.

[9] 中共中央文献研究室.十八大以来重要文献选编(上)[M].北京:中央文献出版社,2014:764.

[10] 张书林. 党密切联系群众动力机制的建构模型[J]. 学习与实践,2016,(06):52-59.

[11] 邓小平.邓小平文选(第2卷)[M].北京:人民出版社,1994:144-145.

[12] 包心鉴. 反腐倡廉制度建设与创新[J]. 廉政文化研究,2010,(01):1-7.