赵娜娜，李 祺

（郑州大学 商学院，河南 郑州 450000）

PPP模式在我国基础设施建设中的应用研究

赵娜娜，李 祺

（郑州大学 商学院，河南 郑州 450000）

PPP模式是一种新型的融资模式.随着我国城镇化进程的不断推进，PPP模式在基础设施、公共事业等领域的投资与建设中发挥着越来越重要的作用.本文阐述了PPP模式的兴起、运作路径并结合具体的案例进行分析探讨，提出了政策性建议，以期为相关领域的研究提供参考.

基础设施；PPP模式；私人部门

1 PPP融资模式的产生与兴起

近年来，随着我国经济的快速发展，国家工业化程度越来越高，越来越多的人从农村走向城市，城市人口成倍增长，变得越来越密集，同时社会公众对基础设施的需求也开始增加.加快城市基础设施的建设并对其进行完善，满足人们日常生活需要成为政府时时刻刻关心的问题.一般来说，基础设施提供的产品和服务具有一定的公益性，其多由政府部门承包建设和负责后期的运营管理.另外，项目建设投入的资金量比较大，建设和运营的时间比较长，风险性高.目前，我国正处于城镇化的快速发展时期，基础设施建设面临着巨大的资金压力，传统的以政府为主导的融资模式的缺点开始暴露出来.一方面是基础设施建设需要大量的资金，一方面是传统的融资模式不能满足需求，在此背景下，为基础设施建设选择合适的融资模式成为当务之急.

PPP模式就是在这样的大环境下应运而生的.Public-Private Partnership的首字母缩写以后就是我们所说的PPP，翻译过来为“公私合作伙伴关系”.PPP实际上就是指政府部门为了给社会公众提供基础设施和服务，选择与私人部门合作，以此来满足公共需要，通过契约关系建立起来的风险分担、利益共享的长期合作伙伴关系.从历史来看，PPP模式是一种舶来品.它最早来源于英国的PFI（Private Finance Initiative）计划，当时，PFI模式多运用于运输部门的建设，为英国创造了巨大的利益.PPP便是在此基础上发展而来的.随着时间的推进，PFI逐渐演化出PPP.此后，各国的有关PPP模式的研究都是在此基础上发展和演变的.我国有关PPP模式的发展起步比较晚，大概从2000年开始引入，经过十几年的发展，PPP项目数量不断增加.PPP模式之所以为大家所推崇，是因为其将私人部门和政府部门结合起来，让私人部门也出现在公共物品的提供中去，让政府部门和市场最大限度的发挥各自的优势，并做到有效的结合，实现了社会福利的最大化和资源的优化配置.

2 PPP融资模式的特点和优势

PPP模式综合考虑各个参与方的权力、责任和利益，使各参与方能够和谐合作，所以它具有其他融资模式不可比拟的优势.PPP项目的运作过程一般是这样的：政府部门或者地方政府通过发布招标公告，采用政府采购的形式，与符合规定条件的中标公司共同组建成特殊目的公司并根据所建项目的具体情况签订特许合同，由特殊目的公司负责筹资、建设及经营.通常来说，特殊目的公司一般上是由中标的建筑企业、对建设项目进行投资的第三方公司或专门的服务经营公司临时组建而成的股份有限公司.由于基础设施自身的特性，项目建设历时时间长，资金需求额比较大，再加上其具有的公益性质，资金回收期长、经济效益见效慢，所以大部分的项目融资时需要借助于金融机构的力量，提供资金支持.私人部门出面很难贷到这么大规模的款项.这时候就需要具有良好信誉的政府部门出面，政府先与特殊目的公司签订相关合同，然后按照签订的合同由政府向借贷机构支付有关费用，并与其就此达成一个直接协议.有了政府信誉的担保，特殊目的公司的行动受到的阻碍就会减少，金融机构也比较愿意为其提供贷款.协议的内容不同，相应的PPP的实施形式也会不同.另外，也可能有出现一些极端的情况，不过这种极端的情况比较少.例如，私人部门只参与建设一个特定的项目，并且只获得运营的某一固定收入；或者私人部门提供所有的资金，参与设计建设整个项目，并且承担工程的建筑成本风险、工程延期风险、更高的成本风险、更低的收益风险等主要风险.

将政府部门和私人部门联系到一起是PPP模式的最大优势，同时政府部门财政不足的这个问题可以由私人资本来解决，再加上利益的驱使，私人部门在工作中拥有比较高的工作效率.就是因为PPP的这些特性，现在我国一些比较大型的基础设施的建设开始采用PPP融资模式.具体来说，PPP模式具有以下几点比较突出的优势：

2.1 拓宽融资渠道

近些年，我国为了实现城乡统筹发展，开始大力推进新型城镇化建设，与之同时，对基础设施建设投资的需求也越来越大.据财政部估计，达到60%的城镇化率需要投入的资金为42万亿元.再加上，这些年我国财政收入的增加速度有放缓的趋势，而且其应该先用于保障人民生活这方面，所以光靠政府出资是不行的，因此需要改变现有模式，拓宽融资渠道.而运用PPP模式，就会扩宽资金的来源渠道，实现方式多样化，这样不仅可以降低项目的风险，更重要的是可以缓解政府部门的财政压力.我们可以试想，财政部估算的投资需求资金为42万亿元，假如私人部门只参与项目投资的三分之一，那么它投入的资金将达到14万亿元，这就是说，政府部门投入将减少14万亿元，就为政府财政节省了14万亿元的财政支出.

2.2 加快政府职能的转变

在传统的融资方式下，政府出资建设项目并对项目进行后期的管理，可以说是包揽着所有的职责，这样就不可避免的会出现政府越位问题，造成市场和政府职能混乱，而且市场自身的优势发挥不出来，带来资源运用不合理等问题，然而，PPP模式正好可以解决这一问题.PPP模式下，让私人部门积极参与到基础设施建设中来.由于市场的选择机制，私人部门在项目的设计、建设、运营等方面比政府部门更有效率，更有优势.政府部门则可以负责规划和监管等一些需要政府权力和政府出面的工作.一方面，政府的角色发生变化，加快了职能的改变；另一方面，私人部门的参与使得市场也开始发挥自身特性，使资源的配置更合理.

2.3 改善公共服务水平

在PPP模式下，私人部门追求利润最大化的，所以在利益的驱使下，私人部门会利用人力、财力、物力等方面的优势来降低成本、提高管理水平、改善服务质量等方式来提高资金的利用效率，进而改善服务水平.另外，目前我国的公用事业基本上还是由政府部门主导，在这种情况下，引入私人资本能够起到“鲶鱼效应”，打破政府长期垄断的局面，进一步提高公共服务水平.

2.4 提高公共服务水平

PPP模式下，私人部门是追求利润最大化的，因此为了利益，为了最大限度的利用资金，私人部门会竭尽所能来减少成本、提高管理水平，这样在一定程度上会提高服务质量.另一方面，民间资本进入基建行业，能够打破政府长期垄断的局面，进一步提高公共服务水平.

3 相关建议

3.1 明确划分市场和政府的职能

项目建设中需要明确划分市场和政府的职能.传统的基础设施项目建设中，一般是以政府为主导，市场即使参与其中，也会因政府部门的越位发挥的作用不理想.假如引入PPP，项目的一系列工作都可以交给在这方面比较有效率的公司处理，政府部门可以将工作重点放到需要政府出面解决并且具有相对优势的工作上来，例如基础设施项目的整体规划，为项目的建设提供相应的优惠政策，调节私人部门和公众利益的冲突等等.

3.2 做好风险防范

我国基础设施项目引入PPP模式能够为项目带来资金，减轻政府压力.然而，由于私人部门的参与，政府部门与私人部门追求的目标不一致，导致公共部门对风险没有清醒的认识，从而引起某些风险事情的发生，比如有些投资者为了自身利益，提供的公共产品和服务不能满足公众需求，造成公众利益受损.因此，基础设施项目引入PPP模式时，政府部门必须做好相应的风险防范，避免造成严重的损失. 3.3 完善相关法律法规

当前，基于我国国情的原因，法律效率比较低，而且由于制定部门自身的局限，导致其只能适应一部分行业，相互之间不能有效衔接，并且我国也没有专门针对PPP出台的法律法规.私人部门在参与项目时，没有相应的法律依据，无法对未来的收益做出理性的、可靠地预期，参与的积极性就会大大减弱.针对这种情况，我国应该积极完善相关法律法规，保障PPP项目顺利启动、成功实施.

3.4 建立监督机制

在PPP模式下，政府更应该发挥自己的监督者职能.政府部门和私人部门共同参与基础设施项目建设，二者的追求目标是不一样的，政府致力于为公共提供更好更便利的产品和服务，而私人部门作为经济理性人，是最求利益最大化的，如果对其缺少外部的有效约束，私人部门可能会利用基础设施的自然垄断性通过借助基础设施的特性做出降低质量、随意定价等行为来牟取暴利，造成市场失灵.因此，为了保证PPP项目的成功，政府应该建立有效的监管机制，积极发挥自己监管者的职能.同时，政府也应该避免监管过度，让市场充分发挥自己的调节功能.

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2017-03-15