司柳

摘要：从城中村善治的概念和意义入手，分析了街道办事处在城中村善治过程中的职责权限及目前存在的亟待解决的问题，提出了针对性的整治措施。

关键词：街道办事处；城中村善治；建议

中图分类号： 文献标识码：A 文章编号：0439-8114（2017）04-0793-04

城中村是新时期中国城市化特殊背景下出现的全新概念。从理论的视角看，城中村是指在中国现代化、城市快速发展前提下，生活水平明显较低、游离于当代城市管理体系之外、比时代与社会发展程度明显滞后的居民居住区域。因此，其涵盖了所有乡镇、农村地区。狭义的城中村是指，在当前城市化发展过程内，因为工业化、城市化发展征用了部分或全部耕地，原有农村居民尽管身份转变为居民，却依旧生活、居住在原有村落，由此形成的居民居住生活区域。因此，其主要指城市周边、尤其是被城市包围的农村区域[1]。

城中村现象在中国城市化进程中已经较为普遍，而随着城中村逐渐增多，各种各样的客观问题也浮现出来。因此，分析和破解城中村善治问题，就变成较为必要了。

国内外对城中村的理论研究较多。黄治[2]的研究认为，对于城中村的改造将不仅仅是城市建设实体重建的过程，也是产业经济、人口结构、组织管理、社区文化等发生解构、重组的过程，同时由于城中村建筑规模巨大，居住人口数量很多，城中村改造将会对城市发展的方方面面特别是房地产市场、产业经济、社区发展和城市环境等带来较大的影响。黄皓[3]则认为，在城中村改造策略上，须从不同的角度按不同的类型，提出各自相应的策略，以及从提供永久性公屋出租、加强城乡结合部的规划建设角度，预防城中村的形成。国外的学者研究认为，城中村的改造是涉及到政治、经济、文化、社会、人口、教育等多个方面的综合问题。因此对城中村的研究应是一个综合、长期、动态的过程。而城中村问题的最终解决有赖于整个社会的经济发展和制度变迁，需要社会各界共同支持完成。

由上述分析可以看到，城市化进程中城中村现象的出现较为正常，而如何破解城中村善治的难题，推进城中村与现代城市化的融合，惠及广大人民群众，是各级政府必须思考的问题。

1 城中村善治的理论解读

1.1 城中村善治的概念

从理论层面看，所谓善治，是指良好的、有效的、正确的治理，公共利益最大化和最优化的社会管理。从本质上来看，善治要求政府机构和公众是社会公共事务的共同管理人，在管理社会事务过程中，双方是合作共进关系。因此，城中村善治主要是指政府与城中村所属居民在管理城中村社会公共事务过程中的协作程度。有效的城中村治理协作，能体现政府在统筹协调城中村治理中发挥更多的主体功能，引导城中村居民为本村发展出谋划策，协助街道办事处的管理工作，形成有效的“街居互动”。

1.2 城中村善治的重要意义

城中村善治，最根本的目标就是协调城中村群体与城市群体之间的利益平衡，惠及本区域人民群众，实现区域利益有效调配，为城市建设和经济社会发展形成强大的助力。因此，有效的城中村治理首先会体现政府在社会事务管理方面的方法与举措得当，创设出良好的管理途径，让城中村居民安居乐业，让城中村社会、生活稳定，生态环境良好。其次，城中村善治能全面展示政府与居民之间的有效协作关系，体现居民的基本素养与政府举措之间的有效衔接。最后，城中村善治能加快城中村改造、融入城市化与现代化进程，可以加速提升城中村居民的整体素质，增加城市发展速度与发展质量。

1.3 城中村善治中街道办事处职责

本研究以街道一级单位的视角来分析城中村善治的问题，必须首先厘清街道单位的本质与属性。

中国《宪法》中的行政区域划分并不包括街道办事处。也就是说，街道办事处并非中国法定的一级行政机构（区划）。从现实管理功能与级别来看，街道办事处相当于乡镇一级行政区划，下辖社区居委会、行政村。《城市街道办事处组织条例》规定了街道办事处的基本任务大体为：办理市、市辖区委会交办的有关居民工作事项；指导居委会工作；反映居民要求与意见。具体来说其职能体现在：管理所辖区域的安全生产、卫生、文化、环保、劳保、社会事务等；执行本区域财政预算以及社会、经济发展规划；司职本区域内服务、管理以及建设事宜；帮助指导居委会（村委会）开展制度、组织建设；做好本区域社会救助、社保事宜。因此，其所履行的是政府基本行政管理职能，于是便具有一级政府色彩。城中村处于街道办事处的管辖范围内，城中村社会、经济、文化、环保以及劳保等所有事务统一归于街道办事处管理。政府的决策、计划、方案等在城中村的落实、执行，必须要由街道办事处来全面负责。

城中村善治的工作十分繁杂且艰巨，街道办事处必须承担这份职责，更好地形成善治工作的科学化模式和路径，以此推进城中村善治工作的进展，最终惠及城市化建设与全体群众的安居乐业。

2 城中村善治的现状及管理问题透视

以街道办事处的视角来窥探当前中国城中村善治及其管理方面的问题，可以看到，在机制体制建设、职责明确、政策执行与社区治理反馈等方面的确存在诸多问题，严重阻碍了城中村善治工作的推进。

2.1 街道办事处管理意识淡薄，对善治工作缺乏责任感

在开展城中村管理工作的过程中，街道办事处必须首先明确和端正管理和服务意识。然而，现实的情况往往事与愿违。如，不少地方的街道辦事处对城中村社会事务管理存在推诿现象。街道办事处通常会找各种借口来夸大上级政府对本级政府的挤兑与架空行为，不主动从自身寻找管理与治理不力的原因，自我矮化、弱化对城中村社会事务管理的善治功能，导致有些城中村村民有事根本不找街道办事处，直接越级办事。也就是说，街道办事处与城中村居民之间没有形成有效的社会管理互动，最终导致一方推脱，一方躲避，街道办事处的善治功能无从体现。这样的后果就是城中村居民办事手续增加，时间与经费投入加大，怨言增多[4]。

再如，区（县）级政府机构如果因为特殊情况从城市治理综合角度出发来对城中村的环卫、消防进行管理，街道办事处便会以此为借口，袖手旁观，认为有上级代劳，无需动手。同时，由于城市发展与管理需要，上级政府机构管理后，街道办事处会认为油水都被上级机构捞走了，剩些残羹给街道办事处，因而没兴趣，或者不愿出力做他们所认为的需要担负更多责任的事情，就此产生本不该有的工作抵触情绪，造成了村民到本级办事时，要么推诿，要么故意设卡，要么直接让其去找区县级办理，自己落个清闲等。原本应由街道办事处管理的社会、服务功能日益萎缩、空置，让街道办事处对城中村的善治成为镜花水月[5]。

2.2 街道办事处在善治工作中定位失准，管理方法不科学

街道办事处担负着城中村善治的基层职责，事关重大，而一旦其定位不准，精确治理就缺乏针对性和实效性，很难取得成效。加之不少地方的街道办事处在城中村善治工作中存在着管理方法不科学的问题，加剧了城中村善治问题的严重性。

例如，不少地方的街道办事处，其管理意识还停留在传统的管理体制中，用计划经济时代的管理思维来对待市场经济、对待工业化以及城市化的发展现状，这不管是在微观的经济层面，还是在宏观的社会发展领域，都表现出了根本性的错位与不适应。其次，在不少地方的街道办事处看来，城中村管理就是房屋拆迁与重建，其混淆了管理与拆迁的本质涵义，不明白拆迁只是管理的一部分。第三，被动性地等待上级政府或派出机构指示、安排，不推不动，主观能动性发挥不出来。第四，传统的官场习气使街道办事处在对城中村治理过程中产生不和谐音，和管理对象产生争执，甚至让矛盾不断激化。原本就有官味的一部分管理者以当前现状为借口，推诿、逃避责任。认为既然有了上级直接插手，本级干与不干一个样，干多干少一个样。表现出明显的定位失准，找不到对城中村善治的基本方向。

2.3 街道办事处存在乱收费与巧立名目现象，易引发社群矛盾

据调查，有些地方的街道办事处由于乱增乱设职能机构，导致工作人员过多，费用不足，便想方设法向所辖区域内的厂矿企业搞费用摊派，巧立名目向企业乱收费，以用于人员费用支出。同时，部分工作人员思想意识不到位，素质偏低，中饱私囊，或者在城中村拆迁、管理、改造等过程中，以各种借口巧取豪夺。这样势必激化管理者与被管理者之间的矛盾，使城中村居民根本不愿意配合街道办事处的工作人员开展善治工作。

3 街道办事处在城中村善治中发挥有效职能的思路和策略

街道办事处有义务管理好城中村的社会、人口、安全、环卫以及治安等工作，以此保证城中村的良好发展，使其尽快融入城市发展主流。但是，受各种因素的困扰，街道办事处的功能和作用并未全面发挥出来，这就使得城中村善治工作陷入困局。长此以往，对整个城市的发展必然是不利的。所以，必须立足现实，千方百计地破解管理困局，从街道办事处自身入手，寻求提升城中村善治效率和管理质量的方法。

3.1 街道办事处要明确自身定位，开展科学、务实的善治工作

理论研究认为，基层政府单位的工作决定了人民群众的体验和感受，而“为人民服务”很大程度上来源于基层单位的各项工作。所以，在城中村善治管理中出现的各类问题，往往是由街道办事处定位不准、工作不力造成。前述这种懒政、怠政而非积极的善治所辖区域城中村的现象，从主观上来看，在于街道办事处没有准确的身份定位，必然会导致行政管理僵化、滞后。因此，首要工作就是要明确定位，以此来开展更为科学、务实的城中村善治工作，建议从如下方面入手。

首先，要明确街道办事处属于上级政府的派出机构。作为上级政府的派出工作机构，就必须要全面履行上级政府机构分配的所有任务，无条件执行上级主管机构的所有工作安排。通常来说，上级政府机构的决策安排有更为科学、合理的政策分析与研究做铺垫，其执行的前提或依据更加充分。

其次，要明确街道办事处本身存在的必要性与必然性。街道办事处之所以有存在的必要，就是要能分担上级政府机构的工作压力。从宏观领域来看，上级政府机构的工作项目更多，管理面更广，面对的管理情况更复杂。因此，街道办事处有必要也有义务分担上级管理机构的压力。否则，设与不设一个样，街道办事处就没有存在的必要了。因此，街道办事处在城中村管理中具有不可或缺的主体地位，城中村内的各种事项管理，尽管有所谓的上级“插手”，但需明白，这样的“插手”是一种帮助，是一种应急，是一种统筹考虑。而在本质上，城中村的具体事项还是必须要由街道办事处出面解决[7]。只有不断为城中村居民解决各方面的问题，村民对于街道办事处的印象才会更深刻，對其管理措施才会有更切身的体会，才会从现实角度出发，建言献策，协助街道办事处搞好综合管理、善治工作。

再者，要明确街道办事处的协调人身份，全面发挥协调者作用。“城市包围农村”这种客观现象是一种既存事实，城市扩大，外来人口增多，原本的村庄涌入了更多的外来人员，基于城市本身发展需要，道路、消防、卫生、环保、社保等肯定要纳入城市管理体系，那么村内的各种设施、建筑及管理状况会发生必然性的改变。上级政府管理机构有时“直接插手”城中村管理事务，一方面是基于城市管理的整体、快速反应所需，另一方面，也是顾及到街道办事处的管理能力与设施不足，所以先解决问题，善后事宜由街道办事处慢慢处理。而街道办事处需要打破既有的僵化管理思维与传统的管理模式，体现出更多的配合与协调功能，以城市化、工业化以及村内现实变化为基础，及时与上级管理机构沟通协调，与各社会团体沟通协调，与村民进行充分沟通，不能再以固有方式对待新情况新问题[8]。

最后，要明确自身的管理能力短板，全面提高管理能力。提升认识层次，提高综合素养，理清城中村管理属于一项全局性工作，既涉及到所在城市的整体工作、形象，也事关全体村民的安全便利；既涉及到旧房拆迁改造事务，也事关村里整体布局调整与城市发展相协调问题；既涉及到村落文化历史与自然遗迹保护，也和现代文化发展与开发相关；既和村民整体认识水平、素养提升有关，也和城中村环境优化升级有关。街道办事处需要全面提升工作能力、工作水平与工作人员整体素养，必须摒弃那种简单混淆城中村管理等同于拆迁的粗暴、简单的管理思维[9]。

3.2 街道办事处要界定职责，强化服务意识，开展人性化管理

街道办事处作为上级派出机构，区（县）级政府可以对街道办事处的基本管理职能进行适当调整，以既有的工作职责为依据，从工业化、城市化、现代化发展的角度入手，来重新厘定街道办事处的管理职能。在经济、社会、文化、环保、安全、交通等各个领域来明确其管理职责。特别要注意的是，在重新明确街道办事处的管理职能过程中，必须全面强调街道办事处在现代城市发展以及城中村管理过程中的配合与协调功能，这是创造性地开启城中村管理新模式的必然要求。以此来有效发挥街道办事处在城中村治理中的承上启下、穿针引线作用，让村民与区（县）级政府之间的相关沟通更顺畅。

街道办事处要以准确的管理身份定位、职责厘定为基础，全面摒弃传统的衙门意识，正确行使管理职能与权力。在管理与服务城中村发展过程中，更多地强调服务的本位意识与理念，全面提升服务档次与服务水平，更新服务设施，把力所能及的服务送给综合素养、居民意识、现代理念不断提升的村民，让他们全面感受到一个现代居民的尊严。而不能处处设关，时时设卡，让村民办事多跑路、多花钱却难办事。这样才能实现区、县级政府的派出初衷。才能全面体现其善治功能。在具体操作方面，街道办事处不但要组织动员城中村居民完成政府的各项工作任务，而且需听取他们的意见、要求，完成沟通上级政府与城中村居民的桥梁功能。

3.3 街道办事处要合理用权，依法行使责权，有事必办，有责必究

从中国政府机构的相关理论阐述来看，“依法办事，合理用权，有责必究”是基本的精神，也是广大群众最迫切的需求。所以，具体到城中村的善治工作，也必须遵循上述理念和原则，明确街道办事处的职责和功能，切实履行义务，为城中村广大群众扎扎实实地服务。

此外，要适时完善居委会组织，把街居关系全面理顺。向城中村全面贯彻落实劳动就业或再就业、卫生保健、文化娱乐、社会治安、卫生城管、利民便民等服务工作。改善城中村居民的生产、生活环境与条件，加强与所辖区域内的企业之间友好互动，把原本属于企业的权利还给企业，让企业在市场经济中唱主角。全面践行“小政府、大社会”这一改革宗旨，让街道办事处的运行效率更高更有效，这样才能从根本上达到对城中村的善治目标。

4 小结

综上所述，在中国城市化的历史进程中，城中村现象客观存在，而城中村善治管理中存在的一系列问题也是不可回避的，必须想方设法加以解决。在此过程中，政府是社会事务的主要管理者，对城中村的管理负有不可推卸的主体责任。现代中国的城市化、工业化进程与城中村管理有着直接关系。因此，这考验着所在城市各级管理者的管理智慧。其中，街道办事处作为地方政府的派出机构，是城中村的最直接管理者，其职责更是责无旁贷。

因此，街道办事处就有必要时刻牢记服务职责，正确行使管理权限，找准身份定位，强化服务意识，体现更多的善治本色，这样才能契合时代发展趋势，才能实现上级派出机构的初衷，才能与城中村发展需要相契合，让城中村在历史发展进程中顺应潮流，促进城市化、现代化发展。街道办事处存在目的、管理目标以及最终的善治功能才能就此全面完成[10]。惟有此，城中村善治才能取得实效，才能为中国城市化进程的健康推进贡献力量，最终为中国全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦贡献力量。

参考文献：

[1] 姜发根.城中村房屋拆迁改造的法律分析[J].南方论刊，2011（1）：51-53.

[2] 黃 治.城中村改造模式与策略研究[D].武汉：武汉大学，2013.

[3] 黄 皓.对“城中村”改造的再认识[D].上海：同济大学，2006.

[4] 朱洪艳.城中村改造中的利益冲突化解机制研究[D].天津：天津商业大学，2012.

[5] 陈 双.中西部大城市城中村空间形态的和谐嬗变[M].南京：东南大学出版社，2011.

[6] 刘子操.城市化进程中的社会保障问题[M].北京：人民出版社，2006.

[7] 芦 阳.浅析“城中村”发展的困境及对策[J].市场论坛，2006（2）：39-40.

[8] 薛世忠.我国城市基层管理体制创新的基本思路[J].甘肃行政学院学报，2006（2）：37.

[9] 马 姝.社区治理中的相关法律问题研究[J].河南社会科学，2005，13（4）：26-29.

[10] 崔辉杰，李 潇.县域城中村的治理方式研究[J].中北大学学报（社会科学版），2011，27（1）：10-13.