美国明尼苏达大学 赵志荣副教授

新知大讲堂

基础设施投融资的W5受益分析框架

美国明尼苏达大学 赵志荣副教授

2017年6月28日下午，新知大讲堂第11期在中国财政科学研究院学术报告厅举行。美国明尼苏达大学公共事务学院副教授赵志荣应邀做了题为“基础设施投融资的W5受益分析框架”的学术报告。研究生部傅志华主任主持报告会。

赵教授表示，中国与美国都面临着基础设施投融资领域的一些难点问题，这些问题也引起了社会各界广泛关注。第一，基础设施价格高昂。第二，基础设施投融资受益具有长期性。第三，基础设施受益者是分散的诸多个体，但也有些人可能受益甚少或并不受益，因此，基础设施的受益者本身具有非常典型的再分配特点。第四，基础设施受益的预期有很多不确定性。

赵教授认为，基础设施投融资是一个非常重要的研究领域，并非单一学科的知识体系能解释所有的问题，其中关注较多的是三大问题：一是基础设施建设资金的来龙去脉；二是基础设施投融资的决策程序；三是基础设施投资的效益分析。

本次探讨的重点是第一方面，即基础设施资金筹措的“W5”受益分析框架。基础设施投融资的一个基本原则，是受益与设施的财政责任相匹配，通常匹配程度越高就效率越高，公平度越高。衡量设施受益需要从多维度出发，即“W5”，受益对象（Who），受益的范围（Where），受益的时效（When to receive benefit），回报机制（Which way to pay），基础设施的定价（What level）。

W1：受益对象决定基础设施的公益程度。基本的原则是，一般公益性越强的基础设施越应由政府发挥作用，公益性弱则应更多地让市场发挥主导作用。此外，有一些值得特别关注的问题。第一，不同基础设施的公益程度相差较大。以高速公路为例，中国的高速公路主要依靠市场机制融资，用收费偿还；美国则高度依赖政府的财税手段融资。但事实上，高速公路具有很强的公益性，从国际经验看，美国、欧洲的很多国家也曾经历过高度依赖公路收费，后逐渐改用政府税收手段融资。第二，财税手段和市场手段的使用因时因地而异。第三，两种手段之间的边界日趋模糊。第四，两种手段的微调是政策的体现。

W2：受益范围决定了政府责任的层级。传统观点认为：财政分权有利于发挥地方积极性，财政集权有利于协调个体和区域不均等。新近研究热点认为：集中式或者分散式基础设施各有优劣，应根据实际情况，采用多层级政策手段的协调。以美国高速公路网络、大都会区的交通系统、海绵城市雨洪问题等为例，可以较为清晰地了解美国由哪级政府来承担支出责任。

W3：受益时效影响投融资结构的选择。传统研究认为，现有资金模式是保守谨慎的财务方式，但缺乏灵活性；债务融资模式适用于有长期收益的短期集中开支项目。新近研究的一个热点是PPP多大程度上适合作为融资的手段。PPP可以缓解短期的资金紧缺，保留地方政府一定的债务空间，但可能成为政府隐性债务负担。这里借用私人部门资本结构的“啄序”理论分析公共部门的基础设施融资。资本结构的啄序理论认为：如果需要筹资，公司倾向于首先采用内部筹资，因之不会传导任何可能对股价不利的信息；如果需要外部筹资，公司将先选择债权筹资，再选择其他外部股权筹资。

就地方政府来说，财税资金、举债、PPP等不同的资金模式各有利弊。从信息不对称和代理成本理论视角分析，美国地方政府基础设施融资优序通常是自有财税资金、举债、PPP。

W4：受益回报机制体现多种财税手段的结合。一级政府采用使用者付费还是财税手段或是转移支付对基础设施融资，需要考虑溢价归公（Value Capture）因素。基础设施的改善会促使周边土地价值的增长、房产开发机会的改善等等，由此获得长期政策福利现金化的受益者应以适当的形式回馈社会。而在中国，北京、上海等大城市购买房产的业主因房价上涨获得了相应的福利，却并未给社会相应的回报，至少回报不足。溢价归公有很多形式，除了国内讨论的房地产税，还有很多形式。一是使用者付费，谁使用谁付费。二是财税收入。很多情况下基础设施的改善既为直接使用者带来好处，也使其他人获益，因此所有人都应纳税或付费（如前面提到的高速公路）。在使用者付费和财税收入之间的即为溢价归公。简要介绍三种溢价归公的形式。特别征收（Special Assessment）。通常在一个特定的地理区域，或称为特别评估区征收，特别征收的数额与受益形式有关。交通市政收费（Transportation Utility Fees）。基于Minneapolis的模拟，依据房地产税比重、交通出行比重以及折中方案测算的受益个人或群体应回报的数额。三是捆绑开发（Joint Development）。国际上有很多成熟的经验，中国也有很多创新，只是还未进入主流的文献。

W5：基础设施定价是重要的治理工具。基础设施定价可以是融资工具，建成后的收费用于偿还前期的投资。定价需运用科学的测算方法寻找最优平衡点。设施定价可以是促进效率的管理工具。有助于降低具有负外部效应的行为；一定程度上按成本区分使用者群体；获得设施的最大使用效率。设施定价也是社会公平的政策工具。

赵教授还就“特朗普总统上任后预算案的调整及未来基建计划的落实，PPP的财政本质，美国公共事务的研究对我国财政学科建设的借鉴意义，美国公共基础设施的建设、运营和维护的事权与支出责任划分，美国地方政府融资渠道和运营模式”等问题同与会研究人员展开热烈的讨论与交流。

傅志华主任最后总结，赵教授从5个角度对基础设施投融资的受益框架做了分析，归纳得非常清晰。基础设施投融资问题是财科院一直以来跟踪研究的一个重要领域，目前有多个团队仍持续关注这一问题。赵教授将美国和国内的一些实践中的问题对比解读，对美国地方政府基础设施投融资的一些新做法、新探索，以及他所在的研究团队的研究成果和方向做了初步的介绍，有助于我们更进一步理解政府在基础设施领域投融资的选择。这既是管理的问题，也是治理的问题，大家都受益匪浅。希望今后有更多的机会与赵教授及其团队进行科研和教学的合作。

闫晓茗 整理

（责任编辑：董丽娟）